Tribunal administratif N° 15897 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 21 janvier 2003 Audience publique du 5 mai 2003
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Recours formé par Monsieur … contre une décision conjointe du ministre du Travail et de l’Emploi et du ministre de la Justice en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15897 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 21 janvier 2003 par Maître François MOYSE, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision conjointe du ministre de la Justice et du ministre du Travail et de l’Emploi du 20 décembre 2002, par laquelle il n’a pas été fait droit à sa demande tendant à l’obtention d’une autorisation de séjour et par laquelle il a été invité à quitter le territoire du Luxembourg dans un délai d’un mois ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 24 janvier 2003 ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 28 janvier 2003, par laquelle la demande tendant à l’institution d’une mesure de sauvegarde sollicitée par Monsieur … afin de lui permettre de rester au pays en attendant que le tribunal administratif ait statué au fond sur le mérite du recours introduit sous le numéro 15897, a été déclarée non fondée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 20 février 2003 par Maître François MOYSE pour compte de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 17 mars 2003 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître François MOYSE, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 5 juillet 2001, Monsieur … introduisit une demande en obtention d’une autorisation de séjour auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, en se référant aux possibilités de régularisation décrites dans la brochure intitulée « régularisation du 15.3 au 13.7.2001 de certaines catégories d’étrangers séjournant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg », éditée par le service commun, dénommée ci-après « la brochure ».
Par lettre du 20 décembre 2002, remise en mains propres le 6 janvier 2003, le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi informèrent Monsieur … de ce qui suit :
« Suite à l’examen de la demande en obtention d’une autorisation de séjour que vous avez déposée en date du 05 juillet 2001 auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas en mesure de faire droit à votre demande.
En effet, selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1° l’entrée et le séjour des étrangers ; 2° le contrôle médical des étrangers ; 3° l’emploi de la main-
d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour peut être refusée à l’étranger qui est susceptible de compromettre la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics.
Comme il a été constaté sur base de votre dossier administratif que cette disposition est applicable dans votre cas, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Vous êtes invité à quitter le Luxembourg endéans un délai d’un mois. A défaut de départ volontaire, la police sera chargée de vous éloigner du territoire luxembourgeois. » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 21 janvier 2003, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 20 décembre 2002.
Le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours en réformation introduit en ordre principal, au motif qu’un tel recours ne serait pas prévu en la matière.
Si le juge administratif est saisi d’un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours, il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours (cf. trib. adm. 28 mai 1997, Pas. adm. 2002, V° Recours en réformation, n° 4, p. 518 et autres références y citées).
Aucune disposition légale ne conférant compétence à la juridiction administrative pour statuer comme juge du fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître de la demande en réformation de la décision critiquée.
Le recours en annulation, introduit en ordre subsidiaire, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
A l’appui de son recours le demandeur soutient que :
- la décision ministérielle incriminée serait contraire aux articles 6 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, étant donné qu’il n’aurait pas été entendu par l’administration préalablement à la prise de la décision qui lui cause préjudice, principe qui serait également énoncé à l’article 41 § 2 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et que la décision critiquée serait manifestement insuffisamment motivée, étant donné qu’elle n’indiquerait pas les éléments de fait et de droit précis pour justifier le refus d’autorisation de séjour dans son chef ;
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selon les directives que le gouvernement se serait donné lui-même dans le cadre de la procédure de régularisation des personnes se trouvant irrégulièrement sur le territoire luxembourgeois, seules pourraient se voir interdire l’autorisation les personnes ayant porté gravement atteinte à l’ordre public. Or, la décision critiquée n’aurait pas analysé effectivement si par son comportement il aurait gravement porté atteinte à l’ordre public ;
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la décision critiquée serait contraire à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme en ce qu’elle violerait le principe de la présomption d’innocence en se basant sur un fait pénal pour lequel il n’aurait pas encore été condamné par un tribunal ;
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il se dégagerait d’une décision du ministre du Travail et de l’Emploi du 27 décembre 2002 lui refusant une autorisation de travail que le 17 septembre 2002 déjà, le ministre de la Justice aurait pris une décision, jamais notifiée, portant refus de délivrer une autorisation de séjour. Or, l’existence d’une telle décision rendrait illégale une décision identique prise par le ministre de la Justice trois mois plus tard ;
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la mesure d’éloignement violerait encore l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, étant donné que toute sa famille vivrait au Luxembourg et qu’il n’aurait plus d’attache au Cap Vert.
Dans son mémoire en réponse le délégué du gouvernement souligne en premier lieu que le demandeur aurait fait usage à de multiples reprises d’un passeport portugais falsifié afin de s’établir au Grand-Duché de Luxembourg. Pour le surplus, le représentant étatique estime que le reproche tiré de la violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, précité, ne serait pas justifié, étant donné que ledit article 9 serait inapplicable dans le cas d’espèce, la décision critiquée n’ayant pas été précédée d’une décision antérieure ayant autorisé le demandeur à résider au Luxembourg. Le reproche basé sur ce que le ministre de la Justice aurait mal appliqué les directives émises par le gouvernement ne serait pas fondé non plus, eu égard à la gravité des faits commis par le demandeur, et que toute directive qui irait au-delà de la fixation de lignes de conduite à l’administration dans le cadre d’une législation existante et qui prétend fixer des règles nouvelles voire déroger à des règles existantes serait anticonstitutionnelle. D’autre part, au vu de la gravité de l’infraction avouée par le demandeur, le représentant étatique conteste toute violation du principe de la présomption d’innocence, tel qu’inscrit à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Le représentant étatique précise encore qu’au vu du dossier administratif, aucune décision antérieure de refus d’autorisation de séjour n’a été prise le 17 septembre 2002 et que le reproche tiré d’une motivation insuffisante de la décision critiquée pourrait tout au plus conduire à une suspension des délais de recours. Finalement le délégué du gouvernement conteste la thèse du demandeur consistant à affirmer que seule l’existence d’une condamnation pénale pourrait motiver une mesure d’éloignement, de même qu’il conteste l’existence d’une vie familiale effective antérieure justifiant un droit au regroupement familial, tel qu’inscrit à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur formule encore une offre de preuve par témoins tendant à établir la réalité d’une vie familiale effective avec les autres membres de sa famille vivant au Luxembourg.
Le tribunal n’étant pas tenu de suivre l’ordre dans lequel les moyens sont présentés par une partie demanderesse, mais, dans l’intérêt de l’administration de la justice, sinon de la logique inhérente aux éléments de fait et de droit touchés par les moyens soulevés, pouvant les traiter suivant un ordre différent (cf. trib. adm. 21 novembre 2001, n° 12921 du rôle, Pas.
adm. 2002, V° Procédure contentieuse, n° 134), il convient en premier lieu d’examiner les moyens tirés de la violation des articles 6 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, précité.
Le moyen d’annulation tiré de la prétendue violation dudit article 9 respectivement de l’article 41 § 2 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne laisse cependant d’être fondé, étant donné qu’il n’est pas établi en fait. En effet, il se dégage des éléments d’appréciation soumis au tribunal qu’au moment de la prise de la décision litigieuse, soit le 20 décembre 2002, le demandeur ne disposait pas d’un titre l’autorisant à résider légalement au Grand-Duché de Luxembourg. D’autre part, les exigences de l’article 9 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979, précité, qui entend soumettre à une procédure contradictoire certaines des catégories de décisions qui sont de nature à affecter les intérêts de la personne concernée ne s’appliquent pas au cas où la décision administrative litigieuse intervient dans le cadre d’un processus décisionnel qui intervient à l’initiative de l’administré lui-même (cf. Cour adm. 24 octobre 2000, n° 11498C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 49), ce qui est précisément le cas en l’espèce. Dans ce contexte, c’est à juste titre que le délégué du gouvernement relève que le fait que le ministre du Travail avait sollicité les observations du demandeur avant de lui refuser le permis de travail est indifférent, étant donné qu’il s’agit d’une procédure différente qui ne saurait avoir une influence sur la procédure applicable à l’entrée et au séjour des étrangers.
Le moyen d’annulation tiré d’une indication insuffisante des motifs dans la décision critiquée est également à écarter, étant donné que même en admettant que le reproche soit justifié, le défaut d’indication des motifs ne constitue pas une cause d’annulation de la décision ministérielle prise, pareille omission d’indiquer les motifs dans le corps même des décisions que l’autorité administrative a prises entraînant uniquement que les délais impartis pour l’introduction des recours ne commencent pas à courir. En effet, au vœu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, précité, la motivation expresse d’une décision administrative peut se limiter à un énoncé sommaire de son contenu, et il suffit, pour qu’un acte de refus soit valable, que les motifs aient existé au moment de la prise de décision, quitte à ce que l’administration concernée les fournisse a posteriori sur demande de l’administré, le cas échéant au cours de la procédure contentieuse, ce qui a été le cas en l’espèce, étant donné que les motifs énoncés dans la décision ministérielle critiquée, ensemble les compléments apportés par le représentant étatique au cours de la procédure contentieuse et les pièces produites en cause ont permis au demandeur d’assurer la défense de ses intérêts en connaissance de cause, c’est-à-dire sans qu’il ait pu se méprendre sur la portée de la décision ministérielle querellée.
Le reproche tiré de l’illégalité de la décision attaquée au motif de l’existence d’une décision antérieure du 17 septembre 2002 portant refus de délivrer une autorisation de séjour au profit du demandeur manque également en fait, étant donné qu’il ressort à l’exclusion de tout doute du dossier administratif que pareille décision antérieure n’existe pas et que le fait que le ministre du Travail et de l’Emploi s’y soit référé dans sa décision du 27 décembre 2002 constitue une erreur purement matérielle n’entraînant pas de conséquences défavorables dans le chef du demandeur.
Concernant la violation alléguée de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et si c’est certes à juste titre que le demandeur insiste sur son droit de bénéficier à ce stade de la procédure pénale de la présomption d’innocence, il n’en demeure cependant pas moins que le ministre de la Justice, appelé à apprécier dans le cadre de sa propre sphère de compétence le comportement global de l’étranger, peut valablement se référer à des faits à la base d’une instruction pénale, ceci au titre d’éléments permettant d’apprécier son comportement global, étant donné qu’une telle décision ne porte pas sur le bien fondé d’une accusation en matière pénale, même si elle se fonde sur des faits qui sont susceptibles d’être poursuivis pénalement. Ainsi, lorsqu’un étranger est en séjour irrégulier au Luxembourg et si des faits suffisamment graves sont établis à suffisance de droit, le ministre de la Justice peut valablement considérer, dans le cadre et conformément aux conditions posées par la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, que l’étranger en question est susceptible de constituer un risque pour la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics, d’autant plus qu’en l’espèce, les faits à la base de la décision critiquée ne sont pas contestés.
Abstraction faite de toute question de constitutionnalité ou de légalité des critères fixés par la brochure sus-visée pour les différentes catégories de personnes visées par la mesure de régularisation, force est de constater que le demandeur a effectivement porté une atteinte grave à l’ordre public. En effet, il ressort du dossier administratif et plus particulièrement du procès-verbal du service de police judiciaire de la police grand-ducale du 20 juillet 2002 que le demandeur a fait usage au moins à trois reprises d’un passeport portugais falsifié et ceci en pleine connaissance de cause afin d’obtenir un titre de séjour au Luxembourg et en vue de son engagement auprès de deux employeurs. Ainsi, eu égard à la gravité incontestable des faits, peu importe les raisons ayant motivé l’acquisition et l’usage de ce document, on ne saurait reprocher au ministre de la Justice d’avoir commis un excès de pouvoir en ce qu’il a estimé que lesdits faits dénotent à suffisance de droit un comportement dans le chef du demandeur portant gravement atteinte à l’ordre public.
Il suit dès lors des considérations qui précèdent que c’est à bon droit que le ministre a refusé la délivrance d’une autorisation de séjour au Grand-Duché de Luxembourg à Monsieur ….
Cette conclusion n’est pas ébranlée par le moyen tiré du droit au regroupement familial, tel qu’il se dégage de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, suivant lequel Monsieur … souhaite obtenir son regroupement familial avec les autres membres de sa famille vivant au Luxembourg, étant donné que le droit au regroupement familial présuppose une unité familiale préexistante. Ledit article 8 en tant que tel ne confère pas aux membres de la famille d’un étranger le droit d’être accueilli dans tout pays, ni à un étranger le droit à ne pas être expulsé d’un pays où résident les membres de sa famille. Pour qu’il y ait ingérence au sens de l’article 8, il faut l’existence d’une vie familiale effective et l’impossibilité pour les intéressés de s’installer et mener une vie familiale normale dans un autre pays. Il faut l’existence d’une famille résultant non seulement d’un lien de parenté, mais aussi un lien de fait réel et suffisamment étroit entre les différents membres. Dans le contexte du regroupement familial, la vie familiale doit avoir existé avant l’immigration. Si l’article 8 garantit l’exercice du droit au respect d’une vie familiale existante, il ne comporte pas le droit de choisir l’implantation géographique de cette vie familiale, de sorte qu’on ne saurait obliger un Etat à laisser accéder un étranger sur son territoire pour y créer des liens familiaux nouveaux (cf. trib. adm. 24 février 1997, n° 9500 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Etrangers, n° 136).
Or, il se dégage du dossier et des propres dires du demandeur, sans qu’il soit nécessaire de recourir à une mesure d’instruction supplémentaire, que les autres membres de sa famille ont quitté le Cap Vert depuis de longues années pour venir habiter au Grand-Duché de Luxembourg et que le demandeur, au moment de s’installer au Luxembourg, n’a pas été accueilli dans le foyer d’un de ses membres de sa famille, mais a vécu ensemble avec une amie.
Pour le surplus, la décision litigieuse, compte tenu des circonstances de l’espèce, constitue en tout état de cause une intervention légalement prévue, ainsi qu’une mesure justifiée et proportionnée par rapport au but poursuivi par le ministère de la Justice.
Il suit des considérations qui précèdent que la décision ministérielle est légalement fondée et que le demandeur doit être débouté de son recours.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant le rejette ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 5 mai 2003 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
