Tribunal administratif N° 15637 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 22 novembre 2002 Audience publique du 12 mai 2003 Recours formé par les époux … et …, … contre l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 déclarant d’utilité publique la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire – déclaration d’utilité publique
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15637 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 22 novembre 2002 par Maître Claude SCHMARTZ, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des époux …, …, et …, …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 tendant à faire déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole à Itzig, au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 février 2003 par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 12 février 2003 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Claude SCHMARTZ ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 mars 2003 par Maître Claude SCHMARTZ au nom des époux … et … ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Georges PIERRET ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment l’arrêté grand-ducal déféré ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Claude SCHMARTZ et Pierre MEDINGER, en remplacement de Maître Georges PIERRET, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 avril 2003.
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Considérant que par requête déposée en date du 22 novembre 2002, les époux … et …, préqualifiés, ont fait introduire sur base des dispositions de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation dirigé contre l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 tendant à faire déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole à Itzig, au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange, en faisant valoir qu’ils sont propriétaires de cinq parcelles inscrites sous les numéros cadastraux 1822/270, 1822/657, 1822/658, 1822/2916 et 1845/650 d’une contenance totale d’un hectare 75 ares, comprises dans cette zone ;
Considérant qu’en premier lieu l’Etat oppose l’irrecevabilité pour cause de tardiveté à l’encontre du recours sous analyse, en ce que le délai de trois mois prévu à l’article 16 de ladite loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives n’aurait pas été respecté, lequel délai serait appelé à courir, d’après les dispositions légales sous revue, à partir de la publication de l’arrêté déféré au Mémorial en date du 30 novembre 1999 ;
Considérant qu’à l’appui de leur requête introductive d’instance, les époux …-… de faire valoir que la date de la prise de l’arrêté grand-ducal déféré – 5 novembre 1999 – serait « irrelevante au regard du fait que les requérants n’ont jamais eu connaissance avant une assignation au civil signifiée le 27 août 2002 ni de l’arrêté, ni de sa date de publication et ni du lieu de publication » ;
Qu’ils invoquent à l’appui de leur argumentaire un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 16 décembre 1992 suivant lequel seule une notification individuelle aurait eu pour effet de mettre le candidat à l’expropriation sans équivoque possible au courant de la date exacte à laquelle le Gouvernement a statué par arrêté sur le sort de sa propriété, sans qu’il eût à se plonger dans la lecture du journal officiel ;
Que s’agissant d’une atteinte à leur droit de propriété, protégé à la fois par l’article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme et par l’article 16 de la Constitution, ils seraient en droit de jouir d’une possibilité claire, concrète et effective de contester un acte administratif représentant une ingérence directe dans leur droit fondamental ;
Qu’ils concluent encore qu’aucun délai de recours n’a pu commencer à courir, d’une part, en raison du fait que l’Etat n’aurait fait part d’aucune indication des voies de recours à l’encontre de la déclaration d’utilité publique contenue dans l’arrêté grand-ducal déféré et, d’autre part, en raison du fait qu’aucune motivation n’aurait été déployée à la base de ce dernier, contrairement aux dispositions protectrices de l’administré applicables en la matière ;
Que l’Etat d’insister sur les préliminaires ayant eu lieu par rapport à la déclaration d’utilité publique, relatés par les pièces étatiques versées en cause documentant à suffisance de droit, suivant la partie publique défenderesse, que les demandeurs ont été au courant dès avant la publication au Mémorial de l’arrêté déféré à la fois de la consistance de la zone projetée et de leur terrain concerné par la déclaration d’utilité publique envisagée, ainsi que de la procédure afférente en cours susceptible de déboucher sur une expropriation pour cause d’utilité publique ;
Que les demandeurs de répliquer que l’arrêté grand-ducal déféré ne saurait être invoqué, à l’heure actuelle, comme base à une procédure d’expropriation, étant donné qu’au vu des dispositions de l’article 112 de la Constitution il n’aurait pas été publié dans la forme déterminée par la loi, du fait que les seules dispositions prévoyant la publication d’un texte réglementaire au Mémorial seraient elles-mêmes des textes réglementaires et non légaux, pour l’essentiel antérieurs à la Constitution du 17 octobre 1868 et le cas échéant maintenus en vigueur à travers son article 117 ;
Considérant que l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999 a pour objet de déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange, tout en approuvant le tableau des emprises et les plans parcellaires y relatifs et en autorisant, en tant que de besoin, leur expropriation pour cause d’utilité publique ;
Considérant qu’une déclaration d’utilité publique, prise notamment en tant que préliminaire d’une expropriation pour cause d’utilité publique, a le caractère d’un acte administratif à caractère réglementaire (Cour adm. 22 janvier 1998, n°s 9647C, 9759C, 10080C et 10276C du rôle, Mousel-Lafleur, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires, n° 15, p. 36 et autres décisions y citées) ;
Considérant que l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999 a été publié au Mémorial B, 1999, p. 1142 en date du 30 novembre 1999 ;
Considérant que suivant certificat du collège des bourgmestre et échevins de la commune de Hesperange du 19 avril 1999, sous la signature du bourgmestre de l’époque, « il est certifié par la présente que dans le cadre de la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » à Itzig, le tableau des emprises et le plan parcellaire indiquant le périmètre à l’intérieur duquel cette zone sera créée ont été mis à la disposition du public du 22 mars au 10 avril 1999 inclusivement.
L’avis du collège échevinal a été publié dans les quatre journaux luxembourgeois à la date du 19 mars 1999 et dans les « Reiders » à partir du 19 mars ; le même avis a été envoyé par lettre recommandée à tous les propriétaires figurant sur le plan des emprises.
6 observations ont été introduites dans les délais légaux » ;
Qu’en sus dudit certificat, la partie publique de verser au dossier un courrier émanant de Monsieur …, adressé à l’administration communale de Hesperange en date du 24 mars 1999 et portant le tampon d’entrée du 30 mars suivant, libellé comme suit :
« Betrifft : Gartenbauzone Ort genannt « Tidert » Geehrter Herr Bürgermeister, Geehrte Dame, Geehrter Herr, Nach Einsicht der Pläne auf dem Gemeindeamt betreffend die geplante Gartenbauzone im Ort genannt „Tidert“, stelle ich fest, dass meine Parzelle mit der Kat. Nr 1822/270 in diese Zone und demnach gegebenenfalls in die Enteignung fällt.
Ich möchte Ihnen in diesem Zusammenhang mitteilen, dass ich mich grundsätzlich nicht gegen die Herausgabe meiner Parzelle strebe. Anstatt allerdings für diese Herausgabe finanziell entschädigt zu werden, verlange ich, gleichwertiges Ersatzland im Eigentum zu erhalten, kurz, ich möchte Land gegen Land tauschen. Dies dürfte meiner Meinung nach kein Problem darstellen, da genügend Ersatzland zur Verfügung ist.
In der Hoffnung, dass meinem Anliegen Rechnung getragen wird, verbleibe ich“;
Que l’Etat de verser encore parmi les pièces un courrier du président du comité d’acquisition du ministère des Finances du 14 juin 2000, adressé entre autres aux demandeurs et libellé comme suit :
« J’ai l’honneur de me référer aux négociations menées dans le passé entre vous et le représentant du Comité d’acquisition de l’Etat, Monsieur…, concernant l’acquisition de terrains dans l’intérêt du projet de zone horticole à Itzig.
Afin de permettre à ce que le projet de la zone horticole déclarée d’utilité publique par arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 puisse être entamé, j’ai l’honneur de vous soumettre en annexe un compromis de vente portant sur vos terrains.
Je rappelle que le prix proposé de 20.000 LUF/are est celui accepté par d’autres propriétaires touchés par le projet.
Je vous prie de bien vouloir me renvoyer le compromis dûment signé pour le 30 juin au plus tard. A défaut, je dois conclure que vous vous opposez à une cession à l’amiable et je ferai rapport aux ministres compétents pour décider les démarches qu’ils jugent nécessaires.
Veuillez agréer, … » ;
Considérant qu’ayant comme assiette uniquement les décisions administratives individuelles, la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et son règlement grand-ducal d’application du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes ne sont point applicables aux actes administratifs à caractère réglementaire, dont l’arrêté grand-ducal déféré ;
Que plus spécifiquement ni l’obligation de motivation visée par l’article 6 dudit règlement grand-ducal du 8 juin 1979, ni l’obligation d’indication des voies de recours telle que prévue par son article 14 ne s’appliquent en l’occurrence ;
Qu’aucune suspension du délai de recours ne saurait dès lors être dégagée sur ces deux bases ;
Considérant qu’en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire, la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée dispose en son article 16 que « le délai d’introduction est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance » ;
Considérant que si d’un point de vu formel le seul acte utilement attaqué à travers le recours est l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999, il n’en reste pas moins qu’en raison des exigences supérieures tenant à l’exercice d’un recours effectif, telles que résultant de l’application combinée de l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme et de l’article 1er du protocole additionnel y relatif visant la protection des biens, le point de départ du délai d’introduction du recours en annulation prévu par l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée ne doit pas seulement être entrevu par rapport à la publication au Mémorial dudit arrêté grand-ducal, mais également par rapport à la mise à la disposition du public des plans et listes expressément approuvés par ledit acte administratif à caractère réglementaire (cf. trib. adm. 12 novembre 2001, EVERLING et consorts, n° 13173 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm. 19 février 2002, n° 14239C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires, n° 8, p. 33) ;
Considérant que s’il résulte du courrier de Monsieur … du 24 mars 1999 précité, que l’intéressé a été au courant des plans parcellaires indiquant le périmètre à l’intérieur duquel la zone horticole projetée devait être créée, ainsi qu’il découle de son affirmation « nach Einsicht der Pläne auf dem Gemeindeamt betreffend die geplante Gartenbauzone im Ort genannt Tidert », il n’en reste cependant pas moins qu’il continue par retenir « dass meine Parzelle mit der Kat Nr. 1822/270 in diese Zone und demnach gegebenfalls in die Enteignung fällt » ;
Considérant que force est au tribunal de constater à travers les éléments du dossier fournis que d’un côté les cinq parcelles portant les numéros cadastraux 1822/270, 1822/657, 1822/658, 1822/2916 et 1845/650 d’une contenance totale d’un hectare 75 ares, apparaissent comme étant comprises dans la zone horticole instituée suivant notamment les indications figurant dans l’assignation au civil lancée à la requête du Grand-Duché de Luxembourg en date du 27 août 2002 à l’encontre des demandeurs actuels, sans que cependant le tribunal n’ait été mis en mesure de vérifier si les cinq parcelles en question ont fait partie du tableau des emprises des plans parcellaires relatives à la création de cette zone dès le début de la procédure et notamment lors de la mise à disposition du public des documents en question à l’occasion de l’enquête commodo et incommodo y relative ayant eu lieu au début de l’année 1999 ;
Que sur question spéciale posée au mandataire des demandeurs à l’audience, celui-ci n’était pas non plus à même d’expliquer pourquoi Monsieur …, en date du 21 mars 1999, après avoir consulté les plans parcellaires de l’époque, ne s’est référé qu’à la seule parcelle 1822/270, tout comme les mandataires des parties n’ont pas su informer le tribunal si, en considérant les plans parcellaires, l’intéressé aurait dû y trouver les cinq parcelles lui appartenant, actuellement incluses dans la zone horticole dont s’agit ;
Considérant qu’au regard des développements qui précèdent la publication au Mémorial du 30 novembre 1999 est à considérer comme inopérante à l’encontre des demandeurs concernant leurs cinq parcelles prévisées ;
Considérant que ladite publication au Mémorial ayant été déclarée inopérante en l’espèce, l’analyse du moyen des demandeurs soulevé à travers leur mémoire en réplique consistant dans le défaut de base légale de la publication en question au regard des dispositions de l’article 112 de la Constitution devient surabondante ;
Considérant que dans la mesure où au regard des dispositions de l’article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, le défaut de publication au Mémorial y visé englobe l’hypothèse d’une publication inopérante (cf. trib. adm. 7 mai 2003, Nau, n° 15253 du rôle, non encore publié), il convient de vérifier encore, au regard du moyen d’irrecevabilité pour raison de tardiveté soulevé, si le délai n’était pas révolu au moment de l’introduction du présent recours dans le chef des demandeurs pour avoir eu connaissance de l’acte déféré ;
Considérant que s’il est constant en cause que l’arrêté grand-ducal déféré n’a pas été notifié en tant que tel aux demandeurs, l’Etat a cependant fait savoir à ce dernier, dans le cadre de son courrier prévisé du 14 juin 2000, que l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 avait été posé, de sorte à avoir déclaré d’utilité publique la zone horticole dont s’agit ;
Considérant que dans le cadre des échanges de courrier de l’époque intervenus entre l’Etat, d’une part, et les demandeurs de l’autre, l’information comprise dans le courrier précité du 14 juin 2000 concernant l’existence de l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 actuellement déféré est à qualifier de communication suffisante de l’acte d’aboutissement de la procédure de commodo et incommodo ayant eu lieu au début de l’année 1999, de sorte à informer les époux …-… de l’existence de l’acte actuellement attaqué et de leur permettre de s’enquérir utilement plus en avant sur son contenu, ensemble ses annexes, au-delà de la publication intervenue au Mémorial ;
Qu’ayant dès lors eu une connaissance personnelle suffisante au regard des exigences de l’article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée de l’existence de l’arrêté en question depuis la réception non contestée du courrier daté du 14 juin 2000, le délai contentieux de trois mois dans lequel ils étaient en droit d’exercer à son encontre un recours en annulation sur base des dispositions de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée a commencé à courir à cette date dans le chef des demandeurs, de sorte à avoir largement expiré le 22 novembre 2002, date d’introduction du recours sous analyse (cf. trib. adm. 7 mai 2003, n° 15453 du rôle, précité) ;
Qu’il s’ensuit que le recours est à déclarer irrecevable comme étant tardif ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 mai 2003 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 6
