Tribunal administratif N° 15453 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 octobre 2002 Audience publique du 7 mai 2003
============================
Recours formé par Monsieur …, I.
contre un arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 en matière de déclaration d'utilité publique
-----------------------------------------------------------------
JUGEMENT
Vu la requête déposée le 11 octobre 2002 au greffe du tribunal administratif par Maître Gérard TURPEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, agriculteur, demeurant à L-…, tendant à la réformation, subsidiairement à l’annulation de l'arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 tendant à faire déclarer d'utilité publique la création d'une zone horticole à I., au lieu-dit "…", sur le territoire de la commune de X., ainsi qu'à l'allocation d'une indemnité de procédure de mille euros;
Vu le mémoire en réponse déposé le 18 décembre 2002 au greffe du tribunal administratif au nom de l'Etat grand-ducal par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 30 janvier 2003 au nom du demandeur …;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 février 2003 au nom de l'Etat;
Vu les pièces versées et notamment l'arrêté grand-ducal critiqué;
Ouï le juge rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Michel COLLIGNON, en remplacement de Maître Gérard TURPEL, avocat constitué pour le demandeur, et Maître Jamila KHELILI, en remplacement de Maître Georges PIERRET, avocat de la partie défenderesse, en leurs plaidoiries respectives.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Par arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999, publié le 30 novembre 1999 au Mémorial B, la création d'une zone horticole au lieu-dit "…", sur le territoire de la commune de X., a été déclarée d'utilité publique, et le tableau des emprises et les plans parcellaires relatifs à la création de cette zone ont été approuvés. Le même arrêté précise encore que les parcelles de terrains dont l'emprise est nécessaire à l'exécution de ces travaux seront, en tant que de besoin, expropriées conformément aux dispositions afférentes de la loi du 15 mars 1979 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique.
2 Par requête déposée le 11 octobre 2002, Monsieur …, propriétaire de certaines des parcelles incluses dans la zone horticole créée par l'arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999, précité, a introduit un recours tendant principalement à la réformation, et subsidiairement à l'annulation dudit arrêté, ainsi qu'à l'allocation d'une indemnité de procédure de mille euros.
L'Etat soulève l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté. Il souligne que les décisions administratives en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique constituent des actes administratifs à caractère réglementaire à l'encontre desquels le délai du recours contentieux est de trois mois à partir de leur publication. Or, l'arrêté litigieux ayant été publié au Mémorial le 30 novembre 1999, le recours, introduit le 11 octobre 2002, serait tardif.
Monsieur … rétorque qu'il n'a eu connaissance de l'arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 que bien après l'expiration du délai de trois mois. Il estime qu'il aurait été normal et possible que l'Etat procède à une information individuelle des personnes – peu nombreuses – concernées par l'expropriation, par une information de la date de la décision et des modalités d'un recours contentieux. Il est d'avis que l'attitude de l'Etat a rendu impossible l'exercice du recours dans le délai légal. Il se prévaut, dans ce contexte, d'un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 16 décembre 1992 ayant retenu que "seule une notification individuelle aurait eu pour effet de mettre le candidat à l'expropriation sans équivoque possible au courant de la date exacte à laquelle le Gouvernement a statué par arrêté sur le sort de sa propriété, sans qu'il eût à se plonger dans la lecture du journal officiel." L'Etat souligne qu'aucun texte l'oblige à notifier sinon signifier un acte administratif à caractère réglementaire, ni à informer personnellement un administré de la date de sa publication ou de son lieu de publication. Une fois publié selon les prescriptions légales, l'acte réglementaire serait présumé avoir été porté à la connaissance de tous les citoyens, en vertu du principe selon lequel nul n'est censé ignorer la loi. L'accès à un tribunal, protégé par l'article 6, 1° de la Convention européenne des droits de l'homme, n'aurait pas été entravé par les modalités d'exercice du recours, spécialement quant à la computation des délais. Le tribunal administratif n'aurait pas à apprécier en soi le système luxembourgeois de classification des actes administratifs et les modalités d'exercice des recours contentieux. – Il ajoute qu'au vu des pièces versées, Monsieur … ne saurait raisonnablement prétendre ne pas avoir eu une connaissance complète et indiscutable du contenu de l'arrêté litigieux. – Finalement, aucun texte légal n'obligerait l'auteur d'un acte réglementaire à informer les personnes s'estimant lésées par un tel acte des formalités à remplir pour exercer de manière effective leur droit de recours contre l'acte en question.
Il y a lieu de souligner, à titre préliminaire, que les personnes dont la propriété est concernée par une procédure d'expropriation, disposent essentiellement de deux moyens juridiques pour s'opposer à la mesure d'expropriation. Elles peuvent, d'une part, dans le cadre de la procédure visant directement leur expropriation, introduite par assignation devant le tribunal d'arrondissement conformément à l'article 24 de la loi du 15 mars 1979 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, critiquer la procédure pour les causes indiquées à l'article 27 de ladite loi, qui confère au tribunal le pouvoir de décider que l'action n'a pas été intentée régulièrement, que les formes prescrites par la loi n'ont pas été observées et que leur violation a eu pour effet de porter atteinte aux intérêts de la partie qui l'invoque, ou que le tableau des emprises n'est pas applicable à la propriété dont l'expropriation est poursuivie. Le juge judiciaire, appelé à statuer sur la régularité de la procédure d'expropriation, n'a pas à apprécier l'utilité publique d'un travail projeté (Lux. 17 janvier 1979, Pas. 24, 381; M.
SCHLOESSER, L'expropriation pour cause d'utilité publique, Feuille de liaison de la 3 Conférence Saint-Yves n° 61, p. 24). - Les personnes visées par une expropriation peuvent, d'autre part, à un stade antérieur, depuis l'instauration, par l'article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, attaquer l'acte administratif réglementaire portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise en vue de leur expropriation (Cour adm. 23 juillet 1997, Pas. adm. 2002, V° Expropriation pour cause d'utilité publique, n° 2).
Loin de se recouper, les deux recours sont complémentaires en ce que le premier est destiné à faire contrôler la régularité de la procédure d'expropriation et le second la légalité de la déclaration d'utilité publique, préalable à l'expropriation. L'on ne saurait partant valablement soutenir, dans ce contexte, que la possibilité de s'opposer à l'expropriation devant le tribunal d'arrondissement, dont les pouvoirs en la matière excluent l'appréciation de l'utilité publique, priverait le propriétaire de terrains concernés par une déclaration d'utilité publique, de l'intérêt nécessaire pour attaquer, à un stade préalable, devant le juge administratif, seul compétent en la matière, l'acte administratif réglementaire portant approbation des plans des parcelles sujettes à expropriation.
Même si l'acte litigieux est un acte administratif, le droit qu'il affecte est un droit protégé par l'article 1er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui protège le droit de propriété, de sorte que le droit national doit être compatible avec les exigences de la prédite Convention.
L'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme invoqué par le demandeur (16 décembre 1992, n° 253 A, affaire n° 87/1991/339/412) est intervenu à propos de faits pertinents similaires à la présente espèce.
Le propriétaire d'un terrain traversé par une rivière envisageait de transformer en micro-centrale autonome un barrage hydroélectrique désaffecté et se mit à ces fins en relation avec les autorités compétentes qui, se montrant dans un premier temps favorables au projet, entamèrent cependant dans la suite une procédure de classement de la vallée dans laquelle se trouvaient les terrains en question en site pittoresque d'intérêt général devant entraîner l'échec du projet d'installation d'une micro-centrale. Le propriétaire s'engagea dans un échange de courrier avec les autorités dans lequel il s'opposa au classement de son terrain. Le décret portant classement de la vallée fut publié par extrait au journal officiel avec la mention que le texte complet pourrait être consulté à la préfecture compétente.
Un recours contentieux introduit par le propriétaire contre le décret portant classement fut rejeté par le Conseil d'Etat français pour avoir été introduit tardivement. Pour faire échec à la tardiveté de sa requête, le propriétaire avait soutenu que les dispositions réglementaires prévoyant la notification individuelle à certains propriétaires affectés par la mesure, à savoir à ceux appelés à modifier l'état ou l'utilisation des lieux, et la publication au journal officiel sans notification individuelle concernant les propriétaires non appelés à procéder à une telle modification, créeraient une discrimination au détriment de la seconde catégorie de propriétaires en ce que ceux-ci ne disposent pas des mêmes délais de recours que ceux relevant de la première catégorie. Le Conseil d'Etat avait retenu qu'une décision de classement d'un site pittoresque ne présente pas le caractère d'une décision individuelle et que, dès lors, le moyen tiré de ce que le décret violerait les règles relatives à la notification des actes et décisions individuelles serait inopérant.
4 Le propriétaire débouté s'adressa à la Cour européenne des droits de l'homme en invoquant l'article 6, paragraphe 1er de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par une loi du 29 août 1953 qui garantit à toute personne l'accès à un tribunal. Amené à penser que la décision de classement litigieuse constituait une mesure individuelle, il aurait attendu la notification personnelle du décret litigieux pour saisir le Conseil d'Etat, dont l'arrêt lui aurait appris ultérieurement que le délai de recours avait expiré la veille du jour où le préfet lui communiqua ledit décret.
La Cour rappela que si "le droit à un tribunal" peut donner lieu à des limitations, celles-ci ne sauraient restreindre l'accès ouvert à l'individu d'une manière ou à un point tels que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même. Elle souligna que le droit français offrait au requérant la possibilité d'attaquer en justice le décret litigieux, mais elle estima qu'il restait la question de savoir si les modalités d'exercice de ce recours, spécialement quant à la computation du délai à observer, permettaient de sauvegarder l'effectivité de l'accès au tribunal, voulue par l'article 6 de la Convention.
Elle prit acte des déclarations du gouvernement français selon lequel les décisions de classement d'un site comme pittoresque se rangent dans une catégorie d'actes sui generis:
visant plutôt une zone géographique que les propriétaires eux-mêmes, elles revêtiraient, comme les décisions réglementaires, un caractère général et impersonnel, catégorie de décisions pour lesquelles la publication au journal officiel marquerait à elle seule le point de départ du délai de recours.
Elle concéda que la règle de la publicité collective des décisions de classement présente des avantages incontestables en ce qu'elle a pour but d'assurer la stabilité de situations juridiques et d'alléger les formalités de la mise en œuvre de telles mesures, surtout lorsque celles-ci couvrent des parcelles étendues appartenant à un grand nombre de personnes.
Elle poursuivit: "On ne peut cependant que relever, avec le requérant, l'extrême complexité du droit positif, telle qu'elle résulte de la combinaison de la législation relative à la protection des sites avec la jurisprudence concernant la catégorisation des actes administratifs. Compte tenu aussi de la procédure effectivement suivie à l'égard de l'intéressé, qui s'étala sur non moins de deux ans et demi (…), elle était propre à créer un état d'insécurité juridique quant à la nature exacte du décret de classement de la [zone litigieuse] et au mode de calcul du délai du recours." (par. 33, al. 1er). Après avoir souligné la multiplicité des modes de publicité prévus par la législation afférente, la Cour souligna qu'en outre, l'opération litigieuse concernait une superficie limitée et touchait en tout et pour tout huit propriétaires identifiés, le requérant ainsi que les autres propriétaires concernés ayant d'ailleurs été individuellement informés de l'ouverture de la procédure de classement et de celle de l'enquête publique. Elle conclut que ces notifications individuelles "pouvaient raisonnablement donner à penser à ces derniers que le résultat, positif ou négatif, desdites procédures serait lui aussi communiqué à chacun d'eux sans qu'ils eussent à se plonger, des mois ou des années durant, dans la lecture du Journal officiel." (par. 33, al. 3).
Elle conclut que "bref, le requérant était en droit de compter sur un système cohérent qui ménageât un juste équilibre entre les intérêts de l'administration et les siens;
spécialement, il devait jouir d'une possibilité claire, concrète et effective de contester un acte administratif qui constituait une ingérence directe dans son droit de propriété", et retint une violation de l'article 6, par. 1er.
5 Les similitudes de l'espèce avec le cas exposé ci-avant sont patentes.
En droit, le Luxembourg connaît, à l'instar du droit français, une distinction entre les actes administratifs à caractère réglementaire et des décisions administratives individuelles – l'une et l'autre catégorie d'actes étant désormais attaquables devant le juge administratif – avec des modes de publicité différents, engendrant à leur tour des points de départ divergents, le délai du recours contentieux pour les décisions administratives individuelles prenant cours à partir de leur notification individuelle, à condition que celle-ci indique les voies de recours légalement prévues, et celui contre les actes réglementaires prenant cours à partir de leur publication ou, à défaut de publication, de leur notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance. – A l'instar des actes de classement comme site pittoresque en droit français, les arrêtés émanant du pouvoir réglementaire luxembourgeois portant approbation du tableau des emprises de terrains dont l'emprise est nécessaire à l'exécution de travaux d'utilité publique et dont l'expropriation est autorisée pour autant que de besoin, constituent à leur tour des actes administratifs sui generis s'appliquant d'une part à une situation donnée, mais étant d'autre part de nature à atteindre un nombre indéterminé de personnes (cf. Cour adm. 11 décembre 1997, nos. 9805C et 10191C du rôle). – Par ailleurs, il se dégage des pièces versées que le comité d'acquisition du ministère des Finances était en pourparlers, en 1998 et 1999, avec les seize propriétaires concernés par la création de la zone horticole, concernant l'acquisition à l'amiable de leurs parcelles. L'administration communale de X. avait procédé à une enquête publique concernant la création de la zone horticole et avait informé individuellement, par lettre recommandée, les propriétaires figurant sur le plan des emprises. Monsieur … avait fait des propositions concrètes concernant l'échange éventuel des terrains à céder avec d'autres terrains appartenant à l'Etat et qu'il avait pris en location, sans recevoir une réaction de la part de l'administration. Le 14 juin 2000, l'Etat soumit aux différents propriétaires un projet de compromis de vente des terrains situés dans la zone horticole en fixant un prix, tout en les informant qu'en cas de désaccord, il serait procédé par voie d'expropriation forcée. L'échec des négociations en vue d'une acquisition à l'amiable fut constaté par une lettre du ministre du Trésor et du Budget du 9 juillet 2001, et par lettre du 19 octobre 2001, la ministre des Travaux publics a fait savoir au ministre des Finances qu'il appartiendrait désormais au ministre de l'Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural d'entamer la procédure d'expropriation devant le tribunal d'arrondissement.
Il s'ensuit que Monsieur …, informé individuellement de l'intention de l'Etat d'acquérir des terrains lui appartenant, appelé à former ses observations et l'ayant fait, sans cependant recevoir de réponse jusqu'au moment où, le 14 juin 2000, à une date à laquelle l'arrêté grand-
ducal incriminé du 5 novembre 1999 déclarant d'utilité publique la création de la zone horticole avait été pris depuis plus de sept mois déjà, il fut informé de l'intention de l'Etat d'acquérir ses terrains pour un prix de 20.000,- francs l'are et à défaut d'accord, il serait procédé par voie d'expropriation forcée, a pu légitimement estimer que le délai du recours contentieux n'avait pas expiré, sans qu'on puisse lui faire grief de ne pas s'être régulièrement enquis de la teneur du Mémorial B où l'arrêté litigieux avait été publié.
Dans la mesure où l'article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives prévoit pour les actes administratifs à caractère réglementaire un délai du recours contentieux de trois mois à partir de la publication de l'acte, l'application de cette disposition, au vu des circonstances particulières de la présente affaire et de l'enseignement de l'arrêt précité de la Cour européenne des droits de l'homme, doit être considérée en l'espèce comme contraire aux exigences de l'article 6, par. 1er de la Convention européenne des droits de l'homme et son application doit partant être écartée.
6 L'article 16 précité de la loi modifiée du 21 juin 1999 prévoit qu'à défaut de publication, circonstance à laquelle il y a lieu d'ajouter une publication inopérante, le délai d'introduction des recours contre les actes administratifs à caractère réglementaire commence à courir à partir de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance.
En l'espèce, le courrier du 14 juin 2000 contient, de manière incidente il est vrai, l'information que la création de la zone horticole litigieuse avait été déclarée d'utilité publique.
Elle contient en effet la phrase suivante: "Afin de permettre à ce que le projet de la zone horticole déclarée d'utilité publique par arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 puisse être entamé, j'ai l'honneur de vous soumettre en annexe un compromis de vente sur vos terrains." Il s'agit d'une information suffisante pour informer Monsieur … de l'existence de l'arrêté qu'il a attaqué dans la suite. Ayant connaissance de l'existence de l'arrêté en question depuis le 14 juin 2000, le délai de trois mois dans lequel il était en droit d'exercer à son encontre un recours en annulation a commencé à courir à cette date.
Il avait expiré le 11 octobre 2002, date d'introduction effective du recours en annulation contre l'arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999.
Il s'ensuit que le recours est à déclarer irrecevable comme étant tardif.
Eu égard à l'issue du litige, la demande d'allocation d'une indemnité de procédure de mille euros est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
déclare le recours irrecevable, déclare la demande en allocation d'une indemnité de procédure non fondée et en déboute, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 7 mai 2003 par:
M. Ravarani, président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Ravarani
