Tribunal administratif N° 14420 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 janvier 2002 Audience publique du 15 mai 2003
============================
Recours formé par l’administration communale de Kopstal contre une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement
-------------------------------------------------------------------------------------------
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 14420 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 11 janvier 2002 par Maître Pierre THIELEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Kopstal, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonction, dûment autorisé en vertu d’une délibération du conseil communal du 22 novembre 2001, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 18 octobre 2001 refusant d’approuver une délibération du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001, par laquelle ont été adoptées définitivement des modifications à apporter au plan d’aménagement général de la commune de Kopstal concernant des fonds sis à Bridel aux lieux-dits « Bei Kahlscheier » et « rue du Biergerkraïz » ;
Vu la requête en intervention déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 février 2002 par Maître Pierrot SCHILTZ, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, épouse …, sans état particulier, demeurant à …, par laquelle elle souhaite intervenir volontairement dans le cadre du litige inscrit sous le numéro 14420 du rôle, en sa qualité de propriétaire au lieu-dit « Bei Kahlscheier » d’un terrain portant le numéro cadastral … ;
Vu l’ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 19 février 2002 par laquelle Madame …, épouse … a été autorisée à intervenir volontairement dans le cadre de l’instance inscrite sous le numéro 14420 du rôle, en fixant un délai pour permettre aux autres parties à l’instance de répondre à ladite requête en intervention volontaire ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 13 mars 2002 par le délégué du gouvernement ;
Vu la requête présentée par Maître Pierre THIELEN et déposée au greffe du tribunal le 22 mars 2002, tendant à la prorogation du délai légal pour déposer un mémoire en réplique, afin de lui permettre non seulement de signifier son recours à une autre partie tierce intéressée, à savoir Monsieur …, …, demeurant à L-…, mais également de prendre position dans son mémoire en réplique en outre par rapport au mémoire en réponse à déposer le cas échéant par le mandataire de Monsieur … ;
Vu l’ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 27 mars 2002 par laquelle il a été ordonné à l’administration communale de Kopstal de signifier son recours à Monsieur …, au plus tard le 15 avril 2002, en autorisant pour le surplus la demanderesse à déposer son mémoire en réplique au plus tard un mois après le dépôt éventuel du mémoire en réponse de Monsieur … et au plus tard le 16 septembre 2002 ;
Vu les exploits de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 25 mars 2002, portant signification de la requête introductive d’instance, ainsi que du mémoire en réponse du délégué du gouvernement à Monsieur …, préqualifié ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 juin 2002 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, préqualifié ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 18 juin 2002, portant notification du prédit mémoire en réponse tant au mandataire de l’administration communale de Kopstal qu’au mandataire de Madame …, épouse … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 21 juin 2002, portant signification du prédit mémoire en réponse tant à l’administration communale de Kopstal qu’à Madame …, épouse … ;
Vu le mémoire en réplique, dénommé « mémoire en réponse », déposé au greffe du tribunal administratif le 4 juillet 2002 au nom de l’administration communale de Kopstal ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, préqualifié, du 8 juillet 2002, portant signification dudit mémoire en réplique tant à Madame …, épouse … qu’à Monsieur … ;
Vu la requête en intervention volontaire déposée au greffe du tribunal administratif le 10 juillet 2002 par Maître Marc KERGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-… et de Madame …, demeurant à L-…, en leurs qualités de copropriétaires indivises d’une parcelle sise rue du Biergerkraïz et inscrite sous le numéro cadastral … ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 5 août 2002, par lesquels la prédite requête en intervention a été notifiée aux mandataires constitués de l’administration communale de Kopstal, de Monsieur … et de Madame …, épouse … ;
Vu l’ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 11 juillet 2002 par laquelle Mesdames … et … ont été autorisées à intervenir volontairement dans l’affaire portant le numéro du rôle 14420 en fixant un délai aux autres parties afin de répondre à ladite requête en intervention, expirant le 11 octobre 2002 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 23 juillet 2002 au nom de Monsieur … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 23 juillet 2002 portant signification dudit mémoire en duplique à l’administration communale de Kopstal, à Madame …, épouse …, ainsi qu’à Mesdames … et … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 août 2002 par le délégué du gouvernement ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Pierre THIELEN, Marc THEISEN, en remplacement de Maître Pierrot SCHILTZ, Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR et Marc KERGER en leurs plaidoiries respectives.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
A la suite de l’introduction, par l’administration communale de Kopstal, d’un projet tendant à reclasser l’ilôt de la « Kahlscheier » ainsi que trois parcelles le long de la rue Biergerkraïz, situés au Bridel, de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité, en raison de « demandes de particuliers réitérées en permanence », la commission d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur exprima à l’unanimité des voix un avis défavorable en date du 5 février 2001 quant aux projets de reclassement en question, en estimant que les fonds concernés ne devraient pas faire partie du périmètre d’agglomération, au motif qu’en ce qui concerne l’extension du périmètre d’agglomération afin d’y inclure trois parcelles situées le long de la rue Biergerkraïz, il y aurait lieu d’éviter « une extension tentaculaire favorisant le développement désordonné de la localité, d’autant plus que les fonds concernés sont situés à l’embouchure de la nouvelle voie de contournement avec la rue du Biergerkraïz » et, qu’en ce qui concerne l’extension projetée autour de la rue Guillaume Stolz, au lieu-dit « Bei Kahlscheier », il y aurait lieu d’éviter le développement de quartiers d’habitation isolés en rase campagne.
Le conseil communal de Kopstal décida, lors de sa séance du 13 février 2001, et nonobstant l’avis défavorable exprimé par la commission d’aménagement, d’approuver provisoirement le projet tendant à reclasser des terrains situés dans l’ilôt « Kahlscheier » longeant directement la rue Guillaume Stolz et trois terrains situés le long de la rue Biergerkraïz de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité, en les incluant ainsi dans le périmètre d’agglomération de la localité de Bridel.
Il ressort d’un procès-verbal de la réunion du collège des bourgmestre et échevins de la commune de Kopstal du 10 avril 2001, qu’en date du 3 avril 2001, le collège échevinal a pris connaissance des réclamations écrites et orales formées à l’encontre de l’approbation provisoire du projet de modification du périmètre d’agglomération tel que décidé lors de la réunion du conseil communal de Kopstal du 13 février 2001 et qu’il a rejeté lesdites réclamations comme n’étant pas fondées en proposant au conseil communal de Kopstal d’approuver définitivement le projet de reclassement des terrains en question situés au lieu-dit « Kahlscheier », ainsi que des trois terrains longeant la rue Biergerkraïz, afin de les reclasser de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité.
Lors de sa séance du 26 avril 2001, le conseil communal de Kopstal approuva définitivement le projet des modifications envisagées de la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Kopstal, en reclassant de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité trois terrains situés le long de la rue Biergerkraïz, ainsi que des terrains situés dans l’îlot « Kahlscheier » le long de la rue Guillaume Stolz.
A la suite des réclamations présentées à l’encontre de l’approbation définitive du conseil communal précitée du 26 avril 2001 devant le ministre de l’Intérieur, le conseil communal de Kopstal exprima l’avis, en date du 27 juillet 2001, et après avoir pris connaissance des réclamations ainsi introduites, de maintenir sa position initiale, telle qu’elle se trouve reflétée et matérialisée dans la délibération précitée du conseil communal du 26 avril 2001 portant approbation définitive des modifications à apporter à la partie graphique du plan d’aménagement général en ce qui concerne les lieux-dits « Kahlscheier » et « Biergerkraïz », au motif qu’il n’y aurait « a priori pas d’éléments nouveaux à prendre en considération et qui auraient pu motiver une autre prise de position du conseil communal ».
A la suite de la réclamation présentée au ministre de l’Intérieur - ayant exclusivement trait au reclassement des terrains situés au lieu-dit « Bei Kahlscheier », aucune réclamation n’ayant été introduite auprès du ministre de l’Intérieur quant au reclassement envisagé par le conseil communal de Kopstal quant aux trois terrains longeant la rue du Biergerkraïz - et dirigées à l’encontre de l’approbation définitive de l’extension du périmètre d’agglomération telle que décidée par le conseil communal de Kopstal, la commission d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur émit un nouvel avis en date du 3 octobre 2001, par lequel elle a déclaré maintenir son avis antérieur du 24 janvier 2001 « en ce qui concerne sa position relative à la création et au développement d’un îlot d’habitation en rase compagne et au reclassement en zone d’habitation des terrains situés au lieu-dit « Bei Kahlscheier », en invoquant l’inopportunité de légaliser une situation peu propice au niveau urbanistique et en insistant sur le fait que l’accessibilité par un accès routier approprié ne serait pas assurée en l’espèce et que l’urbanisation renforcée de ces lieux entraînerait certainement une destruction définitive du site naturel.
Par courrier du 18 octobre 2001 adressé par le ministre de l’Intérieur au commissaire de district à Luxembourg, ledit ministre refusa d’approuver la délibération précitée du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001, tant en ce qui concerne le reclassement des terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz au lieu-dit « Bei Kahlscheier », au motif qu’il serait « inopportun de procéder à une extension du projet d’aménagement général au lieu-dit « Bei Kahlscheier » et de légaliser ainsi une situation peu propice au niveau urbanistique », en ajoutant que « l’accessibilité par une route appropriée n’est pas assurée » et en insistant sur le fait que « l’urbanisation renforcée de ces lieux entraînerait certainement la destruction définitive du site naturel » qu’en ce qui concerne l’extension du périmètre d’agglomération afin d’y inclure trois terrains situés le long de la rue du Biergerkraïz, au motif qu’il y aurait lieu « d’éviter le développement tentaculaire de la localité en favorisant le développement concentrique des villages autour de leur noyau », ce qui ne serait réalisable « que par l’urbanisation primaire des fonds non bâtis situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération », en ajoutant qu’il y aurait lieu d’éviter toute nouvelle construction le long du chemin repris 181, à savoir la rue du Biergerkraïz, dans la mesure où cette rue constituerait un axe routier interlocal, destiné essentiellement à la circulation automobile.
Par requête introduite auprès du tribunal administratif en date du 11 janvier 2002, l’administration communale de Kopstal a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 18 octobre 2001 refusant d’approuver la délibération du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001 portant adoption définitive du projet de modification du plan d’aménagement général comprenant le reclassement de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité de trois terrains longeant la rue du Biergerkraïz et des terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz au lieu-dit « Bei Kahlscheier ».
Par une requête en intervention volontaire déposée au greffe du tribunal administratif le 8 février 2002, Madame …, épouse …, a déclaré intervenir dans le litige précité introduit par la requête précitée de l’administration communale de Kopstal du 11 janvier 2002.
Par une deuxième requête en intervention volontaire déposée au greffe du tribunal administratif le 10 juillet 2002, Mesdames … et … ont également déclaré intervenir dans le litige précité introduit par l’administration communale de Kopstal.
Il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de jonction de la présente instance avec l’instance introduite par Mesdames … et … sous le numéro 14299 du rôle, dirigée entre autre contre la décision précitée du ministre de l’Intérieur du 18 octobre 2001 et avec celle introduite par Madame …, épouse …, sous le numéro 14551 du rôle et dirigée contre la même décision ministérielle, au motif qu’il n’y a pas identité des parties et que notamment les dames …, … et … attaquent la décision ministérielle en question seulement quant à une partie de celle-ci, dans la mesure où elle vise plus particulièrement les différentes zones dans lesquelles se situent leurs terrains respectifs.
Concernant la compétence d’attribution du tribunal administratif, il convient de relever que, d’une part, les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire et, d’autre part, la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur, intervenue après réclamation des particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé (Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires (Recours contre les), n° 16 et autres références y citées).
Comme en vertu de l’article 7, paragraphe 1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, seul un recours en annulation peut être introduit contre les actes administratifs à caractère réglementaire, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit à l’encontre de l’acte litigieux.
Le recours est pour le surplus recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
En ce qui concerne le recours de la tierce intervenante Madame …, épouse …, il importe de rappeler, d’une part, qu’un demandeur ou tiers intervenant doit justifier d’un intérêt personnel distinct de l’intérêt général, d’autre part, concernant le caractère direct de l’intérêt à agir, que pour qu’un demandeur puisse être reçu à agir contre un acte administratif à caractère réglementaire, il ne suffit pas qu’il fasse état d’une affectation de sa situation, mais qu’il doit établir l’existence d’un lien suffisamment direct entre l’acte querellé et sa situation personnelle et, de troisième part, que la condition relative au caractère né et actuel, c’est-à-
dire un caractère suffisamment certain, de l’intérêt invoqué implique qu’un intérêt simplement éventuel ne suffit pas pour que le recours contre un acte administratif à caractère réglementaire soit déclaré recevable.
Il convient encore de relever que le juge est appelé à examiner si l’intérêt que le demandeur met en exergue pour justifier son action en justice lui confère une qualité suffisante pour ce faire.
La tierce intervenante, Madame …, épouse …, en sa qualité de propriétaire d’une parcelle inscrite sous le numéro cadastral … longeant la rue Guillaume Stolz au lieu-dit «Bei Kahlscheier » est de ce fait directement concernée par le refus exprimé par le ministre de l’Intérieur de reclasser notamment sa parcelle de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité, de sorte qu’elle a établi à suffisance de droit un intérêt personnel, direct, né et actuel, ayant pour le surplus un caractère direct pour agir contre la décision ministérielle précitée du 18 octobre 2001, de sorte que sa requête en tierce intervention est à déclarer recevable pour avoir été introduite pour le surplus dans les délai et formes de la loi.
La même conclusion s’impose quant à la requête en tierce intervention introduite par Mesdames … et … qui, en leurs qualités de copropriétaires indivises d’une parcelle située le long de la rue du Biergerkraïz justifient d’un intérêt personnel, direct, né et actuel justifiant leur intérêt à voir vérifier la légalité de la décision litigieuse.
Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité de « l’intervention » de Monsieur …, au motif qu’après une première réclamation dirigée contre la décision d’approbation provisoire des modifications à apporter au plan d’aménagement général, il n’aurait plus réclamé devant le ministre de l’Intérieur contre la décision d’approbation définitive desdites modifications par le conseil communal de Kopstal.
Il échet tout d’abord de relever que Monsieur … n’est pas intervenu volontairement dans la présente instance, mais qu’il a constitué avocat à la Cour à la suite de la signification de la requête introductive d’instance qui lui a été faite en date du 25 mars 2002 à l’initiative de l’administration communale de Kopstal, en sa qualité présumée de tiers intéressé.
Il échet en outre de relever qu’une personne qui est considérée comme étant un tiers intéressé voire un destinataire direct d’un acte administratif à caractère réglementaire et auquel un recours a été signifié afin de le faire participer à l’instance et d’y exercer la défense de ses droits, devra en tout état de cause remplir les mêmes conditions quant à l’intérêt à agir que celles que ladite personne aurait dû remplir en cas d’introduction d’une requête introductive d’instance contre le même acte réglementaire. En effet, le tiers intervenant, tiers intéressé ou destinataire d’un acte administratif à caractère réglementaire ne saurait, du fait de ne pas avoir agi directement contre l’acte qui est susceptible de lui causer préjudice, mais qui s’est vu appelé à une procédure qu’il n’a pas lui-même intentée ne saurait bénéficier de plus de droits pour faire partie de la procédure contentieuse en question que ceux dont il aurait pu bénéficier en cas d’exercice direct d’une action contentieuse.
Dans ce contexte, il y a lieu de relever qu’un recours introduit devant le tribunal administratif contre un projet d’aménagement communal n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure de réclamation. En particulier, l’omission d’exercer le recours intermédiaire de la réclamation à adresser au gouvernement, à savoir au ministre de l’Intérieur, dans les 15 jours de l’approbation définitive du projet, entraîne l’irrecevabilité du recours devant le tribunal (cf. Cour adm. 12 décembre 1998, n° 10510C du rôle, Pas. adm.
2002, V° Urbanisme, F. Recours contentieux, n° 52, p. 576).
En l’espèce, s’il est vrai que par courrier du 21 mars 2001, Monsieur … a réclamé devant le bourgmestre de la commune de Kopstal à l’encontre de la délibération du conseil communal de Kopstal du 13 février 2001 portant approbation provisoire des modifications à apporter au plan d’aménagement général, il ne ressort d’aucune pièce et d’aucun élément du dossier qu’à la suite de l’approbation définitive desdites modifications à apporter au plan d’aménagement général, Monsieur … ait réclamé devant le ministre de l’Intérieur avant la prise de la décision attaquée du 18 octobre 2001, de sorte qu’il est non seulement irrecevable à agir contre ladite décision ministérielle d’approbation tutélaire de la délibération communale déférée au ministre de l’Intérieur, mais également que sa mise en intervention du fait de la signification lui effectuée à l’initiative de l’administration communale de Kopstal doit être rejetée, faute d’intérêt à agir dans le cadre de la présente instance.
Il échet en effet dans ce contexte de préciser que la lettre précitée de Monsieur … du 21 mars 2001 est effectivement à considérer comme constituant une réclamation contre l’approbation provisoire par le conseil communal des modifications à apporter au plan d’aménagement général, tel que cela ressort non seulement du contenu même de la lettre en question mais également du procès-verbal précité du 10 avril 2001 portant sur une réunion du collège échevinal ayant eu à analyser lesdites réclamations formées contre le vote provisoire du conseil communal, ainsi qu’enfin de la délibération dudit conseil communal du 26 avril 2001 portant adoption définitive desdites modifications.
A l’appui de son recours, l’administration communale de Kopstal expose que les modifications décidées par elle par rapport à la partie graphique actuellement existante du plan d’aménagement général de la commune de Kopstal afin d’y inclure non seulement les terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz au lieu-dit « Bei Kahlscheier » mais également trois terrains longeant la rue du Biergerkraïz auraient eu pour objet « de régulariser une situation existante et de permettre à des particuliers de créer quelques places à bâtir ».
En ce qui concerne l’extension du périmètre d’agglomération de la localité de Bridel pour y inclure trois terrains situés le long de la rue du Biergerkraïz, l’administration communale expose avoir eu l’intention de « régulariser une situation illicite en créant un îlot de zone d’habitation à faible densité à un endroit où se trouvent déjà construits deux immeubles », afin de tenir compte de la situation actuelle.
Concernant la décision ministérielle attaquée du 18 octobre 2001 dans la mesure où celle-ci a trait à la décision de refuser d’approuver la décision d’approbation définitive du conseil communal de Kopstal portant inclusion dans le périmètre d’agglomération de la localité de Bridel des terrains longeant la rue Guillaume Stolz au lieu-dit « Bei Kahlscheier », la demanderesse soutient que cette partie de la décision n’indiquerait pas les motifs se trouvant à sa base, en omettant de préciser les raisons pour lesquelles l’extension du périmètre d’agglomération serait inopportune.
Le tribunal est amené à analyser ce moyen en premier lieu, alors même qu’il n’a été présenté qu’en ordre « très subsidiaire », étant donné qu’il n’est pas tenu par la chronologie dans laquelle sont présentés les différents moyens de la demanderesse et qu’il échet d’analyser d’abord les moyens ayant trait à la régularité externe de la décision litigieuse avant d’analyser ceux ayant trait à la légalité interne de celle-ci.
En invoquant ce motif devant aboutir à l’annulation de l’acte litigieux, la demanderesse fait implicitement mais nécessairement référence à une violation tirée de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes.
Or, c’est à bon droit que le délégué du gouvernement soutient que s’agissant d’un acte administratif à caractère réglementaire, les dispositions du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 et notamment celles relatives à l’indication des motifs dans la décision administrative, ne s’appliquent pas, étant donné qu’en vertu de la loi habilitante du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, les règles établies par ledit règlement grand-ducal ne concernent que les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas de procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré et non pas des actes administratifs à caractère réglementaire, de sorte que le moyen afférent est à écarter pour ne pas être fondé.
Quant à la légalité interne de l’acte sous analyse, la commune de Kopstal reproche d’abord au ministre de l’Intérieur d’avoir pris en considération des réclamations présentées par les habitants et propriétaires d’une résidence située au lieu-dit « Bei Kahlscheier », qui, en leurs qualités précitées, seraient particulièrement malvenus de s’opposer à la régularisation d’une situation illicite, dans la mesure où la résidence dans laquelle ils habitent aurait été érigée en violation des dispositions légales et réglementaires applicables au moment de la construction, étant donné qu’elle aurait été et serait toujours située en zone rurale dans laquelle serait interdite la construction d’une résidence à appartements privés. La commune rappelle dans ce contexte que son but aurait été non seulement de régulariser la situation de ladite résidence, mais de permettre en outre la possibilité de construire quelques autres maisons sur les terrains adjacents aux terrains sur lesquels a été construite la résidence en question, en procédant par une extension du périmètre d’agglomération et en classant lesdits terrains en zone d’habitation à faible densité.
Elle estime encore que quant au fond des réclamations présentées par les propriétaires de la résidence précitée, le ministre n’aurait pas dû tenir compte de leurs « intérêts privés purement égoïstes » ayant pour but d’empêcher toute nouvelle construction dans les environs immédiats de leur résidence afin de préserver une certaine qualité de vie à laquelle il serait prétendument porté atteinte du fait de l’ajout d’autres maisons ou villas au lieu-dit « Bei Kahlscheier ». Dans ce contexte, la commune fait état de ce que les plans d’aménagement généraux seraient par leur nature même susceptibles d’être révisés et modifiés, de sorte que la mutabilité desdits plans relèverait de leur essence même et que dans ce contexte, il ne saurait être fait état d’un droit acquis ayant pour objet le maintien de la situation réglementaire actuelle. A ce titre, elle insiste sur son intention d’avoir eu l’intention de créer un ensemble cohérent d’habitations à installer au lieu-dit « Bei Kahlscheier », afin d’améliorer ainsi « l’urbanisme général du site », dans l’intérêt de tous les habitants du quartier et non ceux d’une résidence.
Elle fait enfin valoir que le ministre de l’Intérieur ne saurait valablement se fonder sur l’étroitesse du chemin d’accès vers l’îlot d’habitation à créer « Bei Kahlscheier », étant donné que le reclassement des terrains en question en zone d’habitation à faible densité aurait pu permettre l’élargissement du chemin d’accès « dans l’intérêt de tous les habitants de cet îlot », en rappelant pour le surplus dans ce contexte que la décision de reclassement aurait été prise dans « l’intérêt du public ».
Quant aux trois terrains situés le long de la rue du Biergerkraïz que le conseil communal de Kopstal a également décidé de reclasser de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité, l’administration communale de Kopstal fait exposer qu’en prenant la décision afférente, ledit conseil communal n’aurait violé aucune règle de droit, d’autant plus que les décisions de reclassement auraient été prises dans l’intérêt général, étant donné qu’elles auraient eu pour objet de régulariser une situation illicite existant actuellement.
La tierce intervenante, Madame …, épouse …, propriétaire d’une parcelle située au lieu-dit « Bei Kahlscheier », et portant le numéro cadastral …, tient à ajouter que les terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz au lieu-dit « Bei Kahlscheier » auraient été considérés « comme des terrains à construire depuis des dizaines d’années (…) confirmé de la part de la commune de Kopstal par une convention du 25 mai 1990, qui aurait fait l’objet d’une approbation par le ministre de l’Intérieur ».
Il appartient au ministre de l’Intérieur, en tant qu’autorité de tutelle, de veiller à ce que les décisions de l’autorité communale ne violent aucune règle de droit et ne heurtent pas l’intérêt général. Le droit d’approuver la décision du conseil communal a comme corollaire celui de ne pas approuver cette décision. Cette approbation ou ce refus d’approbation implique nécessairement l’examen du dossier et comporte l’appréciation du ministre sur la régularité de la procédure et des propositions du conseil communal, ainsi que sur les modifications de la partie graphique et écrite des plans (cf. Cour adm. 17 juin 1997, n° 9481C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Tutelle administrative, I. Pouvoirs et obligations de l’autorité de tutelle, n°1, p. 552 et autres références y citées).
La tutelle n’autorise cependant pas, en principe, à l’autorité supérieure à s’immiscer dans la gestion du service décentralisé et à substituer sa propre décision à celles des agents du service (Buttgenbach A., Manuel de droit administratif, 1954, p. 117, n° 149). Ce principe découle de la nature même de la tutelle qui est une action exercée par un pouvoir sur un autre pouvoir, non pas en vue de se substituer à lui, mais dans le seul but de le maintenir dans les limites de la légalité et d’assurer la conformité de son action avec les exigences de l’intérêt général.
Le rôle de l’autorité de tutelle consiste dès lors à vérifier, non pas que chaque décision soit prise exclusivement dans le seul intérêt général, mais que la décision ne soit pas contraire à l’intérêt général.
Force est encore de relever que la modification d’un plan d’aménagement général est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire (cf. trib. adm. 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Recours en annulation, I. Cas d’ouverture, n° 5, p. 511).
Il échet encore de relever que la mutabilité des plans d’aménagement généraux relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné (v. trib. adm. 25 juillet 2001, n° 12813a) du rôle, confirmé par Cour adm. 8 janvier 2002, n° 13891C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Urbanisme, n° 46).
Il échet encore de rappeler que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute (cf. trib.
adm. 7 mars 2001, n° 12282 du rôle, confirmé par Cour adm. 23 octobre 2001, n° 13319C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Urbanisme, n° 9).
Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, une erreur d’appréciation étant susceptible d’être sanctionnée, dans la mesure où elle est manifeste, au cas notamment où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité (cf. Cour adm. 21 mars 2002, n° 14261C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Recours en annulation, n° 10).
A la lumière des considérations qui précèdent, il convient d’analyser les motifs tirés de ce que l’extension du périmètre d’agglomération décidée par le conseil communal de Kopstal contribuerait, d’une part, en ce qui concerne le lieu-dit « Bei Kahlscheier », à la création d’un îlot d’habitation ayant pour conséquence une urbanisation désordonnée de la localité de Bridel, entraînant le mitage de l’espace disponible par la création d’îlots urbanisés isolés, cette motivation se dégageant tant de la décision déférée que du complément de motifs apporté par le délégué du gouvernement dans son mémoire en réponse, et, d’autre part, au développement tentaculaire de la localité de Bridel, en ce qui concerne l’inclusion des trois terrains longeant la rue du Biergerkraïz.
En ce qui concerne le lieu-dit « Bei Kahlscheier », il ressort des pièces et éléments du dossier et notamment de la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Kopstal, que les terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz au sujet desquels le conseil communal de Kopstal a décidé le reclassement de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité sont séparés du reste de la localité de Bridel non seulement par une route, à savoir la rue du Biergerkraïz, mais également par une forêt et que les terrains en question sont reliés à la rue du Biergerkraïz par un étroit chemin rural traversant la forêt.
Il s’ensuit que les parcelles litigieuses ne sont pas adjacentes au périmètre d’agglomération et leur reclassement en zone d’habitation à faible densité est de nature à entraîner un îlot d’habitation en pleine zone rurale et forestière dans un site ayant gardé un caractère naturel, abstraction faite des quelques constructions érigées d’une manière illégale au lieu-dit en question, à savoir plus particulièrement une résidence à appartements et d’autres constructions privées. L’extension du périmètre d’agglomération afin d’y inclure les terrains ainsi énoncés est contraire à un développement cohérent et concentrique de la localité de Bridel et est partant contraire au concept urbanistique exposé par le ministre. Ainsi, l’objectif du ministre à travers sa décision litigieuse du 18 octobre 2001 s’inscrit entièrement dans le cadre de la décision du gouvernement en conseil du 11 juillet 1986 concernant la révision des directives générales du programme directeur de l’aménagement du territoire, tel que mis en avant dans le mémoire en réponse du délégué du gouvernement et elle a partant été prise dans l’intérêt général et non pas, comme il a été erronément allégué par l’administration communale de Kopstal, dans l’intérêt des quelques particuliers résidant dans la résidence précitée. C’est en outre à bon droit que le ministre a pu estimer que la décision prise par le conseil communal de Kopstal est contraire à l’intérêt général, en ce qu’elle aurait pour conséquence un développement désordonné de la localité de Bridel, en entraînant un mitage du paysage.
C’est également à bon droit que le délégué du gouvernement soutient que le fait par le conseil communal de Kopstal d’avoir adopté un règlement-taxe rémunératoire, en date du 23 octobre 1990, ayant pour objet l’assainissement de l’infrastructure du quartier « Kahlscheier » et d’avoir conclu, en date du 28 mai 1990, une convention avec les propriétaires des terrains situés au lieu-dit en question ayant pour but d’assurer « l’aménagement respectivement le renouvellement de l’infrastructure urbanistique insuffisante du quartier Kahlscheier » à Bridel (…) pour faire bénéficier tous les administrés de la commune des mêmes commodités et des mêmes services en matière d’urbanisme », qui, pour le surplus, n’aurait, d’après le délégué du gouvernement, jamais fait l’objet d’une approbation par le ministre de tutelle, du fait qu’elle ne lui aurait pas été soumise, affirmation non contredite par les autres parties à l’instance, ne saurait créer d’une quelconque manière des droits acquis en faveur des propriétaires desdits terrains quant à la destination urbanistique de leurs propriétés respectives, de sorte que c’est à tort qu’il a été fait état plus particulièrement de la prédite convention du 28 mai 1990 pour soutenir que déjà à l’époque l’administration communale de Kopstal aurait reconnu un caractère constructible aux dits terrains.
Enfin, c’est encore à bon droit que le délégué du gouvernement refuse de reconnaître un intérêt général à une décision communale ayant pour objet de légaliser une situation illicite existant à l’heure actuelle, en créant, post festum, la base légale nécessaire à la construction illicite des constructions se trouvant d’ores et déjà sur certains des terrains visés par l’extension du périmètre d’agglomération au lieu-dit « Bei Kahlscheier », en y incluant en outre d’autres terrains non encore bâtis à l’heure actuelle. En effet, il ne saurait être dans l’intérêt général d’encourager certains constructeurs peu délicats à mettre les autorités publiques devant le fait accompli de constructions illégalement érigées, afin d’invoquer par après l’existence de ces constructions afin d’obtenir la base légale ou réglementaire afférente reclassant la zone non destinée à la construction d’habitations privées justement pour permettre celles-ci. C’est partant à bon droit que l’Etat se défend contre de telles méthodes qui semblent pour le surplus être couvertes par les autorités communales qui, loin d’avoir à l’esprit l’intérêt général dans le cadre duquel devraient se mouvoir leurs actions, ont exclusivement eu pour objet de couvrir des illégalités antérieurement commises par certains particuliers et couvertes par les édiles communaux de l’époque de la commune de Kopstal.
En ce qui concerne l’extension projetée du périmètre d’agglomération concernant plus particulièrement les trois terrains longeant la rue du Biergerkraïz, il échet de relever que d’après les renseignements soumis au tribunal par les parties à l’instance, les parcelles en question se trouvent situées à l’extrémité de la localité de Bridel en direction du Biergerkraïz, qu’elles sont actuellement situées en zone rurale, d’après la partie graphique du plan d’aménagement général actuellement en vigueur et qu’elles sont en outre situées à environ 100 mètres de la limite actuellement en vigueur du périmètre d’agglomération de la localité de Bridel.
Une extension du périmètre d’agglomération au niveau des terrains en question, même en tenant compte du fait que sur deux des trois terrains se trouvent déjà actuellement érigées des constructions, mais en face desquelles ne se trouve aucune autre construction, aboutit à un prolongement d’un village contribuant ainsi à rendre plus difficile un développement cohérent et concentrique de la localité et est partant contraire au concept urbanistique exposé par le ministre (cf. trib. adm. 10 juillet 2002, N° 14378 du rôle, confirmé par Cour adm. 26 novembre 2002, n° 15233C du rôle, non encore publié). Il en est a fortiori ainsi en l’espèce, étant donné que les parcelles litigieuses ne sont pas adjacentes au périmètre d’agglomération, mais séparées par une ou plusieurs autres parcelles appartenant à des tiers. Ainsi, l’objectif du ministre de l’Intérieur à travers sa décision litigieuse du 18 octobre 2001 s’inscrit entièrement dans le cadre de la décision du gouvernement en conseil précitée du 11 juillet 1986, tel que mis en avant dans le mémoire en réponse du délégué du gouvernement.
S’il est vrai que le tissu urbain de la localité de Bridel n’est pas à proprement dire concentrique pour ne pas être disposé à partir d’un noyau central, tel que cela ressort de la partie graphique du plan d’aménagement général, il n’en reste pas moins, comme l’a exposé à juste titre le délégué du gouvernement, qu’une extension au niveau des terrains litigieux, loin de simplifier un aménagement valable, contribuerait encore à rendre plus difficile un développement cohérent et concentrique, tel que souhaité par les autorités étatiques dans un but d’intérêt général.
Il suit de l’ensemble des développements et considérations qui précèdent que loin d’avoir versé dans une erreur d’appréciation à sanctionner par le tribunal, le ministre de l’Intérieur a agi sur base de considérations légales d’ordre urbanistique tendant à une finalité d’intérêt général.
Il échet encore de rajouter que le fait que des infrastructures se trouvent déjà en place dans les rues le long desquelles sont situés les terrains litigieux à inclure dans le périmètre d’agglomération, n’est pas de nature à énerver les conclusions ci-avant retenues, compte tenu de ce qu’aucun droit acquis ne saurait être tiré de cette situation de fait.
Par ces motifs le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
rejette la demande tendant à la jonction de la présente affaire avec les affaires inscrites sous les numéros du rôle 14299 et 14551 ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
déclare recevables les requêtes en intervention volontaires présentées par Madame …, épouse …, ainsi que par Mesdames … et … ;
déclare irrecevable l’intervention de Monsieur … ;
au fond, déclare le recours en annulation non justifié, partant en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais, étant entendu que les frais des parties tierces intervenantes restent à leur charge.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 15 mai 2003 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 13
