Tribunal administratif N° 15332 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 septembre 2002 Audience publique du 26 mars 2003
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Recours formé par l’entreprise des Postes et Télécommunications, Luxembourg contre deux décisions du ministre du Travail et de l’Emploi en matière d’établissements classés
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15332 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 septembre 2002 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’établissement public, Entreprise des Postes et Télécommunications, établie et ayant son siège social à Luxembourg, 8A, avenue Monterey, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du ministre du Travail et de l’Emploi du 22 février 2002 (n° 3/2000/0031/39200/106) portant retrait de l’autorisation d’exploitation du 16 mars 2000 relative à la station d’émission et de réception GSM installée dans le clocher de l’église paroissiale de … et contenant l’ordre de mettre hors service avec effet immédiat l’émetteur GSM en question, de même que l’ordre de démonter dans un délai d’un mois après sa notification les antennes GSM, l’émetteur, ainsi que toutes les installations annexes et connexes se trouvant sur le site en question, de même que de la décision confirmative du même ministre du 1er août 2002 rendue sur recours gracieux du 5 avril 2002 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 décembre 2002 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 janvier 2003 par Maître Georges KRIEGER au nom de l’entreprise des Postes et Télécommunications ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions ministérielles critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Georges KRIEGER et Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 17 mars 2003.
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Considérant que par jugement du 12 février 2001 (n° 12231 du rôle), confirmé par arrêt de la Cour administrative du 20 décembre 2001 (n°s 13002C et 13128C du rôle), il a été retenu, par voie de réformation, que l’autorisation sollicitée le 28 février 2000 pour compte de l’entreprise des Postes et Télécommunications, désignée ci-après par « l’entreprise des P&T », portant sur la construction, l’installation et l’exploitation à …, …, dans le clocher de l’église paroissiale de …, sise sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de …, section B du chef-lieu sous le numéro cadastral 240, d’une station d’émission et de réception GSM comprenant notamment 3 antennes ayant une puissance rayonnée unitaire de 500 W correspondant à 27dBW encourt le refus sur base des dispositions combinées des articles 17 (2) de la loi du 10 juin 1999 sur les établissements classés et 11 du règlement sur les bâtisses de la commune de …, désigné ci-après par « Rb » ;
Que par arrêté du 22 février 2002, le ministre du Travail et de l’Emploi a statué comme suit :
« art. 1er.- l’autorisation n° 3/2000/0031/39200/106 du 16 mars 2000 du ministre du Travail et de l’Emploi est retirée.
L’émetteur GSM installé dans le clocher de l’église paroissiale de … est à mettre hors service avec effet immédiat.
Les antennes GSM, l’émetteur ainsi que toutes les installations annexes et connexes installés sur le site en question sont à démonter dans le délai d’un mois après la notification du présent retrait » ;
Que sur recours gracieux de l’entreprise des P&T formulé par courrier de son mandataire du 5 avril 2002, étayé par courrier du 4 juin suivant, le ministre du Travail et de l’Emploi a pris position suivant courrier du 1er août 2002 libellé comme suit :
« Maître, En mains de votre estimée du 5 avril 2002, ainsi que le courrier adressé par votre mandataire à Monsieur le Ministre du Travail et de l’Emploi en date du 4 juin 2002.
Concernant le grief relatif au non respect des formalités prévues aux articles 6 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sur la procédure administrative non contentieuse, les circonstances de fait et de droit ayant motivé la décision de retrait résultent à suffisance des jurisprudences visées dans le préambule de l’arrêté critiqué.
L’entreprise des P&T ayant été partie à l’instance, elle est partant mal venue d’arguer du non respect du caractère contradictoire de la procédure.
D’autre part, la fermeture de l’établissement litigieux est la conséquence directe des décisions intervenues en l’espèce, tant au niveau du tribunal administratif qu’au niveau de la Cour administrative. Conformément à l’article 25, point 3 de la loi du 10 juin 1999 sur les établissements classés, en cas d’exploitation non autorisée d’un établissement, la juridiction de jugement en prononce la fermeture.
L’administration s’est vue de fait confrontée avec l’irrégularité des autorisations émises et a dû réviser sa politique d’octroi des autorisations et remettre en question une situation valablement acquise conformément à l’article 9 du règlement grand-ducal du 6 juin 1979 précité. Suite au retrait de l’autorisation, l’exploitation du système d’émetteurs n’est plus autorisée et encourt la sanction de l’article 25 précitée.
Il est indiscutable qu’en l’état actuel de la législation concernée, toute continuation de l’exploitation de la situation d’émission installée dans le clocher de l’église paroissiale de … s’effectue en infraction flagrante par rapport à la loi du 10 juin précitée.
Je tiens à préciser que les autorisations relatives aux émetteurs d’ondes magnétiques ou ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques, en fonction de leur puissance isotrope rayonnée, se rapportent à l’émetteur même, c-à-d, à l’installation toute entière et non à ce qui est effectivement produit à un moment donné. Aussi, les seuils repris par la nomenclature annexée à la loi sur les établissements classés tiennent compte des capacités maxima qu’un ensemble d’émetteurs peut produire.
Du moment que la capacité maximale de l’installation dépasse largement le seuil de 100 W, il serait tout à fait illusoire de vouloir contourner la loi sur les établissements classés en ramenant la puissance d’émission au moyen de logiciels en dessous de 100 W.
Il ressort en effet clairement du libellé du point 302, sous-point 3 de l’annexe de la loi du 10 juin 1999 sur les établissements classés que la catégorie de l’établissement dépend de la puissance maximale de l’émetteur, respectivement de l’ensemble d’émetteurs installés sur un même site. Le législateur, inspiré par le souci de précaution et dans le but de sauvegarder l’intérêt général a voulu une protection maximaliste. Il serait alors totalement aberrant de se retrancher derrière des manipulations d’ordre informatique n’ayant une influence que sur la puissance produite à un moment donné, si l’essence même de la loi sur les établissements classés est justement de lutter contre les risques et les sources de danger, en amont de tout dommage quelconque généré par l’établissement à autoriser. Admettre le contraire reviendrait à mettre en échec le caractère préventif de la loi sur les établissements classés.
De même, le certificat émis par les ingénieurs responsables pour la planification du réseau, c.à.d., par les mêmes personnes en mesure d’effectuer des manipulations au niveau des paramètres informatiques, est dépourvu de force probante. La définition même du certificat veut qu’il émane d’une partie pouvant avoir la qualité de témoin par rapport aux faits qu’il s’agit de corroborer. Or, il est constant en droit que nul ne peut être entendu comme témoin dans sa propre cause.
Finalement, pour ce qui est des effets de droit des plans d’aménagement (PAG), respectivement du règlement des bâtisses, il y a lieu de retenir, non l’article 13 de la loi du 22 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, auquel vous vous référez, mais l’article 12, qui dispose qu’à partir du jour où le projet d’aménagement est déposé à la maison communale, tout morcellement des terrains, toute construction ou réparation confortative, ainsi que tous travaux généralement quelconques, en tant que ces morcellements, constructions, réparations ou travaux seraient contraires aux dispositions du plan, sont interdits.
En effet, les plans d’aménagements communaux, dans la mesure où ils n’ont pas fait l’objet d’une ou de plusieurs oppositions, deviennent automatiquement définitifs à l’expiration du délai visé à l’article 9, alinéa 2ième de la loi du 12 juin 1937.
Conformément à la procédure décrite à l’article 9, 4ième alinéa, l’approbation par l’autorité de tutelle ne concerne que les décisions que le conseil communal est appelé à prendre, c-à-d, sur le résultat des oppositions présentées dans le délai légal.
En l’absence d’oppositions, ce qui n’était cependant pas le cas des exemples de jurisprudence qu’il vous plaît de citer, la procédure de l’article 9, alinéa 3ième n’a pas lieu, ne donnant par conséquent pas de résultat, de sorte que le conseil communal n’est pas amené à en statuer, ni l’autorité tutélaire à l’approuver.
Par ailleurs, dans son état actuel, la législation en matière d’établissements classés ne permet pas de dispenser une installation à puissance maximale supérieure à 100 W de l’autorisation d’établissement, même sous condition de fonctionner à puissance réduite, comme le propose votre mandante.
Au vu de la situation exposée en fait et en droit, je ne peux réserver de suite favorable à votre recours gracieux et je vous prie dès d’enjoindre à votre mandante de procéder à la fermeture de l’installation érigée dans le clocher de l’église paroissiale de … sans autre délai.
Je vous prie d’agréer, Maître, l’expression … » ;
Considérant que par requête déposée en date du 6 septembre 2002, l’entreprise des P&T a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation contre l’arrêté ministériel du 22 février 2002, ainsi que contre la décision ministérielle sur recours gracieux du 1er août 2002 prérelatés ;
Considérant que l’Etat se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours dans les formes et dans les délais ;
Considérant que sur base des dispositions de l’article 19 de la loi du 10 juin 1999 concernant les établissements classés, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation formé en ordre principal ;
Que ce recours ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable ;
Considérant qu’au fond, la demanderesse fait valoir en premier lieu que du fait que suivant le jugement du 12 février 2001, confirmé par l’arrêt du 20 décembre 2001, précités, l’autorisation sollicitée le 28 février 2000 pour le compte de l’entreprise des P&T encourt le refus, cette autorisation est devenue caduque, de sorte que le retrait afférent opéré par le ministre à travers les décisions déférées ne se justifierait point ;
Que le ministre n’ayant pu prendre la décision de retrait en question, il aurait également été hors de ses pouvoirs de prendre les mesures annexes de mise hors service de l’émetteur GSM et de démontage de toutes les installations afférentes, dans la mesure où elles fonctionneraient conformément aux prescriptions légales et réglementaires applicables ;
Que la demanderesse de faire valoir que les installations émettant à moins de 100 Watt/p.i.r.e ne seraient pas sujettes à autorisation ;
Considérant que le délégué du Gouvernement fait valoir que ce serait à tort que l’entreprise des P&T conclut à une impossibilité dans le chef du ministre du Travail et de l’Emploi de retirer sa décision antérieure du 16 mars 2000 pour défaut d’objet, étant donné que si une pareille impossibilité devait être retenue, la demanderesse ne disposerait pas d’un intérêt à agir pour attaquer la décision de retrait en question ;
Que le représentant étatique fait expliquer que la décision de retrait déférée serait intervenue dans un souci de parallélisme des formes et s’inscrirait dans la logique des jugement et arrêt précités, ceux-ci étant expressément mentionnés dans le préambule de la décision déférée du 22 février 2002 ;
Considérant que suivant jugement du 12 février 2001 confirmé par arrêt du 20 décembre 2001 précités, par voie de réformation, il a été retenu que l’autorisation sollicitée le 28 février 2000 pour compte de l’entreprise des P&T encourt le refus sur base des dispositions combinées des articles 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée et 11 Rb ;
Considérant que les juridictions de l’ordre administratif ayant statué par voie de réformation en déniant toute base légale à l’arrêté ministériel d’autorisation alors déféré du 16 mars 2000, face aux dispositions combinées des articles 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée et 11 Rb, l’autorité de la chose jugée attachée auxdits jugement et arrêt emporte l’inexistence, d’un point juridique, de l’arrêté d’autorisation en question ;
Qu’il s’ensuit que le recours sous analyse se trouve être sans objet dans la mesure où il vise les décisions ministérielles de retrait proprement dites actuellement déférées ;
Considérant que les décisions déférées se présentent sous le couvert d’un ensemble complexe composé de plusieurs éléments, enchevêtrés, consistant dans la décision de retrait de l’autorisation initialement délivrée et les ordres de mise hors service et de démontage de la station d’émission et de réception GSM existante, de sorte qu’au titre de la recevabilité du recours le tribunal est amené à retenir que la demanderesse a pu valablement déférer les décisions ministérielles actuellement critiquées dans leur ensemble sans devoir les disséquer préalablement suivant leurs éléments surabondants, compte tenu des décisions juridictionnelles coulées en force de chose jugée précitées, de sorte que l’entreprise des P&T a encore revêtu un intérêt à agir suffisant en l’espèce ;
Considérant qu’au fond il convient d’appliquer aux éléments surabondants prédélimités le principe quod abundat non vitiat, de sorte que les décisions ministérielles en question ne portent pas autrement à conséquence sous cet aspect ;
Considérant que plus loin au fond la demanderesse conclut à une erreur « manifeste de droit » en ce qu’au vu de la nomenclature des établissements classés et retenus dans le règlement grand-ducal d’exécution du 16 juillet 1997, elle ne nécessiterait plus d’une autorisation ministérielle pour l’exploitation de son site à …, dans la mesure de la modification intervenue de l’installation existante dans ce sens qu’elle émet à moins de 100 Watt/p.i.r.e., fait reconnu, suivant elle, par le ministre compétent ;
Que l’entreprise des P&T d’estimer que le ministre fait erreur sur deux points ;
Qu’en premier lieu, suite à sa modification de l’installation, la demanderesse affirme émettre à moins de 100 Watt/p.i.r.e. et n’être en mesure d’émettre à une puissance plus élevée, sauf modification irrégulière des installations à effectuer, de sorte à ne plus nécessiter d’autorisation sur base de la loi du 10 juin 1999 en question ;
Qu’en second lieu l’interprétation textuelle du ministre ne correspondrait pas au libellé du règlement grand-ducal d’exécution du 16 juillet 1999 relatif au numéro 302, point 3), étant donné qu’il y aurait lieu de tenir compte non pas de la capacité de l’installation en question, mais de sa production effective mesurée en termes de puissance isotrope rayonnée maximale ;
Qu’ainsi, un émetteur d’ondes ne produisant rien, notamment en tant qu’étant débranché, ne nécessiterait pas d’autorisation d’exploitation, de même qu’un émetteur ne dépassant pas une puissance de 100 Watt/p.i.r.e. ;
Que le délégué du Gouvernement de reprendre l’argumentaire ministériel prérelaté tel que figurant dans la décision déférée du 1er août 2002, en insistant que l’interprétation textuelle du numéro 302 de la nomenclature d’établissements classés figurant dans le règlement grand-ducal d’exécution du 16 juillet 1999 par lui effectuée serait corroborée tant par la nature que la ratio legis de la loi du 10 juin 1999 en question, en ce qu’il y aurait lieu de tenir compte de la puissance maximale dans le sens d’une capacité maximale de production dans le chef de l’ensemble des émetteurs installés sur un même site ;
Que la demanderesse reproche encore au ministre d’avoir dépassé ses compétences en édictant les sanctions pénales prévues par l’article 25 de la loi du 10 juin 1999, réservées expressis verbis aux juridictions de jugement ;
Que le délégué du Gouvernement de renvoyer à la motivation à la base de la décision déférée du 1er août 2002 prérelatée y relativement ;
Considérant qu’à l’annexe du règlement grand-ducal du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés figurent sous le numéro 302 point 3) en tant qu’établissement de la classe 3 les « émetteurs d’ondes électromagnétiques ou ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques installés sur un même site produisant au total une puissance isotrope rayonnée (p.i.r.e.) maximale comprise entre 100 W (20dBW) et 2500 W (34dBW) » ;
Considérant que d’après le paragraphe 2 de l’article 1er de la loi du 10 juin1999 précitée, intitulé « objet et champ d’application », « sont soumis aux dispositions de la présente loi tout établissement industriel, commercial ou artisanal, public ou privé, toute installation, toute activité ou activité connexe et tout procédé, dénommés ci-après « établissement(s) », dont l’existence, l’exploitation ou la mise en œuvre peuvent présenter des causes de danger ou des inconvénients à l’égard des intérêts dont question au point 1 », étant entendu qu’à travers son paragraphe 1er « la présente loi a pour objet de - réaliser la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des établissements ; - protéger la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel des établissements, la santé et la sécurité des travailleurs au travail ainsi que l’environnement humain et naturel ; - promouvoir un développement durable » ;
Considérant qu’au titre des définitions contenues à l’article 2 de la même loi du 10 juin 1999 figure sous le point 8) celle relative à la « valeur limite d’émission » visant « la masse, exprimée en fonction de certains paramètres spécifiques, la concentration et/ou le niveau d’une émission déterminée, à ne pas dépasser au cours d’une ou de plusieurs périodes données » ;
Considérant qu’il découle de la combinaison des dispositions légales sous revue que pour toiser la question de savoir si un établissement donné tombe dans le champ d’application de la loi du 10 juin 1999 il faut s’attacher non pas à sa puissance potentielle mesurée notamment en valeur d’émission, mais à sa puissance effectivement produite d’après les données figurant au dossier de la demande d’autorisation telles qu’exigées à travers l’article 7 de la même loi ;
Considérant qu’il appert à travers les données concordantes fournies par les parties que depuis une modification opérée à l’installation, suite aux jugement et arrêt précités des 12 février et 20 décembre 2001, l’ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques installés au site du clocher de … est amené à produire au total une puissance isotrope rayonnée (p.i.r.e.) maximale inférieure à 100 W (20dBW), le mandataire de la demanderesse affirmant à la base que cette puissance produite se situe à 67 W ;
Considérant qu’il s’ensuit que tel que l’ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques en question s’agence actuellement, d’après les données concordantes de base soumises au tribunal, il n’est plus soumis à autorisation au titre des dispositions de la loi du 10 juin 1999 considérées ensemble le numéro 302 de la nomenclature des établissements classés résultant de l’annexe au règlement grand-ducal du 16 juillet 1999 également précité ;
Considérant qu’il convient de relever que si, en fait, un dépassement de la puissance isotrope rayonnée produite par l’ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques installés au site du clocher de … devait être constaté, de sorte à dépasser la valeur limite d’émission de 100W (20dBW), la conséquence directe en serait la requalification nécessaire de l’établissement comme tombant, à travers le numéro 302 précité, dans le champ d’application de la loi du 10 juin 1999 avec toutes les conséquences de droit ;
Considérant qu’il reste encore constant qu’une fois la conclusion dégagée suivant laquelle l’ensemble d’émetteurs en question ne tombe pas sous le champ d’application de la loi du 10 juin 1999 suivant la puissance produite de 67 Watt actuellement déclarée, il n’en reste pas moins qu’au titre de l’implantation de l’établissement en question, les conclusions à la base des jugement et arrêt précités des 21 février et 20 décembre 2001 restent valables dans la mesure des dispositions de l’article 11 Rb restées inchangées en ce qu’en l’état actuel de la réglementation communale sur l’urbanisme, la zone de bâtiments et d’aménagement public tel que définie par ledit article 11 Rb, n’est pas destinée comme telle à recueillir une station d’émission et de réception GSM quelle que soit la valeur limite d’émission afférente ;
Considérant cependant que dans la mesure où l’établissement sous analyse ne tombe pas sous le champ d’application de la loi du 10 juin 1999, aucune compétence n’est accrue au ministre au titre de son article 17.2 pour refuser une autorisation pour un établissement ne répondant pas d’autorisations en l’état en tant qu’établissement classé ;
Considérant qu’il suit de l’ensemble des développements qui précèdent qu’à défaut de qualification actuelle en tant qu’établissement classé, dans le chef de la station d’émission et de réception GSM dont s’agit, le ministre n’est pas habilité à ordonner la cessation avec effet immédiat des émissions d’ondes électromagnétiques dans la mesure où elles ne dépassent pas la valeur limite de 100 W (20dBW), de même qu’il ne lui appartient pas d’exiger le démontage de la station ;
Considérant que dans l’hypothèse d’un dépassement de la puissance isotrope rayonnée produite par l’ensemble d’émetteurs concernés, de manière à dépasser la valeur limite 100 W (20dBW), la question s’analyserait en une exploitation sans autorisation contraire à la loi du 10 juin 1999, laquelle serait sanctionnée, pareillement à une exploitation non conforme à l’autorisation d’exploitation délivrée, suivant les compétences relevant des juridictions de jugement prévues notamment aux articles 25 et 26 de la loi du 10 juin 1999, incluant la fermeture de l’établissement et l’enlèvement du matériel afférent, sinon la confiscation spéciale, facultative, de celui-ci abstraction faite des mesures et sanctions administratives prévues à l’article 27 de la même loi ;
Considérant qu’il suit encore de l’ensemble des développements qui précèdent que dans la mesure où le recours déféré n’est pas sans objet, le tribunal est amené à retenir l’incompétence de l’autorité ministérielle ayant statué, entraînant, dans le cadre du recours en réformation reçu, l’annulation des décisions déférées dans cette limite, l’analyse des autres moyens proposés devenant de la sorte surabondante ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond le déclare sans objet dans la mesure où il vise les décisions de retrait de l’arrêté ministériel d’autorisation du 16 mars 2000 mis à néant à travers les jugement et arrêt des 21 février et 20 décembre 2001 rendus en cause ;
le déclare fondé pour le surplus ;
dans le cadre du recours en réformation annule les décisions ministérielles déférées pour incompétence de l’organe ayant statué ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 mars 2003 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Schroeder, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 9
