Tribunal administratif N° 15579 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 8 novembre 2002 Audience publique du 13 mars 2003
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Recours formé par Madame … contre une décision du ministre de la Justice en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15579 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 8 novembre 2002 par Maître Gaston VOGEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, sans état particulier, de nationalité française, domiciliée à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de la Justice du 9 octobre 2002, par laquelle l’entrée et le séjour sur le territoire luxembourgeois lui ont été refusés ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 décembre 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Emmanuelle RUDLOFF, en remplacement de Maître Gaston VOGEL, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
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Par arrêté du 9 octobre 2002, le ministre de la Justice refusa à Madame … l’entrée et le séjour au Luxembourg, au motif qu’elle constituerait « par son comportement un danger pour l’ordre et la sécurité publics », en se référant à un rapport n° 55410/02 du 3 juillet 2002 établi par la police grand-ducale, ainsi qu’à l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère.
Par requête déposée en date du 8 novembre 2002, Madame … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de l’arrêté ministériel précité du 9 octobre 2002.
Aucune disposition légale ne conférant compétence à la juridiction administrative pour statuer comme juge du fond en la matière, le tribunal est incompétent pour connaître de la demande en réformation de la décision critiquée.Le recours subsidiaire en annulation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, la demanderesse estime que la décision critiquée serait arbitraire, dans la mesure où elle ne reposerait pas sur des motifs légaux.
Elle conclut encore à l’annulation de la décision, en ce qu’elle n’aurait pas eu la possibilité de faire valoir ses droits de la défense à l’encontre du procès-verbal de police établi le 3 juillet 2002 qui, au jour du dépôt de la requête introductive d’instance, n’aurait toujours pas été en sa possession.
Elle conteste par ailleurs « énergiquement » constituer par son comportement un danger pour l’ordre et la sécurité publics, en faisant valoir à ce titre qu’elle exercerait « le métier le plus vieux du monde dans le respect des lois du Grand-Duché », sans constituer un danger pour autrui ou menacer une quelconque personne.
Enfin, elle conclut à l’annulation de la décision, au motif que la commission consultative des étrangers n’aurait pas été préalablement saisie.
Le délégué du gouvernement soutient que la décision critiquée serait non seulement motivée par le danger que constituerait la demanderesse pour l’ordre public luxembourgeois, en ce qu’elle violerait régulièrement des dispositions du règlement communal de la Ville de Luxembourg, et notamment celles relatives à l’exercice de la prostitution sur la voie publique et qu’elle aurait fait l’objet de plusieurs procès-verbaux pour « d’autres infractions », tel que cela ressortirait du prédit procès-verbal de la police grand-ducale du 3 juillet 2002, mais également par son séjour irrégulier au pays, motif non expressément indiqué dans la décision sous analyse, en ce que, alors même qu’elle aurait sa résidence principale au Luxembourg, elle ne se serait jamais conformée aux obligations telles que résultant du règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’étrangers faisant l’objet de conventions internationales. Dans ce contexte, le représentant étatique fait état de ce que Madame … résiderait effectivement au pays et y exercerait une activité professionnelle régulière sans être munie d’une carte d’identité de ressortissant communautaire, une première demande tendant à se voir délivrer une telle carte, déposée le 12 septembre 1989, n’ayant pas connu de suite de la part de la demanderesse, en ce que celle-ci serait à l’époque partie sans laisser d’adresse, de sorte que ladite demande n’aurait jamais pu être instruite.
Enfin, le délégué du gouvernement conclut au non fondé du moyen tiré d’une absence de saisine de la commission consultative des étrangers, étant donné qu’une telle saisine n’aurait pas été obligatoire dans la mesure où Madame … n’aurait jamais disposé d’une carte d’identité de ressortissant communautaire.
Au cours de l’audience à laquelle l’affaire a été plaidée, le mandataire de la demanderesse a encore invoqué, après le rapport à l’audience présenté par le juge-
rapporteur, un moyen nouveau tiré de la violation de l’article 2, paragraphe 3 du protocole n° 4, pris en date du 16 septembre 1963, à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales reconnaissant certains droits et libertés autres que ceux figurant déjà dans la Convention et dans le premier protocole additionnel à la Convention, dénommé ci-après le « Protocole n° 4 », en ce que la demanderesse devrait jouir de la liberté de circulation et de la liberté du choix de son domicile, libertés auxquelles des restrictions ne pourraient être prévues que par une loi, de sorte que dans la mesure où le règlement communal de la Ville de Luxembourg, en ce qu’il détermine les rues dans lesquelles l’activité de prostitution peut être exercée, ne pourrait porter atteinte au droit de libre circulation dont elle devrait jouir au Grand-Duché de Luxembourg, à défaut pour ladite réglementation d’être prévue par une disposition législative.
Le délégué du gouvernement demande au tribunal de rejeter ce moyen nouveau présenté en cours d’audience, après le rapport, en faisant valoir plus particulièrement qu’il n’était pas en mesure d’exercer les droits de la défense de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, en ce que ce moyen n’aurait pas été libellé par écrit dans un mémoire déposé dans le respect de l’article 5 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, en rappelant que la procédure devant les juridictions administratives serait essentiellement écrite.
La partie demanderesse doit faire valoir ses moyens dans la requête introductive d’instance et ne peut, sous peine de forclusion, faire valoir d’autres moyens ou prendre d’autres conclusions après l’expiration du délai de recours, sous réserve des moyens d’ordre public qui peuvent être soulevés en tout état de cause et même être suppléés d’office (Cour adm. 17 juin 1997, n° 9481C du rôle, Pas adm. 2002, V° Procédure contentieuse, VII. Echange de mémoires, n° 245, p. 495).
Il échet partant au tribunal d’analyser si le moyen nouveau soulevé par la demanderesse au cours des plaidoiries constitue un moyen qui aurait le cas échéant pu être soulevé d’office par le tribunal en tant que concernant l’ordre public.
Le moyen ainsi présenté donne l’apparence d’un moyen que le tribunal aurait pu soulever d’office, en ce qu’il a trait à la liberté de circulation qui constitue une liberté fondamentale dans le cadre notamment du champ d’application du droit communautaire, de sorte qu’il est recevable, alors même qu’il n’a été soumis au tribunal qu’en cours d’audience.
Il appartient ensuite au tribunal d’analyser si la situation juridique dans laquelle s’est trouvée la demanderesse au moment où la décision litigieuse a été prise, et qui se trouve à la base de l’acte ministériel sous examen, rentre dans le champ d’application de l’article 1er, paragraphe 1er du Protocole n° 4, qui dispose que « quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d’un Etat a le droit d’y circuler librement et d’y choisir librement sa résidence », pour vérifier le bien-fondé dudit moyen.
Il échet tout d’abord de constater que la liberté de circulation à laquelle la demanderesse fait référence concerne sa libre circulation à l’intérieur d’un Etat déterminé, à savoir le Grand-Duché de Luxembourg, et plus particulièrement sa circulation dans un quartier de la Ville et plus spécifiquement sa circulation sur certains trottoirs du quartier de la Gare. Le règlement communal de la Ville de Luxembourg, en ce qu’il a réglementé l’exercice de la prostitution en déterminant les lieux et heures auxquels il peut avoir lieu, n’a pas pour objet de porter atteinte ou de restreindre de quelque manière que ce soit la liberté de circulation de personnes dans certains quartiers de la Ville, mais il comprend, d’une part, des mesures de police, tombant dans le champ d’application des compétences des autorités communales, tendant à assurer l’ordre public dans lesdits quartiers et, d’autre part, l’interdiction de l’exercice de certaines activités professionnelles, et plus particulièrement celles ayant trait à la prostitution, dans ces quartiers.
Il s’ensuit que la demanderesse a tort en estimant que le prédit règlement communal porterait atteinte à son droit de libre circulation sur le territoire du Grand-
Duché de Luxembourg, de sorte que le moyen invoqué par elle la première fois au cours des plaidoiries est dénué de tout fondement pour ne pas résister à un examen sommaire, et qu’il n’y a dès lors pas lieu d’autoriser le délégué du gouvernement d’y prendre position afin de sauvegarder le droit de la défense de l’Etat, en considération notamment de ce que ce moyen est rejeté.
En ce qui concerne les deux moyens tirés d’une prétendue violation des droits de la défense de la demanderesse au cours de la phase administrative ayant précédé la prise de la décision litigieuse, basés sur le fait qu’avant le dépôt, à l’appui du mémoire en réponse du délégué du gouvernement, du prédit rapport de la police grand-ducale du 3 juillet 2002, la demanderesse n’a pas pu prendre connaissance du contenu de celui-ci et sur le défaut de saisine de la commission consultative des étrangers, il échet de constater qu’il n’existe aucune disposition légale ou réglementaire suivant laquelle la police serait obligée, après avoir dressé un procès-verbal au sujet de l’administré, d’en transmettre une copie à ce dernier afin que celui-ci soit mis en mesure d’y prendre position, qu’en l’espèce, les droits de la défense de la demanderesse ont été sauvegardés, étant donné qu’elle a pu prendre connaissance dudit procès-verbal au cours de la procédure contentieuse et le discuter librement, et que la saisine de la commission consultative en matière de police des étrangers, telle que prévue par l’article 16 de la loi précitée du 28 mars 1972 n’était pas obligatoire, étant donné que la demanderesse ne tombe pas dans les cas de figure tels que prévus par les articles 1er et 2 du règlement grand-ducal du 28 mars 1972, relatif à la composition, l’organisation et le fonctionnement de la commission consultative en matière de police des étrangers, pris en application de l’alinéa 2 de l’article 16 précité.
Dans le cadre du recours en annulation, la juridiction administrative est appelée à contrôler également les motifs complémentaires lui soumis par la partie ayant pris la décision déférée en cours de procédure contentieuse via son mandataire (trib. adm. 15 avril 1997, n° 9510 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Procédure administrative non contentieuse, IV. Motivation de la décision administrative, n° 44, p. 431, et autres références y citées).
En l’espèce, le délégué du gouvernement a indiqué dans son mémoire en réponse un motif complémentaire se trouvant à la base de la décision sous analyse du 9 octobre 2002 en ce qu’il la justifie également par le fait que la demanderesse se serait trouvé en séjour irrégulier au pays au moment où la décision litigieuse a été prise, en ce qu’elle ne remplirait pas les formalités telles que prévues par le règlement grand-ducal précité du 28 mars 1972, en n’étant pas détentrice d’une carte d’identité de ressortissant communautaire au Luxembourg.
Il résulte d’une lecture combinée de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 28 mars 1972 et de l’article 4, alinéas 1 et 2 du règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux formalités à remplir par les étrangers séjournant au pays, que notamment tout ressortissant communautaire, et notamment celui exerçant au Luxembourg une activité non salariée, comme c’est le cas en l’espèce de la demanderesse, qui se propose de résider au Grand-Duché pendant plus de trois mois, doit dans les trois jours de son arrivée au pays se présenter devant l’autorité chargée de recevoir les déclarations d’arrivée de la commune où il entend fixer sa résidence et y souscrire une demande tendant à la délivrance d’une carte d’identité d’étranger, ladite demande valant également déclaration d’arrivée conformément à l’article 3 de la loi précitée du 28 mars 1972.
En l’espèce, il ressort d’un formulaire intitulé « demande de carte d’identité d’étranger », portant le numéro 217/89, établi par le bourgmestre de la commune de Mamer le 12 septembre 1989, que Madame … y a souscrit une demande en vue de la délivrance d’une telle carte et d’un rapport de la police figurant au verso dudit formulaire, daté du 28 décembre 1989, qu’à la suite de l’introduction de la prédite demande, Madame … a déménagé, suivant les déclarations de son employeur, sans laisser d’adresse, de sorte qu’une carte d’identité de ressortissant communautaire n’a pas pu être délivrée à Madame …, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par elle.
Il ne ressort pour le surplus d’aucune autre pièce du dossier que par la suite Madame … ait formulé une nouvelle demande tendant à la délivrance d’une carte d’identité d’étranger auprès d’une commune du Grand-Duché de Luxembourg.
Il échet dans ce contexte de noter que la demanderesse soutient ne pas avoir son domicile au Grand-Duché de Luxembourg, mais y posséder simplement une résidence secondaire à l’adresse indiquée par elle dans la requête introductive d’instance. Elle a ainsi déclaré aux agents des forces de l’ordre, tel que cela ressort d’un procès-verbal du centre d’intervention de la circonscription régionale de Luxembourg de la police grand-
ducale du 3 juillet 2002, qu’elle possèderait son domicile en France, et plus particulièrement à F-51300 Vitry le François, 149, les Dahlias. Il ressort toutefois encore dudit procès-verbal qu’à la suite d’une enquête effectuée par les agents des forces de l’ordre luxembourgeoises auprès de la préfecture « Marne », du département « Châlon-
Champagne », et, plus particulièrement, auprès de la gendarmerie de Vitry le François, que Madame … n’était ni domiciliée à l’adresse préindiquée ni à une quelconque autre adresse dans le prédit département. Les agents de police signataires du prédit procès-
verbal en ont conclut que Madame … avait sa résidence principale à Luxembourg et non pas à Vitry le François. Il suit encore des éléments qui précèdent que d’après les informations qu’a pu obtenir la police grand-ducale à la suite des recherches effectuées, Madame … possède son domicile au Grand-Duché de Luxembourg et y exerce une activité professionnelle, sans que ces constatations transcrites dans un procès-verbal de police ne soient contredites d’une quelconque manière par la demanderesse.
Il s’ensuit que la demanderesse tombe sous le champ d’application des articles 6 et 4 des deux règlements grand-ducaux précités du 28 mars 1972, et qu’elle était partant dans l’obligation de solliciter la délivrance d’une carte d’identité de ressortissant communautaire afin de légaliser son séjour au Grand-Duché de Luxembourg.
S’il est vrai qu’il suit de ce qui précède qu’elle est restée en défaut de respecter les formalités légales ayant trait à la délivrance de cartes d’identité spéciales en faveur des ressortissants communautaires, depuis son arrivée initiale au pays au cours du mois de juin 1989, tel que cela ressort de la prédite demande tendant à la délivrance d’une carte d’identité d’étranger portant le numéro 217/89, une telle situation de fait ne saurait constituer un motif légal à la base d’une décision de refus d’entrée et de séjour dirigée contre un ressortissant communautaire résidant de fait au Luxembourg, étant donné que suivant l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 28 mars 1972 relatif aux conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’étrangers, seule disposition réglementaire applicable aux ressortissants communautaires en matière d’éloignement, le simple fait de séjourner de manière irrégulière sur le territoire luxembourgeois ne constitue pas un motif justifiant une telle mesure d’éloignement.
Il suit de ce qui précède que le motif basé sur le séjour irrégulier au pays ne saurait justifier la mesure prise.
Il appartient encore au tribunal de prendre position quant au moyen tiré de ce que ce serait à tort que le ministre de la Justice a estimé que la demanderesse constituerait par son comportement un danger pour l’ordre et la sécurité publics, ce motif se trouvant expressément à la base de la décision sous analyse du 9 octobre 2002.
Il y a lieu de relever que conformément aux dispositions de l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 28 mars 1972 relatif aux conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’étrangers « (…) une mesure d’éloignement du pays ne peut être prise à l’encontre d’un ressortissant communautaire que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique (…) ».
Il est vrai que par son séjour irrégulier au pays pendant de nombreuses années, par le fait de ne pas se conformer aux dispositions légales et réglementaires portant sur l’obligation d’être en possession d’une carte d’identité d’étranger, par son non-respect du règlement communal de la Ville de Luxembourg pris en ses dispositions portant sur la réglementation de la prostitution dans certains quartiers de la Ville et par le fait d’inciter d’autres personnes à ne pas se conformer à ces mêmes dispositions réglementaires, la demanderesse est à l’origine d’un trouble permanent de l’ordre public et est susceptible de troubler celui-ci à l’avenir.
Une mesure d’éloignement prise à l’encontre d’un ressortissant communautaire, même si celle-ci se manifeste à travers une décision de refus d’entrée et de séjour adressée à celui-ci, équivalant en fait à une mesure d’éloignement du pays, surtout à partir du moment où ledit ressortissant communautaire y séjourne de fait, basée sur des raisons d’ordre ou de sécurité publics, ne se justifie cependant qu’à partir du moment où le trouble causé par ledit ressortissant communautaire à l’ordre public est suffisamment grave et caractérisé, témoignant d’une dangerosité certaine vis-à-vis des personnes ou de nature à porter gravement atteinte aux biens se trouvant au pays.
Or, sur ce point, force est de constater que le ministre de la Justice a commis une erreur manifeste d’appréciation des faits, en estimant que la demanderesse, en ce qu’elle n’est pas en possession d’une carte d’identité d’étranger de ressortissant communautaire et en ce qu’elle a violé à plusieurs reprises un règlement de police de la Ville de Luxembourg, constituerait un tel danger grave et caractérisé pour l’ordre public.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est fondé et que la décision critiquée est à annuler.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant annule la décision du ministre de la Justice du 9 octobre 2002 par laquelle l’entrée et le séjour ont été refusés à Madame … ;
renvoie le dossier en prosécution de cause au ministre de la Justice ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 13 mars 2003 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
