Tribunal administratif N° 15175 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 juillet 2002 Audience publique du 10 mars 2003 Recours formé par Madame …, Luxembourg et 31 consorts, tous réunis en une société de fait dénommée « … » contre une décision du bourgmestre de la commune d’Esch-sur-Sûre en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15175 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 25 juillet 2002 par Maître Edmond DAUPHIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) Madame …, … , demeurant à L-…;
à 32) Monsieur …, …, demeurant à L-…, tous réunis en une société de fait dénommée « … », tendant à l’annulation de la décision du bourgmestre de la commune d’Esch-sur-Sûre du 9 novembre 2001, portant refus du permis de construire sollicité le 15 août 2001, tendant à la reconstruction d’un chalet détruit en partie par un incendie du 11 février 2001, sis sur un terrain inscrit au cadastre de la commune d’Esch-sur-Sûre, section A du chef-lieu, sous le numéro 635/2 faisant partie du domaine de l’Etat et situé dans la zone rurale suivant les dispositions du plan d’aménagement général communal ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 17 juillet 2002 portant signification de ce recours à l’administration communale d’Esch-sur-
Sûre ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 octobre 2002 par Maître Jean-Luc GONNER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de l’administration communale d’Esch-sur-Sûre ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 11 octobre 2002, portant signification de ce mémoire en réponse aux demandeurs ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 novembre 2002 par Maître Edmond DAUPHIN au nom des demandeurs ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Jean-Luc GONNER ;Vu le mémoire en duplique, intitulé « mémoire en réplique », déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 décembre 2002 par Maître Jean-Luc GONNER au nom de l’administration communale d’Esch-sur-Sûre ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 6 décembre 2002, portant signification de ce mémoire en duplique aux demandeurs ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maîtres Edmond DAUPHIN et Jean-
Luc GONNER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 janvier 2003.
Vu le règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 janvier 2003 par Maître Jean-Luc GONNER, sur demande afférente à l’audience du tribunal ;
Vu l’ordonnance du président de la première chambre du tribunal administratif du 16 janvier 2003 conférant un délai supplémentaire aux parties en vue de conclure au regard de l’incidence des dispositions dudit règlement général sur les bâtisses de la commune d’Esch-
sur-Sûre en matière de reconstruction ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 31 janvier 2003 par Maître Edmond DAUPHIN au nom des demandeurs ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 12 février 2003 portant notification de ce mémoire supplémentaire à Maître Jean-Luc GONNER ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 21 février 2003 par Maître Jean-Luc GONNER au nom de l’administration communale d’Esch-
sur-Sûre ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 18 février 2003 portant notification de ce mémoire supplémentaire à Maître Edmond DAUPHIN ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maîtres Edmond DAUPHIN et Jean-Luc GONNER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 26 février 2003.
Considérant qu par courrier du 15 août 2001 Monsieur Roger ROEMER, agissant en sa qualité de président du club « … », s’est adressé au bourgmestre de la commune d’Esch-
sur-Sûre en ces termes : « Monsieur le Maire, Représentant le club « … » j’ai l’honneur de vous soumettre la demande suivante :
Depuis une quarantaine d’années les membres du club affilié à la Fédération de l’Union luxembourgeoise de Ski Nautique pratiquent le ski nautique sur le bassin de compensation Nr 4 à Esch/s/Sûre. Un terrain indiqué sur le plan cadastral ci-joint a été pris en location auprès des Ponts et Chaussées qui avaient mis à disposition de notre club un chalet qui malheureusement a été l’objet d’un sinistre intervenu dans la nuit du dimanche 11 au 12 février 2001 pour des causes non encore déterminées.
J’ai l’honneur de solliciter votre bienveillance afin de nous permettre la reconstruction d’un chalet similaire, essentiel à la survie de notre club. Comme il s’ensuit d’une lettre du 4 avril 2001, Madame la Ministre des Travaux Publics, elle marque son accord à ce que soit fait usage pour la construction d’un nouveau refuge du terrain sur lequel se trouve le chalet sinistré. Il en est de même du Ministère de l’Environnement qui en date du 19 juin 2001 nous accorde l’autorisation de reconstruire le chalet suivant des conditions bien précises que nous allons respecter très consciencieusement.
J’espère que vous voudrez bien donner une réponse favorable à ma demande.
Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l’assurance de mes sentiments les meilleurs. » Que cette demande a été rencontrée par une décision du bourgmestre de la commune d’Esch-sur-Sûre du 9 novembre 2001, libellée comme suit : « Monsieur le Président, En réponse à votre demande du 15 août 2001 concernant la construction d’un chalet pour les besoins du Club Nautique des Ardennes, je suis au regret de vous informer que le règlement communal sur les bâtisses, les voies publiques et les sites de la commune d’Esch-
sur-Sûre du 14 mars 1980, approuvé le 1er décembre 1980, ne m’habilite pas à y réserver une suite favorable.
En effet, le fonds destiné à recevoir la construction en question est situé en une zone rurale, zone qui est réservée aux exploitations agricoles et forestières conformément à l’article 13 du règlement communal précité.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’expression de mes sentiments les plus distingués. » Considérant que par requête déposée en date du 25 juillet 2002, les consorts …, déclarant être réunis en une société de fait dénommée « … », ont fait introduire un recours en annulation dirigé contre le refus d’autorisation du bourgmestre de la commune d’Esch-sur-
Sûre du 9 novembre 2001 prérelaté ;
Considérant que la commune se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours, tant en ce qui concerne la forme que le délai ;
Considérant que la décision déférée n’ayant point été assortie de l’indication des voies de recours conformément à l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, le recours sous analyse a été introduit dans les délais légaux ;
Qu’ayant été introduit pour le surplus suivant la forme légale, le recours en annulation est recevable ;
Considérant qu’au fond les demandeurs insistent pour dire que leur demande d’autorisation a porté sur la remise en place d’une exacte réplique de l’ancien ouvrage et non pas sur une construction nouvelle, différente de l’ancienne ;
Que l’interdiction de construire résultant de l’inclusion du terrain devant recevoir le chalet en question dans la zone rurale ne saurait porter selon eux que sur les ouvrages à réaliser nouvellement, sous peine de priver un administré d’une partie de sa propriété sans aucune indemnisation afférente à travers une simple décision administrative individuelle de refus ;
Que s’agissant d’une reconstruction identique, les demandeurs estiment qu’ils auraient pu se dispenser de requérir l’autorisation du bourgmestre ;
Qu’à travers son mémoire en réponse la commune d’insister que les termes de l’article 13 du règlement communal sur les bâtisses, les voies publiques et les sites de la commune d’Esch-sur-Sûre tel qu’approuvé par le ministre de l’Intérieur en date du 1er décembre 1980, désigné ci-après par « Rb », ne ferait point distinction suivant qu’il s’agit d’une reconstruction à l’identique ou d’une construction nouvelle, de sorte que la décision déférée serait justifiée sur base de cette seule disposition réglementaire ;
Que le ministre de l’Environnement, statuant dans le cadre des compétences lui conférées à travers la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, n’aurait jamais dû autoriser la reconstruction du chalet en question, étant donné que l’activité déployée à travers lui ne tomberait sous aucune des catégories admissibles visées par son article 2 ;
Que le pouvoir de police communal resterait entier par rapport à la décision prise par le ministre de l’Environnement statuant dans le seul cadre de la loi modifiée du 11 août 1982, de sorte qu’en toute occurrence le refus déféré aurait pu être légalement pris ;
Que la commune de conclure encore autour des restrictions à l’exercice du ski nautique et notamment de l’interdiction d’utiliser les embarcations à moteur d’essence prononcée à travers la réglementation récente concernant les plans d’eaux du territoire de la commune d’Esch-sur-Sûre ;
Qu’à travers leur mémoire en réplique les demandeurs d’insister sur la différence entre la reconstruction par eux projetée concernant un bâtiment qui, du moins fictivement, d’un point de vue juridique, existerait toujours, contrairement à une construction nouvelle pour laquelle une autorisation première devrait être demandée ;
Qu’ils renvoient à la distinction faite mutatis mutandis par l’article 7 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée entre les constructions existantes et les immeubles à reconstruire ;
Que la commune, à travers son mémoire en duplique se rapporte à prudence de justice concernant la recevabilité du mémoire en réplique en la pure forme en ce qu’il a été simplement notifié par télécopieur et non pas signifié par exploit d’huissier ;
Qu’en partant du caractère général et impersonnel des plans d’aménagement généraux communaux, la commune de relever qu’à l’exception des situations acquises sous une réglementation urbanistique donnée, les règles nouvelles seraient appelées à s’appliquer même aux constructions érigées sous l’ancienne réglementation, pour en déduire que le Rb adopté et approuvé en 1980 régirait également le chalet en place et, par extension, la demande de reconstruction afférente présentée par les demandeurs ;
Que sur production de la copie intégrale du Rb les demandeurs de conclure d’abord par rapport aux interdictions de reconstruction citées aux articles 7 et 12 Rb, ainsi qu’à l’obligation d’indemnisation qu’ils entendent en déduire concernant les immeubles sinistrés, non reconstruits ;
Que les dispositions des articles 7 et 12 Rb traitant de la protection des sites, les demandeurs de prendre encore position par rapport aux dispositions de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux ;
Que relativement à la zone rurale ils invoquent l’article 13.1.5 traitant des maisons d’habitation y existantes, pouvant être transformées sous certaines conditions, pour en conclure que si la transformation de maisons était possible dans la zone rurale, la reconstruction d’immeubles préexistants devrait l’être également ;
Que dans la mesure où le bourgmestre aurait refusé le permis de construire pour d’autres motifs que celui d’une éventuelle dissemblance entre les deux ouvrages, préexistant et à reconstruire, les demandeurs déclarent n’avoir pas jugé nécessaire de rapporter la preuve de l’identité de l’aspect, tout en versant des photos permettant de distinguer l’ancienne construction et de la comparer utilement avec les plans de l’ouvrage à reconstruire ;
Que la commune de conclure au caractère non pertinent des développements des demandeurs concernant les articles 7 et 12 Rb, pour concerner d’autres zones que la zone rurale dans laquelle se trouve le terrain ayant accueilli l’ancien chalet occupé par les demandeurs ;
Que la commune d’insister sur les dispositions de l’article 13 Rb, suivant lequel la zone rurale est réservée aux exploitations agricoles et forestières, condition non remplie par les demandeurs, ainsi que sur les exigences de raccordement au réseau d’eau potable et au réseau de canalisation, de même que de raccordement aux voies publiques ou privées y portées ;
Que la commune d’invoquer encore l’article 47 Rb concernant les exigences y portées en matière de transformation, agrandissement et rénovation de constructions existantes, de même que celles de l’article 72.2.1 Rb relatives aux procédures pour l’octroi des autorisations de bâtir ;
Que la commune d’insister enfin que le refus actuellement déféré ne signifierait point que les autorités communales s’opposent à toute reconstruction du chalet dont s’agit, étant donné qu’elle rappelle et fait confirmer la proposition faite par le bourgmestre aux demandeurs tendant à une reconstruction dudit chalet dans la zone camping à côté d’installations existantes dans la mesure où l’activité projetée par les demandeurs serait de nature à s’intégrer valablement parmi les activités de détente et de tourisme admises en cette zone ;
Considérant que dans la mesure où il est admis que les communications entre avocats constitués effectuées par voie postale comprennent la notification par télécopieur d’un mémoire conformément aux dispositions de l’article 10 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le moyen d’inadmissibilité du mémoire en réplique des demandeurs, opposé par la commune à travers son mémoire en duplique est à écarter (cf. trib. adm. 6 novembre 2000, n° 11870 du rôle, Sunco, Pas. adm. 2002, V° Procédure contentieuse, n° 241, p. 494 et autres décisions y citées) ;
Considérant qu’il est constant en fait que le terrain inscrit au cadastre de la commune d’Esch-sur-Sûre, section A du chef-lieu, sous le numéro 635/2, faisant partie du domaine de l’Etat, accueillait un abri – chalet en bois – dans l’intérêt de l’administration des Ponts et Chaussées avant même que le règlement sur bâtisses de la commune d’Esch-sur-Sûre ne fût adopté et approuvé en 1980 ;
Considérant que la mutabilité des plans d’aménagement généraux relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné ;
Que cette mutabilité des plans d’aménagement généraux répond à celle, intrinsèque, des situations générales à leur base et s’étend dès lors quant à ses effets au premier établissement desdits plans ;
Qu’il en découle que les parties intéressées, dont les propriétaires d’immeubles et les tenanciers de droits individuels dérivés, n’ont pas un droit acquis au maintien d’une réglementation communale d’urbanisme donnée, voire à une situation de non réglementation, étant entendu que les changements ne sauraient s’effectuer de manière arbitraire, mais, appelés à résulter de considérations d’ordre urbanistique et politique pertinentes répondant à une finalité d’intérêt général, ils sont à opérer suivant la procédure prévue par loi comportant la participation de tous les intéressés (cf. trib. adm. 7 mars 2001, Bayani Keyvani, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm. 20 décembre 2001, n° 13092C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Urbanisme, n° 46, p. 574 et autres décisions y citées) ;
Considérant qu’à partir des principes ci-avant dégagés tenant à la règle de la mutabilité des règles générales d’urbanisme, la thèse des demandeurs suivant laquelle une reconstruction d’un immeuble existant devrait être possible sans égard à la réglementation communale d’urbanisme valable au moment où elle est effectuée, pour autant que la construction initiale en place a été érigée conformément aux règles communales d’urbanisme valables au moment de sa mise en place, ne saurait être accueillie en son principe même ;
Considérant que le règlement des bâtisses de la commune d’Esch-sur-Sûre ne comprend pas de disposition transitoire suivant laquelle des reconstructions d’immeubles précédemment existants seraient susceptibles de s’opérer abstraction faite de la réglementation d’urbanisme actuellement en vigueur, en application des seules autorisations de construire initiales valablement délivrées ;
Considérant qu’en l’occurrence aucune autorisation de construire initiale n’est produite par ailleurs concernant le chalet dont s’agit ;
Considérant que d’après l’article 13 Rb définissant la zone rurale dans laquelle est situé le terrain ayant accueilli le chalet initial, cette zone est « réservée aux exploitations agricoles et forestières et se subdivise en une zone agricole et une zone forestière » ;
Considérant qu’il est patent que l’objet même de la reconstruction actuellement sollicitée concernant le chalet dont s’agit n’a aucun rapport, ni direct, ni indirect, avec les exploitations agricoles et forestières seules admises dans ladite zone rurale ;
Considérant que si l’article 13.1.5 Rb porte que dans la zone rurale « les maisons d’habitation existantes peuvent être transformées, à condition de ne pas changer le caractère ni la destination », il est encore manifeste que le chalet en question ne saurait rentrer sous le qualificatif de maison d’habitation existante prévisée ;
Considérant que l’article 47 Rb dispose en ses paragraphes 1 et 2 : « 47.1 Les dispositions figurant dans le présent règlement sur les bâtisses s’appliquent aux transformations, agrandissements et rénovations de constructions existantes, ainsi qu’aux modifications apportées à leur affectation.
47.2 Pour des transformations, agrandissements et rénovations revêtant une certaine ampleur, l’octroi de l’autorisation de bâtir peut être subordonné à l’adaptation d’autres parties de la construction aux dispositions du présent règlement sur les bâtisses. » Considérant qu’à la fois la vision d’une assimilation d’une reconstruction en une rénovation d’une certaine ampleur et l’argument a fortiori tiré des dispositions de l’article 47 pris en ses paragraphes 1 et 2 prérelatés emportent la conclusion qu’il y a lieu de respecter le règlement sur les bâtisses en vigueur au moment où la reconstruction en question est autorisée ;
Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le refus d’autorisation déféré est légalement justifié sur base des dispositions de l’article 13 Rb telles qu’y valablement invoquées, ensemble celles de l’article 47 Rb utilement produites à titre complémentaire par la commune à travers son mémoire supplémentaire ;
Que le recours laisse dès lors d’être fondé ;
Considérant que tant la commune à travers son mémoire en réponse que les demandeurs à travers leur mémoire en réplique sollicitent l’allocation d’une indemnité de procédure de l’ordre de 1000 € pour la commune et de 1500 € pour les demandeurs, en s’appuyant à chaque fois sur les dispositions de l’article 240 du nouveau code de procédure civile ;
Considérant que la base légale pour l’invocation utile d’une indemnité de procédure est l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, sans que toutefois les demandes respectives ne deviennent irrecevables du fait qu’une base légale autre, non applicable, a été invoquée en l’espèce ;
Considérant que la demande en allocation d’une indemnité de procédure est à écarter dans le chef des demandeurs au vu de l’issue du litige ;
Considérant qu’au vu de la nécessité d’une instruction complémentaire et compte tenu de l’imbrication relativement complexe des questions à toiser, les conditions légales, notamment d’iniquité, requises en la matière ne sont point vérifiées en l’espèce en vue d’une liquidation utile d’une indemnité de procédure dans le chef de la commune ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en la forme ;
au fond le dit non justifié ;
partant en déboute ;
écarte les demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 10 mars 2003 par:
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Schroeder, juge, en présence de Monsieur Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
