Tribunal administratif N° 15424 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 4 octobre 2002 Audience publique du 26 février 2003
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Recours formé par Monsieur …, … contre deux décisions conjointes prises par le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15424 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 4 octobre 2002 par Maître Marc MODERT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à Bérane (Monténégro/ex-Yougoslavie), de nationalité yougoslave, demeurant à L-…, tendant à l’annulation sinon à la réformation d’une décision conjointe des ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi du 29 mai 2002, par laquelle il n’a pas été fait droit à sa demande en obtention d’une autorisation de séjour et d’une décision confirmative du 31 juillet 2002, rendue à la suite d’un recours gracieux introduit auprès des ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi par courrier du 16 juillet 2002 ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 20 novembre 2002 déclarant la demande en sursis à exécution non justifiée ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 9 décembre 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Yasmina MAADI, en remplacement de Maître Marc MODERT, et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 16 juillet 2001, Monsieur … introduisit une demande en obtention d’une autorisation de séjour auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, dénommé ci-après le « service commun ». Dans sa demande, Monsieur … a déclaré appartenir à la « catégorie B », telle que décrite dans la brochure intitulée « régularisation du 15 mars au 31 juillet 2001 de certaines catégories d’étrangers séjournant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg », éditée par le service commun, dénommée ci-après « la brochure », en ce qu’il résiderait au Grand-
Duché de Luxembourg de façon ininterrompue depuis le 1er janvier 2000 et qu’il toucherait un salaire égal au salaire social minimum, soit un salaire égal au RMG.
Par lettre du 29 mai 2002, les ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi informèrent le demandeur de ce qui suit :
« Suite à l’examen de la demande en obtention d’une autorisation de séjour que vous avez déposée en date du 16 juillet 2001 auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas en mesure de faire droit à votre demande.
En effet, selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1.
l’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ; 3. l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour est subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis permettant à l’étranger de supporter ses frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir.
Comme vous ne remplissez pas cette condition, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Par ailleurs, le dossier tel qu’il a été soumis au Service commun ne permet pas au Gouvernement de vous accorder la faveur d’une autorisation de séjour.
En conséquence, vous êtes invité à quitter le Luxembourg endéans un délai d’un mois. A défaut de départ volontaire, la police sera chargée de vous éloigner du territoire luxembourgeois ».
A la suite d’un recours gracieux daté du 16 juillet 2002, adressé par le mandataire de Monsieur … aux ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi, ceux-ci ont confirmé leur décision initiale du 29 mai 2002 par une décision confirmative du 31 juillet 2002, au motif que des éléments pertinents nouveaux ne leur avaient pas été soumis.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 4 octobre 2002, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des décisions ministérielles précitées des 29 mai et 31 juillet 2002.
Encore que le demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision. Aucune disposition légale ne conférant compétence à la juridiction administrative pour statuer comme juge du fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître de la demande subsidiaire en réformation des décisions critiquées.
Le recours principal en annulation ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Au fond, le demandeur, originaire du Monténégro, expose avoir rejoint une partie de sa famille au Luxembourg, étant donné qu’il n’aurait aucune perspective de formation, ni d’emploi dans son pays d’origine. Comme il aurait trouvé un emploi comme employé de cuisine dans un restaurant avec un salaire brut mensuel de 1290,22 € et comme il n’aurait jamais troublé l’ordre public, il estime remplir les conditions légales pour pouvoir bénéficier d’une autorisation de séjour au Grand-Duché du Luxembourg.
Le délégué du gouvernement estime que les décisions critiquées auraient été prises à bon droit et que le demandeur ne saurait bénéficier d’une autorisation de séjour à défaut de rapporter la preuve de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis.
Pour le surplus, il ressortirait du texte de deux motions de la Chambre des Députés des 14 et 22 mars 2001 que l’intention du Gouvernement aurait été d’accorder d’un côté, une autorisation de séjour aux demandeurs d’asile entrés sur le territoire du Luxembourg avant le 1er juillet 1998, aux demandeurs d’asile faisant partie d’une minorité ethnique en provenance du Kosovo entrés sur le territoire national avant le 1er janvier 2000 et particulièrement vulnérables, et d’un autre côté, de régulariser les personnes en situation administrative irrégulière, également dénommées les « sans-papiers », remplissant certains critères qui témoignent de leur intégration durable au Luxembourg. Comme Monsieur … ne tomberait dans aucune des diverses catégories énumérées à la brochure, on ne saurait dès lors reprocher au gouvernement de ne pas l’avoir fait bénéficier d’un critère de régularisation dont il était exclu dès le départ.
L’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 dispose que « l’entrée et le séjour au Grand-Duché pourront être refusés à l’étranger : (…) qui ne dispose pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour ».
Au vœu de l’article 2 précité, une autorisation de séjour peut dès lors être refusée notamment lorsque l’étranger ne rapporte pas la preuve de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, abstraction faite de tous moyens et garanties éventuellement procurés par des tiers (trib. adm. 17 février 1997, Pas. adm.
2002, v° Etrangers, 2. Autorisation de séjour – Expulsion, n° 121 et autres références y citées, page 205).
En outre, la seule preuve de la perception de sommes, en principe suffisantes pour permettre à l’intéressé d’assurer ses frais de séjour au pays, est insuffisante ; il faut encore que les revenus soient légalement perçus (trib.adm. 15 avril 1998 n° 10376 du rôle, Pas.
adm. 2002, v° Etrangers, n° 125). Ne remplissent pas cette condition, les revenus perçus par un étranger qui occupe un emploi alors qu’il n’est pas en possession d’un permis de travail et qu’il n’est dès lors pas autorisé à occuper un emploi au Grand-Duché de Luxembourg et toucher des revenus provenant de cet emploi (trib. adm. 30 avril 1998, n° 10508 du rôle, Pas. adm. 2002, v° Etrangers, n° 125 et autres références y citées).
En l’espèce, force est de constater qu’il ne se dégage pas des éléments du dossier, que Monsieur … disposait de moyens personnels propres suffisants et légalement acquis au moment où les décisions attaquées ont été prises.
En ce qui concerne plus particulièrement le fait que le demandeur aurait trouvé un travail auprès d’un restaurant à partir du 9 mars 2002, il échet de constater, eu égard aux considérations faites ci-avant, qu’il reste en défaut d’établir l’existence d’un permis de travail légalement requis en application de l’article 26 de la loi précitée du 28 mars 1972, qui dispose qu’aucun étranger ne pourra être occupé sur le territoire du Grand-Duché sans permis de travail.
En effet, le défaut d’un permis de travail fait obstacle à l’exécution légale et régulière du contrat de travail invoqué à l’appui de la demande en obtention d’une autorisation de séjour, de sorte que la rémunération y fixée ne saurait être considérée, au jour de la prise de la décision litigieuse, comme ayant été légalement acquise par le demandeur.
A défaut pour le demandeur d’avoir rapporté la preuve de l’existence de moyens personnels, le ministre de la Justice a dès lors valablement pu refuser l’autorisation de séjour sollicitée sur base de ce motif.
Au-delà de ces considérations tenant à l’application de l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, le demandeur, dans sa demande initiale, a encore affirmé remplir les conditions posées sous la catégorie B) de la brochure, éditée par le service commun.
Conformément à l’article 36 de la Constitution, c’est le Grand-Duc qui fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois. Il se dégage ainsi de cette disposition constitutionnelle que seules les lois, au sujet desquelles la Chambre des députés émet son assentiment conformément à l’article 46 de la Constitution, et qui sont par la suite sanctionnées et promulguées par le Grand-Duc, conformément à l’article 34 de la Constitution, peuvent donner lieu à des règlements grand-ducaux d’application en vue d’assurer leur exécution efficace.
Il s’ensuit qu’une motion adoptée par la Chambre des députés ou tout autre acte voté par celle-ci, à l’exception des propositions ou projets de loi, dûment sanctionnés et promulgués par la suite par le Grand-Duc, ne sauraient conférer au Grand-Duc ou au gouvernement une base valable pour adopter une réglementation dans un domaine déterminé.
Il s’ensuit encore que les motions adoptées par la Chambre des députés lors de ses séances des 14 et 22 mars 2001 portant, d’une part, sur la régularisation de personnes en situation administrative irrégulière et, d’autre part, sur les demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés ainsi qu’à des personnes susceptibles de bénéficier d’un statut humanitaire, ne sauraient constituer une base légale autorisant le Grand-Duc ou le gouvernement d’instituer un régime portant sur la régularisation d’étrangers se trouvant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en situation irrégulière ou en leur qualité de demandeurs d’asile.
Il est vrai que le gouvernement, pris dans son ensemble, ou chaque ministre pris individuellement, dans le cadre de son champ de compétence, tel qu’il est défini par la législation en vigueur, peuvent adopter des directives internes pour se donner des lignes de conduite en fixant notamment des procédures ou critères suivant lesquels certaines affaires qui leur sont soumises ou qui relèvent de leur domaine de compétence doivent être traitées notamment par les fonctionnaires qui se trouvent sous leurs ordres. Toutefois, de telles directives doivent obligatoirement se situer dans le cadre des dispositions légales et réglementaires applicables et elles ne peuvent en aucun cas comprendre des règles allant au-delà de ce qui est expressément prévu par la loi ou un règlement grand-ducal d’application de celle-ci, sous peine pour le gouvernement ou le ou les ministres ainsi visés, d’excéder leurs pouvoirs et d’empiéter sur une compétence réservée soit au pouvoir législatif soit au pouvoir réglementaire tel que déterminé par l’article 36 de la Constitution.
Il est vrai également que les droits français et belge, tel qu'interprétés par la jurisprudence, reconnaissent les directives qui y sont qualifiées de mécanisme d'autolimitation du pouvoir discrétionnaire de l'administration (v. M.-A. FLAMME, Droit administratif, tome 1er, n° 168, p. 396, Bruylant 1989). Selon le Conseil d'Etat belge, "une directive se distingue précisément d'une règle de droit en cela qu'elle se réfère à une règle de conduite générale par laquelle l'autorité se laissera guider ou du moins de laquelle elle s'inspirera, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, à l'occasion de cas concrets" (C.E. b. 20 juin 1964, cité in M.-A. FLAMME, op. cit., p. 397).
Dans un contexte constitutionnel identique à celui existant au Luxembourg, le droit belge reconnaît, à côté des directives qui constituent une sorte de "codification des motifs" en matière d'appréciation discrétionnaire, des directives de nature réglementaire ajoutant des règles nouvelles aux règles existantes (v. M.-A. FLAMME, op. cit., n° 168 bis, p. 398).
En l’espèce, force est de constater qu’à travers la brochure, le gouvernement a fixé d’une manière générale et abstraite des critères particuliers afin de permettre à certaines catégories d’étrangers d’obtenir « une autorisation de séjour et/ou un permis de travail » et la brochure, loin de tracer à l'administration un cadre pour guider ses décisions discrétionnaires en matière d'autorisation de séjour et de permis de travail à délivrer à des étrangers séjournant sur le territoire luxembourgeois, crée des règles nouvelles qui dérogent partiellement aux règles légales existantes. C'est ainsi que la brochure permet de considérer qu'un étranger dispose de moyens personnels suffisants au sens de l'article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 dans des cas qui ne sont pas visés par cette disposition, de même qu'elle permet de régulariser par le travail des étrangers qui sont en infraction manifeste avec la législation sur le permis de travail et mettrait ainsi à néant les conditions posées par la loi pour l'octroi d'un tel permis.
Or, si le droit belge reconnaît un pouvoir réglementaire à d'autres organes que ceux constitutionnellement prévus, tel n'est pas le cas au Luxembourg où la Cour constitutionnelle dénie radicalement un tel droit à tout autre organe que celui prévu par l'article 36 de la Constitution (v. Cour const. 6 mars 1998 P. 30, p. 357, pour la différence avec la Belgique, v. note sous cet arrêt, n° 3, p. 362).
Il faut en conclure que toute directive qui va au-delà de la fixation de lignes de conduite à l'administration dans le cadre d'une législation existante et qui prétend fixer des règles nouvelles voire déroger à des règles existantes, est anti-constitutionnelle.
Il résulte des développements qui précèdent que la brochure ainsi élaborée par le service commun ne saurait ni déroger à l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 ni rendre celui-ci inapplicable à certaines catégories de personnes.
Par ailleurs, d’une manière générale, les critères ainsi fixés par le gouvernement, dans la mesure où ils doivent en tout état de cause se mouvoir dans le cadre des dispositions légales applicables en matière d’entrée et de séjour des étrangers, ne sauraient trouver application que dans la mesure où ils ne dérogent ni à une disposition légale ni à une disposition réglementaire applicable.
Il échet encore de relever dans ce contexte que les critères exposés dans la brochure s’appliquent à « toute personne qui tombe dans l’une des sept catégories y énumérées », suivant le libellé même de la brochure en question, sans qu’il ne se dégage de celle-ci ou d’un quelconque autre document que seuls pourraient bénéficier de la procédure de régularisation instituée par le gouvernement et matérialisée dans la brochure, les étrangers se trouvant en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg, à l’exception des demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés.
En l’espèce, le demandeur au moment, de présenter sa demande en obtention d’une autorisation de séjour en date du 16 juillet 2001, a soutenu remplir les conditions posées par la catégorie B) de la brochure suivant laquelle une personne, âgée de 18 ans au moins, qui réside et travaille de manière ininterrompue au Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 et qui n’est pas affiliée à la sécurité sociale luxembourgeoise, mais qui a un emploi stable et touche, soit un salaire égal au salaire social minimum pour travailleur non-qualifié, soit un salaire égal au RMG auquel elle peut prétendre compte tenu de sa situation familiale, est susceptible de bénéficier d’« une autorisation de séjour et/ou d’un permis de travail ».
Dans la mesure où la réglementation ainsi posée par le gouvernement au sujet de la catégorie B), telle que décrite dans la brochure, n’a pas pu faire abstraction des conditions posées par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, celles-ci restent d’application même en ce qui concerne les étrangers tombant sous le champ d’application de la catégorie B) ainsi définie et c’est partant à bon droit que le ministre de la Justice a pu exiger du demandeur de disposer de moyens personnels suffisants légalement acquis pour supporter les frais de voyage et de séjour, conformément à l’article 2 précité. Par ailleurs, la réglementation ainsi décrite dans la brochure n’a pas pu déroger aux conditions posées par la loi précitée du 28 mars 1972, et notamment dans ses articles 26 et 27 et par ses règlements grand-ducaux d’application et notamment celui du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers, au sujet de la délivrance d’un permis de travail en faveur d’un non-ressortissant communautaire. En outre, en posant des critères plus stricts quant aux conditions à remplir par des étrangers afin de se voir délivrer une autorisation de séjour au Grand-
Duché de Luxembourg, en ce qu’il est notamment exigé que l’étranger réside et travaille au Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 et qu’il doit être âgé d’au moins 18 ans, la réglementation ainsi visée par la catégorie B) décrite dans la brochure dépasse le cadre légal tel que tracé par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, de sorte que les règles fixées au sujet de la catégorie B) font partie d’une réglementation prise en violation de l’article 36 de la Constitution.
Pour le surplus, il échet de relever que le demandeur n’a en outre pas établi en cause remplir les conditions posées par la catégorie B) précitée, à défaut d’avoir rapporté la preuve d’un emploi à durée indéterminée depuis le 1er janvier 2000.
En l’espèce, dans la mesure où il est constant que, d’un côté, la loi permet au ministre de refuser une autorisation de séjour au motif tiré du défaut de moyens personnels suffisants légalement acquis et que, d’un autre côté, aucun texte légalement obligatoire ne prévoit une restriction par rapport à cette possibilité légale de refus dans le chef de l’autorité compétente et, de troisième part, il n’est pas établi que le demandeur dispose de moyens personnels légalement perçus en exécution d’un contrat de travail ayant fait l’objet de l’approbation sur base d’un permis de travail, il se dégage dès lors de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation laisse d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond, le déclare non justifié et en déboute;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 26 février 2003, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
