Tribunal administratif N° 14935 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 22 mai 2002 Audience publique du 30 avril 2003
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Recours formé par la société à responsabilité limitée … contre une décision du bourgmestre de la commune d’X.
en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête déposée le 22 mai 2002 au greffe du tribunal administratif par Maître Gaston VOGEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … sàrl, établie et ayant son siège social à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune d’X. du 22 avril 2002 refusant de lui délivrer une autorisation de construire relativement à la construction d’un centre régional de gestion de déchets inertes à X., sur les parcelles cadastrales …, ainsi qu’une partie de la parcelle 402, inscrites au cadastre de la commune d’X., section E de …, d’une surface totale approximative de 30 ha ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 23 mai 2002, portant signification de ladite requête à l’administration communale d’X. ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 septembre 2002 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale d’X. ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 13 septembre 2002, portant signification de ce mémoire en réponse à la société à responsabilité limitée … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 septembre 2002 au nom de la société à responsabilité limitée … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 27 septembre 2002, portant signification dudit mémoire en réplique à l’administration communale d’X. ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 23 octobre 2002 au nom de l’administration communale d’X. ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Yves TAPELLA, agissant en remplacement de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant tous les deux à Luxembourg, du 25 octobre 2002, par lequel le mémoire en duplique a été signifié à la société à responsabilité limitée …;
Vu l’ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 24 octobre 2002 par laquelle la société à responsabilité limitée … a été autorisée à déposer au greffe du tribunal administratif et à notifier à la partie adverse un mémoire supplémentaire au plus tard le 15 novembre 2002 et par laquelle la commune d’X. a été autorisée à y répondre par un mémoire supplémentaire à déposer au plus tard trois semaines après avoir obtenu notification du mémoire supplémentaire déposé par la demanderesse, étant entendu que les parties ne pourront développer dans lesdits mémoires supplémentaires que des moyens et arguments ayant trait aux arguments nouveaux développés par la partie défenderesse dans son mémoire en duplique ;
Vu le mémoire intitulé « mémoire complémentaire devant le tribunal administratif », déposé au greffe du tribunal administratif le 6 novembre 2002 par la demanderesse ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 6 novembre 2002, portant signification dudit mémoire complémentaire à l’administration communale d’X. ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Ferdinand BURG, en remplacement de Maître Gaston VOGEL et Maître Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, en leurs plaidoiries respectives.
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Bénéficiant d’autorisations délivrées respectivement par le ministre de l’Environnement en date du 17 juillet 2001, sur base de la loi modifiée du 17 juin 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets, par le ministre de l’Environnement en date du 17 juillet 2001, sur base de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, par le ministre de l’Intérieur en date du 18 mai 2001, sur base de la loi du 29 juillet 1993 concernant la protection et la gestion de l’eau, par le ministre du Travail et de l’Emploi en date du 25 juillet 2001, sur base de la loi précitée du 10 juin 1999, par le ministre de l’Environnement en date du 16 juillet 2001, sur base de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et enfin par le ministre des Travaux publics en date du 17 août 2000, délivrée en matière de permission de voirie, la société à responsabilité limitée … sollicita, par lettre du 29 août 2001, parvenue à l’administration communale d’X. le 30 août 2001 et par le biais du bureau d’ingénieurs-conseils B. auprès du bourgmestre de la commune d’X., l’octroi d’une autorisation de construire un centre régional de gestion de déchets inertes à X., sur les parcelles cadastrales …, ainsi qu’une partie de la parcelle 402, inscrites au cadastre de la commune d’X., section E de …, d’une surface totale approximative de 30 ha.
A la suite de plusieurs échanges de courriers et de transmissions de pièces complémentaires entre la commune d’X. et le mandataire technique de la société à responsabilité limitée …, le bourgmestre de la commune d’X. informa le mandataire technique de … qu’il n’était pas en mesure de faire droit à leur demande en obtention d’un permis de construire. La décision de refus du bourgmestre est motivée comme suit :
« La demande d’autorisation de construire introduite par vos soins à la date du 30 août 2001 pour compte de la S.à.rl … avec siège à L-…, complétée le 5 février 2002, n’est pas conforme aux dispositions légales et réglementaires en vigueur.
Les terrains concernés par la demande, à savoir les parcelles cadastrales …, ainsi qu’une partie de la parcelle 402, inscrites au cadastre de la commune d’X., section E de …, d’une surface totale approximative de 30 ha, sont situés en zone agricole d’après les dispositions du plan d’aménagement général de la commune.
1. D’après l’article 76a) du règlement communal sur les bâtisses, tout propriétaire qui entreprend de créer ou de développer des lotissements de terrains ou des groupes d’immeubles est tenu d’établir un projet d’aménagement particulier, conforme aux dispositions de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes.
Il résulte du dossier soumis que vous envisagez le développement et/ou la construction de différents immeubles, séparés ou reliés, à cheval sur les parcelles cadastrales, à savoir des voies d’accès et de circulation, une bascule, des bureaux, des parkings, des aires de stockage, une station de lavage, un bassin de décantation, une fosse septique, un système d’évacuation des eaux usées, un système de drainage ainsi que des travaux de déblayage et de remblayage au moyen de déchets inertes pour un volume approximatif de 1.130.000 m3.
Le projet comporte le développement d’un aréal important et nécessite l’établissement préalable d’un plan d’aménagement particulier.
Le prédit article 76a) du règlement sur les bâtisses est confirmé par l’article 1 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, qui fait incomber l’obligation d’avoir un projet d’aménagement aux associations, sociétés ou particuliers qui entreprennent de créer ou de développer des lotissements de terrains ou des groupes d’habitations.
Le projet doit comprendre un plan d’alignement qui fixe la direction, la largeur et le niveau des voies à créer. Ce plan détermine l’alignement à bord de rue, l’alignement en recul et éventuellement l’alignement des arrières façades.
Le projet comprend en outre un plan de lotissement qui réserve les terrains destinés aux voies, places, édifices publics et aux espaces libres divers.
Le projet comprend finalement un plan avec un programme d’extension, déterminant les servitudes hygiéniques, archéologiques et esthétiques. Les plan et programme fixent l’écartement des constructions entre elles, de même que leur hauteur et prévoient les distributions d’eau potable, d’éclairage ainsi que les canalisations pour l’évacuation des eaux pluviales et résiduaires.
L’élaboration des projets est soumise à la procédure de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes. Toute autorisation de construire délivrée en l’absence d’un plan d’aménagement particulier préalable est nulle.
La demande en vue d’obtenir un permis de bâtir visant la construction d’un centre régional de gestion de déchets inertes est rejetée, alors que les parcelles concernées, classées en zone agricole, ne sont pas couvertes par un plan d’aménagement particulier.
2. Les constructions en zone agricole sont régies par l’article 14 de la partie écrite du plan d’aménagement général. La zone agricole est destinée à l’agriculture au sens général du terme. La construction de bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole, constructions touristiques et sportives et d’utilité publique peuvent y être autorisées à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié, sans préjudice des dispositions de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
La demande vise des constructions et des travaux qui ont pour effet de changer fondamentalement l’utilisation des parcelles, exploitées actuellement comme pâturage, pour en faire un centre régional de gestion de déchets inertes comprenant une décharge à ciel ouvert d’une capacité approximative de 1.130.000 m3 ainsi que toutes les installations y rattachées. Les constructions et travaux pour la mise en place d’un tel centre régional projeté dans la zone agricole ne rentrent pas dans les prévisions des constructions et travaux autorisables d’après l’article 14 de la partie écrite du plan d’aménagement général.
Il n’est par ailleurs pas établi que l’établissement en question, considéré plus particulièrement sous ses éléments fixes d’installation, voire ses composantes, aurait été déclaré d’utilité publique. Il apparaît à partir des éléments du dossier que le centre régional de gestion de déchets inertes répond principalement à une vocation d’intérêt commercial.
A ceci s’ajoute que les constructions et travaux envisagés modifient fondamentalement le caractère du paysage. Par l’effet des travaux de déblayage et de remblayage le paysage sera totalement remodelé.
3. En ce qui concerne la conduite d’eau, qui prévoit l’alimentation à partir de B., les plans soumis sont contraires au règlement communal du 12 juillet 1966 concernant les conduites d’eau qui interdit dans son article 7 au titulaire d’un compteur de vendre de l’eau à un tiers. Chaque propriété doit disposer d’un raccordement séparé au réseau public de distribution d’eau ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 22 mai 2002, … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du bourgmestre de la commune d’X. du 22 avril 2002.
Aucune disposition légale ne prévoyant de recours de pleine juridiction en la matière, seul un recours en annulation a pu être dirigé contre la décision déférée. Ledit recours, introduit dans les formes et délai de la loi, est recevable.
La partie demanderesse invoque tout d’abord une violation de la loi, en ce que la décision critiquée du 22 avril 2002 violerait l’article 1er de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, en ce qu’elle n’aurait pas été invitée à participer dans toute la mesure requise à la prise de décision.
En l’absence de prise de position de la part de l’administration communale d’X. par rapport à ce moyen, il échet de rappeler néanmoins qu’un recours contentieux basé sur la seule violation de l’article 1er de la loi du 1er décembre 1978, précitée, à défaut d’établir, voire d’alléguer la violation de l’une quelconque des dispositions de son règlement d’exécution, à savoir le règlement grand-ducal du 8 juin 1979, est à rejeter pour manquer de fondement. Il se dégage en effet du libellé de la loi du 1er décembre 1978 en général et de son article 1er en particulier que le législateur n’a pas entendu disposer lui-même au sujet des intérêts qu’il entend régler, mais qu’il a uniquement tracé les règles de base et le cadre tout en investissant le pouvoir réglementaire de fixer le détail (trib. adm. 17 février 2000, n° 11547 du rôle, Pas.
adm. 2002, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 4, p. 421).
Il s’ensuit que le moyen afférent est à rejeter pour ne pas être fondé.
La demanderesse invoque ensuite la violation de l’article 76 a) du règlement sur les bâtisses de la commune d’X. et de l’article 1er in fine de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, en soutenant que le bourgmestre de la commune d’X. serait malvenu de se baser sur ces deux dispositions réglementaire et légale pour exiger l’établissement de sa part d’un plan d’aménagement particulier en ce que, tout d’abord, l’article 76 a) du règlement sur les bâtisses n’exigerait l’établissement d’un plan d’aménagement particulier que pour les seules constructions destinées à l’habitat, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce, dans la mesure où le projet envisagé par elle est relatif à une « déchetterie » et que, d’autre part, l’article 1er de la loi précitée du 12 juin 1937 auquel la décision critiquée fait également référence en vue d’obliger la demanderesse à faire établir un plan d’aménagement particulier portant sur les terrains sur lesquels est envisagée l’implantation du centre de gestion de déchets inertes soumettrait exclusivement à l’obligation de l’établissement d’un tel plan d’aménagement particulier les projets des particuliers qui entendent créer ou développer des lotissements de terrains ou des groupes d’habitations, ce qui ne serait manifestement pas envisagé en l’espèce, dans la mesure où le projet litigieux ne tomberait sous aucune des deux dispositions réglementaire et législative précitées, en ce qu’il ne viserait pas un projet ayant trait à l’habitat. Cette vision des choses serait d’ailleurs confirmée par les dispositions de l’article 2 de la loi précitée du 12 juin 1937, qui démontrerait qu’un plan d’aménagement particulier ne devrait être établi et approuvé que pour les lotissements destinés à la construction d’immeubles d’habitation.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale d’X. estime que dans la mesure où la demanderesse envisagerait le développement et/ou la construction de différents immeubles, séparés ou reliés, à cheval sur différentes parcelles cadastrales, à savoir des voies d’accès et de circulation, une bascule, des bureaux, des parkings, des aires de stockage, une station de lavage, un bassin de décantation, une fosse septique, un système d’évacuation des eaux usées, un système de drainage, ainsi que des travaux de déblayage et de remblayage au moyen de déchets inertes pour un volume approximatif de 1.130.000 m3, le projet en question viserait « incontestablement » le développement d’un aréal important et nécessiterait l’établissement préalable d’un plan d’aménagement particulier, conformément aux articles 76 a) du règlement sur les bâtisses et 1er de la loi précitée du 12 juin 1937. Ainsi, elle estime qu’en l’absence de l’approbation d’un plan d’aménagement particulier aucune autorisation de construire ne saurait être délivrée.
Elle conteste par ailleurs que les dispositions réglementaire et légale précitées ne viseraient que l’habitat, en soutenant au contraire qu’elles s’appliqueraient à tous les aménagements du territoire communal, peu importe qu’il s’agisse de maisons d’habitation, d’exploitations commerciales ou industrielles ou de simples terrains destinés à des usages spécifiques. Dans ce contexte, elle soutient qu’un centre régional de gestion de déchets inertes constituerait, indépendamment de toute construction, une opération de remblai de grande envergure qui, en l’espèce, serait effectuée dans la zone agricole, telle que définie par le plan d’aménagement général de la commune d’X., en ce qu’elle transformerait, « progressivement, fondamentalement et définitivement » les reliefs du paysage actuel, de sorte que l’affectation des terrains actuellement classés comme terrains agricoles serait fondamentalement changée.
Les travaux de remblai, de déblai et de construction tels qu’envisagés par la demanderesse, tomberaient directement sous les prévisions de l’article 76 précité du règlement sur les bâtisses, qui soumettrait à une autorisation préalable et à l’établissement d’un plan d’aménagement particulier toute nouvelle construction, tout changement d’utilisation d’immeubles, l’établissement et la modification de clôtures de toute nature le long des voies publiques, la construction de puits, citernes à eau, les travaux de déblai et de remblai et l’aménagement de rues ou trottoirs.
La commune d’X. soutient encore que la notion d’« immeuble » telle qu’employée par l’article 76 précité du règlement sur les bâtisses ne serait nullement limitée aux immeubles d’habitation ou de commerce, mais engloberait « tous les immeubles ». Ainsi, elle s’appliquerait également aux voies publiques et aux sites.
L’administration communale d’X. conclut que le projet d’installation d’un centre de gestion de déchets inertes sur les terrains litigieux devrait nécessairement faire l’objet de l’adoption préalable d’un plan d’aménagement particulier au vu du fait qu’il s’agirait d’une « opération majeure d’un caractère technique complexe », ledit plan devant prévoir la destination de la zone appelée à recevoir un tel centre de déchets. Ainsi, il importerait, avant de pouvoir délivrer une autorisation de construire, de reclasser les terrains litigieux situés actuellement en zone verte dans une zone spécifiquement affectée à la mise en place d’un tel centre régional de gestion de déchets, de sorte que ce serait à bon droit que le bourgmestre a rejeté la demande tendant à obtenir un permis de construire en vue de la construction du centre tel qu’envisagé par la demanderesse.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse ajoute qu’il n’existerait aucune disposition légale exigeant l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier pour une zone située à l’extérieur du périmètre d’agglomération, c’est-à-dire en zone verte, dans laquelle l’habitat normal serait de toute façon exclu. Par ailleurs, dans la mesure où l’article 14 du plan d’aménagement général de la commune d’X. autoriserait notamment la construction d’installations destinées à des fins d’utilité publique et où, en l’espèce, le centre régional de déchets inertes constituerait non seulement une telle installation ayant un caractère d’utilité publique, mais qu’en outre il est projeté sur des terrains se trouvant dans une zone réglementée par l’article 14 précité, rien ne devrait s’opposer à la délivrance d’une autorisation de construire y afférente.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale d’X. fait valoir que l’article 76 a) du plan d’aménagement général, suivant lequel un plan d’aménagement particulier doit être élaboré et approuvé à partir du moment où il est envisagé de créer ou de développer des lotissements de terrains ou des groupes d’immeubles, ne ferait aucune distinction suivant la zone concernée par le lotissement ou la construction d’un groupe d’immeubles projetés, de sorte qu’il devrait nécessairement s’appliquer en l’espèce à des terrains situés en zone agricole, qui, dans la mesure où elle serait spécifiquement réglementée par le plan d’aménagement général, serait différente de la zone verte telle que prévue par la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
La demanderesse rétorque dans son mémoire complémentaire que contrairement à la conclusion tirée par l’administration communale d’X., les auteurs de l’article 14 du plan d’aménagement général auraient expressément prévu que la zone agricole telle que définie par l’article 14 en question n’exclut pas l’application simultanée des dispositions prévues par la loi précitée du 11 août 1982 en matière de zone verte, de sorte qu’il serait faux de conclure que la zone agricole ainsi définie ne serait pas située en zone verte, d’autant plus que la zone verte au sens de l’article 2, alinéa 2 de la loi précitée de 1982 comprendrait l’intégralité du territoire communal situé à l’extérieur du périmètre d’agglomération, quelque soit d’ailleurs la qualification prévue par le plan d’aménagement général au sujet de ces zones non comprises dans le périmètre d’agglomération. De toute façon, et abstraction faite de la question de savoir si la zone agricole se situe en zone verte, il y aurait lieu de retenir que pour les besoins de l’espèce, cette question ne serait que d’une importance secondaire, dans la mesure où non seulement l’article 14 du plan d’aménagement général, mais également l’article 2, alinéa 2 de la loi précitée du 11 août 1982 prévoiraient la possibilité de construire, d’aménager et d’exploiter dans la zone agricole, ainsi que dans la zone verte des installations destinées à des fins d’utilité publique et où le centre régional de gestion de déchets inertes revêtirait un tel caractère.
Elle insiste encore sur le fait que sur les terrains litigieux, aucune construction immobilière ne serait prévue, toutes les constructions envisagées étant de nature mobile pouvant être facilement enlevées, que de toute façon elles seraient enlevées au plus tard après un délai de 10 ans et qu’en outre, le centre de gestion de déchets inertes litigieux ne serait pas à considérer comme une construction.
Il convient en premier lieu de retenir qu’il est constant en cause que les parcelles cadastrales sises sur le territoire de la commune d’X. et inscrites sous les numéros …, ainsi qu’une partie de la parcelle 402 devant recevoir l’implantation du centre régional de gestion de déchets inertes litigieux, forment un terrain d’un seul tenant et sont situées à l’extérieur du périmètre d’agglomération de la commune d’X. et, plus particulièrement, dans une zone classée « zone agricole » par le plan d’aménagement général.
Il n’est pas non plus contesté et il se dégage des pièces produites en cause que le projet de construction de … concerne ledit centre régional de gestion de déchets inertes comprenant notamment une décharge à ciel ouvert pour déchets inertes d’une capacité approximative de 1.130.000 m3 sur une surface approximative de 30 hectares, une bascule pour camions, un point de contrôle à l’entrée de l’établissement, une aire bétonnée de 80 m2 destinée au stationnement de véhicules et au ravitaillement des engins de chantier, une aire bétonnée de 150 m2 destinée à l’entreposage de déchets douteux, divers conteneurs comprenant les installations sanitaires et les locaux sociaux, une installation de lavage pour pneus de camion, un engin de terrassement, une aire d’entreposage de déchets inertes recyclables d’une surface de 400 m2 et d’une capacité approximative de 4.000 m3, une aire consolidée de 300 m2 destinée à accueillir temporairement une installation de recyclage/concassage/criblage mobile, une aire d’entreposage de déchets inertes recyclées d’une surface de 400 m2 et d’une capacité approximative de 4.000 m3, un séparateur d’hydrocarbures, une fosse septique, un système de collecte des eaux pluviales, ainsi qu’un bassin de décantation.
L’article 1er de la loi précitée du 12 juin 1937 dispose que :
« Toute localité de 10.000 habitants et au-dessus est tenue d’avoir un projet d’aménagement.
La même obligation incombe :
a) aux localités en voie d’accroissement, aux stations balnéaires et aux agglomérations présentant un caractère pittoresque, artistique ou historique, les unes et les autres ayant été désignées par le Ministre du service, sur l’avis de la commission instituée en vertu de l’art. 6 ci-après, les conseils communaux entendus ;
b) aux communes qui auront demandé leur assujettissement à la présente loi ;
c) aux associations, sociétés ou particuliers qui entreprennent de créer ou de développer des lotissements de terrains ou des groupes d’habitations.
On entend par groupe d’habitations deux maisons ou plus occupant un terrain qui, en raison de son étendue, de sa situation et de la condition du propriétaire, est destiné à être soumis à un lotissement ».
L’article 76 a) de la partie écrite du plan d’aménagement général, intitulé « projet d’aménagement particulier établi par les propriétaires de terrains », dispose que : « Tout propriétaire qui entreprend de créer ou de développer des lotissements de terrains ou des groupes d’immeubles est tenu d’établir un projet d’aménagement particulier, conforme aux dispositions de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ».
Il importe de relever que les deux textes entendent ériger l’établissement d’un plan d’aménagement particulier en une obligation incombant aux personnes visées, lorsqu’elles entendent procéder à la création ou au développement d’un lotissement de terrains ou d’un groupe d’immeubles, c’est-à-dire que la notion de lotissement - figurant à la fois au second alinéa point c) et in fine au troisième alinéa, à travers la définition de groupe d’habitations, de l’article 1er de la loi de 1937, ainsi qu’à l’article 76 de la partie écrite du plan d’aménagement général, conditionne nécessairement l’application de ladite obligation.
En effet, force est de constater que le susdit article 76 de la partie écrite du plan d’aménagement général reprend en substance l’obligation énoncée et délimitée à l’article 1er de la loi précitée du 12 juin 1937 en ce que chaque propriétaire, professionnel ou particulier, qui entend créer ou développer un lotissement d’un terrain ou un groupe d’immeubles est tenu à élaborer un plan d’aménagement particulier. S’il est vrai que sur ce dernier point, la disposition réglementaire communale apparaît être plus large que la disposition légale, en ce que contrairement à la disposition légale, elle ne vise pas seulement les immeubles destinés à l’habitation, mais également ceux destinés à des fins commerciales, industrielles, agricoles ou autres, ouvrant ainsi plus largement l’obligation d’établissement d’un plan d’aménagement particulier, il n’en reste pas moins qu’il ne se dégage d’aucun élément que la disposition communale ait autrement entendu modifier l’exigence légale, c’est-à-dire qu’en parlant des groupes d’immeubles, la disposition communale vise nécessairement, comme le fait la disposition légale, la création et le développement de groupes d’immeubles indépendants occupant par définition un terrain qui est destiné à être soumis à un lotissement.
L’exigence d’une intention de lotir se trouvant à la base des exigences légale et réglementaire susvisées relatives à l’établissement d’un plan d’aménagement particulier, il convient dès lors de préciser ladite notion de « lotissement ».
La notion de « lotissement », sans préjudice de ce qu’elle implique en outre l’intention d’implanter des bâtiments, repose fondamentalement sur celle de division du sol, c’est-à-dire la séparation matérielle en plusieurs terrains distincts de ce qui était d’un tenant unique. -
Dans ce contexte, il convient de relever que le fait que le terrain de la demanderesse est composé de plusieurs parcelles cadastrales reste sans incidence quant au fait que le terrain d’implantation du projet de construction de … est un terrain d’un seul tenant.
Ceci étant, en l’espèce, force est de relever qu’il n’est ni question d’une division du susdit terrain en différentes parcelles, ni encore de céder ou autrement séparer les différents installations et aménagements de leur vocation commune et indissociable, à savoir celle de servir à l’installation d’un centre de gestion de déchets inertes comprenant essentiellement une décharge à ciel ouvert pour lesdits déchets.
En d’autres termes, eu égard à la ratio legis découlant de la loi du 12 juin 1937 et du texte communal qui a repris l’exigence relative à l’établissement d’un plan d’aménagement particulier, les deux dispositions légale et réglementaire n’imposent pas l’établissement d’un plan d’aménagement particulier relatif au projet sous examen relatif à la construction et à l’aménagement d’un centre de gestion de déchets inertes et essentiellement d’une décharge à ciel ouvert, même composée de plusieurs installations distinctes, étant donné qu’en fait, il n’est ni question d’une division d’un terrain, ni de la séparation, sous quelque forme que ce soit, de plusieurs installations indépendantes (cf. trib. adm. 13 novembre 2002, n° 14835 du rôle, non encore publié).
Il suit des considérations qui précèdent que le premier motif de refus énoncé par le bourgmestre de la commune d’X. n’est pas de nature à justifier légalement sa décision négative du 22 avril 2002.
La demanderesse reproche en outre au bourgmestre de la commune d’X. d’avoir refusé le permis de construire en se référant à l’article 14 du plan d’aménagement général, en soutenant que ledit article 14 ne s’opposerait nullement à la « mise en place de la déchetterie projetée », en ce que celle-ci serait à considérer comme une construction ayant une utilité publique, d’autant plus que ladite disposition réglementaire prévoirait expressément la possibilité pour le bourgmestre d’autoriser des constructions ayant un caractère d’utilité publique.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale d’X. insiste sur le fait que l’article 14 du plan d’aménagement général aurait essentiellement pour objet d’autoriser dans les zones agricoles des installations et des constructions destinées à l’agriculture « au sens général du terme », et que le projet tel qu’envisagé par la demanderesse, au vu notamment de son envergure et de sa destination, ne serait pas compatible avec le type de construction susceptible d’être autorisé en vertu de l’article 14 précité.
Elle conteste par ailleurs le fait que l’établissement litigieux aurait été déclaré d’utilité publique, en soutenant qu’il ressortirait des éléments de la cause que l’exploitation dudit centre de gestion de déchets inertes répondrait essentiellement à des intérêts commerciaux.
Pour le surplus, elle fait exposer que les constructions et travaux envisagés par … auraient pour conséquence de modifier fondamentalement le caractère du paysage qui, du fait des travaux de déblayage et de remblayage, serait totalement « remodelé ».
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale d’X. fait soutenir que pourraient exclusivement revêtir la qualité de constructions d’utilité publique, les équipements et signalisations d’utilité publique tels que visés par l’article 42 du plan d’aménagement général, tels que les panneaux indicateurs et les signaux de la circulation, les plaques des noms de rue et de numérotage des constructions, des inscriptions relatives aux conduites d’utilité publique et les repères topographiques.
En vertu de l’article 14 du plan d’aménagement général « la zone agricole est destinée à l’agriculture au sens général du terme. La construction de bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole, constructions touristiques et sportives et d’utilité publique peuvent y être autorisés, à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié, sans préjudice des dispositions de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. (…) ».
Dans la mesure où il n’est pas contesté en l’espèce que les aménagements et les installations à ériger sur les terrains litigieux n’ont trait ni à l’exploitation d’une entreprise agricole, ni à une construction touristique ou sportive, il échet de vérifier si les installations litigieuses constituent des aménagements d’utilité publique.
Il échet tout d’abord de relever dans ce contexte que l’article 14 du plan d’aménagement général, applicable en l’espèce du fait que les terrains litigieux sur lesquels est projetée l’implantation du centre de gestion de déchets inertes, sont situés en zone agricole, permet l’émission d’autorisations en vue de la construction des bâtiments nécessaires à l’utilité publique, de sorte qu’au cas où un caractère d’utilité publique devrait être reconnu au projet, il rentrerait dans les prévisions dudit article et serait de ce fait autorisable par le bourgmestre de la commune d’X..
Contrairement aux arguments développés par la commune d’X., il appartient au seul bourgmestre d’apprécier, dans le cadre de son champ de compétence, si un projet de construction à implanter en zone agricole est à considérer comme étant d’utilité publique, ledit pouvoir s’exerçant dans le seul cadre des compétences qui relèvent du champ de compétence du bourgmestre d’une commune, sans qu’il ne soit nécessaire que le caractère d’utilité publique ressorte d’une quelconque déclaration officielle émanant d’une autre autorité ou de toute autre acte juridique, sous le contrôle des juridictions administratives dans le cadre de leur pouvoir d’annulation. Ainsi, il n’est pas nécessaire que le caractère d’utilité publique soit reconnu par une loi ou un règlement grand-ducal, voire par tout autre acte officiel, tel un arrêté grand-ducal à prendre sur avis du Conseil d’Etat. En effet, chaque organe et plus particulièrement le bourgmestre d’une commune agit dans son champ de compétence propre et à défaut par l’article 14 précité d’avoir fait dépendre la reconnaissance du caractère d’utilité publique de tout autre acte juridique, loi ou règlement grand-ducal, il n’est pas nécessaire que ledit centre de gestion de déchets inertes figure dans un acte officiel, pour revêtir le caractère d’utilité publique (v° trib. adm. 19 septembre 2002, n°s 13918 et 13926 du rôle, non encore publié).
Par ailleurs, dans le même ordre d’idées, le caractère d’utilité publique ne saurait dépendre d’une quelconque déclaration officielle à émettre par le gouvernement ou par toute autre autorité.
Dans le cadre de son analyse ayant pour but de déterminer si un projet revêt le caractère d’utilité publique, le bourgmestre doit vérifier si l’objet de la construction vise à satisfaire un besoin collectif d’une partie déterminée de la population, voire de l’intégralité de la population nationale. Le projet en question doit partant servir à l’intérêt de la collectivité d’une manière générale.
En l’espèce, il ressort des pièces et éléments du dossier, ainsi que des informations soumises au tribunal, que le centre de gestion de déchets inertes projeté s’intègre dans une politique gouvernementale ayant pour objet de gérer les déchets au niveau national, et, plus particulièrement les déchets en provenance des chantiers de construction. Il ressort encore de ces éléments d’information que le secteur national de la construction a d’importants besoins en capacités de décharges de matériaux inertes, que ces besoins ne sont actuellement pas couverts par les décharges existantes, que le droit communautaire impose au Luxembourg de pourvoir à des capacités suffisantes de décharges de matériaux inertes et que l’implantation de la décharge actuellement en litige est de nature à résoudre, du moins partiellement, ces problèmes (v° trib. adm. 19 septembre 2002, ibidem.).
Le fait que le centre en question soit construit et exploité par une personne de droit privé n’est par ailleurs pas de nature à enlever au projet de construction en question son caractère d’utilité publique, étant donné que seul l’objet de l’entreprise doit être pris en considération pour déterminer si la décharge projetée poursuit un objectif d’intérêt général. De ce fait, la conclusion suivant laquelle l’aménagement et l’exploitation du centre de gestion de déchets inertes litigieux revêt un caractère d’utilité publique n’est pas énervée par les intérêts commerciaux poursuivis par le propriétaire/exploitant dudit centre.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le motif invoqué par le bourgmestre de la commune d’X. à l’appui de sa décision de refus d’autoriser le centre de gestion de déchets inertes sur le site litigieux ne saurait être justifié sur base de l’article 14 du plan d’aménagement général, étant donné qu’au contraire, il résulte clairement des développements ci-dessus que le projet d’installation dudit centre est à considérer comme ayant un caractère d’utilité publique tombant sous le champ d’application de ladite disposition réglementaire, de sorte que le bourgmestre aurait dû l’autoriser à ce titre.
Cette conclusion ne saurait être énervée par la référence faite par la commune d’X. à l’article 42 du plan d’aménagement général, étant donné que cette disposition réglementaire n’a pas pour objet, suivant son libellé clair et précis, qui ne nécessite pas d’autres interprétations, quels types de constructions, d’aménagements ou d’installations sont à considérer comme étant d’utilité publique, alors qu’au contraire ladite disposition réglementaire a exclusivement pour objet d’énumérer de manière précise et limitative certains équipements et signalisations d’utilité publique qui sont susceptibles d’être érigés sur des propriétés privées avec « l’accord écrit et préalable du propriétaire », sans qu’il ne se dégage en aucune manière de ladite disposition réglementaire qu’elle ait pour objet d’énumérer limitativement tous les équipements et installations d’utilité publique susceptibles d’être reconnus comme tels.
En ce qui concerne pour le surplus les développements faits par la commune d’X. au sujet du fait que le projet litigieux modifierait fondamentalement le caractère du paysage, il échet de relever que la question de savoir si le projet litigieux porte atteinte à la beauté et au caractère du paysage relève du champ de compétence du ministre de l’Environnement, et qu’en ce qui concerne le projet litigieux, le tribunal administratif a constaté dans son jugement précité du 19 septembre 2002 confirmé par un arrêt de la Cour administrative du 1er avril 2003 que dans le cadre du procès ayant opposé la commune d’X. et d’autres consorts à la décision du ministre de l’Environnement du 16 juillet 2001 par laquelle … a été autorisée à aménager et à exploiter ledit centre régional de gestion de déchets inertes sur base de la loi précitée du 11 août 1982, il n’a pas pu être établi que le projet litigieux constituera une atteinte à la beauté ou au caractère du paysage. Il échet dans ce contexte de relever plus spécifiquement que l’article 14 précité renvoie expressément à la loi également précitée du 11 août 1982 et partant à la compétence du ministre de l’Environnement pour la vérification par celui-ci, dans son champ de compétence propre basé sur la loi de 1982 précitée, quant à l’intégration des installations litigieuses dans le paysage donné.
En ce qui concerne le dernier motif de refus du permis de construire tel que sollicité par …, suivant lequel « la conduite d’eau, qui prévoit l’alimentation à partir de B., [serait] contraire au règlement communal du 12 juillet 1966 concernant les conduites d’eau qui interdit dans son article 7 au titulaire d’un compteur de vendre de l’eau à un tiers », en ce que chaque propriété devrait disposer d’un raccordement séparé au réseau public de distribution d’eau, la demanderesse a précisé dans sa requête introductive d’instance qu’elle renoncerait à tout raccordement séparé au réseau public de distribution d’eau, en soutenant que « l’eau nécessaire au chantier à des fins de nettoyage et/ou autres sera amenée au lieu litigieux par tank » et que « les WC de type Dixi fonctionnent suivant un système d’évacuation chimique qui est indépendant de tout réseau de distribution d’eau », de sorte qu’il échet de donner acte à la demanderesse qu’elle renonce à un quelconque raccordement au réseau public de distribution d’eau, soit de manière directe, soit par l’intermédiaire du raccordement bénéficiant à un tiers.
Il s’ensuit que le motif de refus invoqué dans ce contexte par le bourgmestre de la commune d’X. devient sans objet et il n’y a partant pas lieu d’analyser plus en détail l’argumentation y afférente développée par la commune d’X. dans ses différents mémoires.
Il échet encore de rejeter la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure de 2.000 € sollicitée par la demanderesse, erronément basée sur l’article 240 du nouveau code de procédure civile, mais trouvant en réalité son fondement juridique à l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, en ce que les conditions légales ne sont pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
donne acte à la demanderesse de ce qu’elle renonce à se voir raccorder au réseau public de distribution d’eau, soit de manière directe, soit par l’intermédiaire d’un tiers ;
déclare le recours en annulation fondé, partant annule la décision du bourgmestre de la commune d’X. du 22 avril 2002 ;
renvoie le dossier à l’administration communale d’X. en prosécution de cause ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’administration communale d’X. aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 30 avril 2003, par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 13
