Tribunal administratif N° 12987 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 28 février 2001 Audience publique du 13 février 2003
=============================
Recours formé par Monsieur … contre une décision du conseil communal de la commune de Rambrouch en matière d’inscription au registre de la population
--------------------------------------------------------
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12987 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 28 février 2001 par Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, employé privé, demeurant à L-…, et résidant de fait à L…, tendant à l’annulation d’une décision du conseil communal de la commune de Rambrouch du 28 novembre 2000 portant refus de l’inscrire au registre de la population du fait du transfert de son domicile à L-… ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 14 mars 2001, portant signification de ce recours à l’administration communale de Rambrouch ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 juin 2001 par Maître Claude SCHMARTZ, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Rambrouch ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, préqualifié, du 13 juin 2001, portant signification de ce mémoire en réponse à Monsieur … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 juillet 2001 par Maître Pol URBANY, au nom de Monsieur … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 13 juillet 2001, portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de Rambrouch ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 août 2001 par Maître Claude SCHMARTZ au nom de l’administration communale de Rambrouch ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, préqualifié, du 23 août 2001, portant signification de ce mémoire en duplique à Monsieur … ;
Vu les pièces supplémentaires versées à la demande du tribunal au greffe du tribunal administratif en date du 20 novembre 2001 par Maître Claude SCHMARTZ, à la suite de l’audience à laquelle l’affaire a été plaidée ;
Vu la demande de rupture du délibéré formulée par Maître Pol URBANY au nom de Monsieur … en date du 28 novembre 2001, afin d’être autorisé à prendre position sur les pièces nouvelles ainsi déposées ;
Vu la rupture du délibéré ordonnée par le tribunal administratif en date du 28 novembre 2001 et la fixation de l’affaire à l’audience du 17 décembre 2001 pour la continuation des débats ;
Vu le mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2002 par Maître Pol URBANY au nom de Monsieur … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, préqualifié, du 8 avril 2002, par lequel le prédit mémoire additionnel a été signifié à l’administration communale de Rambrouch ;
Vu le mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 avril 2002 par Maître Claude SCHMARTZ au nom de l’administration communale de Rambrouch ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, préqualifié, du 10 avril 2002, par lequel ledit mémoire additionnel a été signifié à Monsieur … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Pascale HANSEN, en remplacement de Maître Pol URBANY et Maître Guillaume RAUCHS, en remplacement de Maître Claude SCHMARTZ, en leurs plaidoiries respectives.
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Par acte notarié du 29 mai 1989, Madame … obtint la propriété d’une maison d’habitation avec place et toutes autres appartenances et dépendances, sise à …, inscrite au cadastre comme suit : « commune de Rambrouch, ancienne commune de …, section C de … : n° …, lieu-dit « … », broussailles, contenant 6 ares, 50 centiares, n° …, même lieu-dit, chalet, contenant 9 ares 57 centiares ».
Il ressort d’un certificat de changement de résidence que Madame … transféra, en date du 31 mai 1989, son domicile pour s’établir dans l’immeuble acquis par elle par l’acte notarié précité du 29 mai 1989, qui est déclaré, d’après le certificat établi par la commune de …, à ….
A la suite de ce certificat établi par l’administration communale de …, l’administration communale de Rambrouch a établi, en date du 12 juin 1989, un certificat de changement de résidence au profit de Madame … attestant l’établissement de son domicile à ….
Par décision du 9 novembre 1994, le bourgmestre de la commune de Rambrouch autorisa Madame …, à la suite de sa demande du 12 octobre 1994, à installer et à exploiter deux réservoirs aériens en P.E. pour gazoil de chauffage d’une capacité totale de 3000 litres dans le garage de sa maison d’habitation sise à …, inscrit au cadastre de la section PC de … sous le numéro ….
Il ressort d’un extrait d’acte de mariage établi en date du 16 juillet 1999 par l’officier de l’état civil de la commune de Rambrouch que Monsieur …, déclarant avoir eu à l’époque son domicile à … a épousé en date du 16 juillet 1999, Madame …, domiciliée à L-… ».
A la suite de son mariage, Monsieur … déclara à l’administration communale … son intention de changer de domicile en transférant celui-ci à L-…, tel que cela ressort d’un formulaire établi et signé par le délégué du bourgmestre de la commune d’… le 25 août 1999.
Par courrier du 27 août 1999, le bourgmestre de la commune de Rambrouch informa Monsieur … de ce qu’à la suite de la séance du conseil communal de Rambrouch du 4 juin 1999, et après visite des lieux, ledit conseil communal avait « décidé de se prononcer contre l’inscription, à des fins d’habitation, de personnes et de ménages sur les terrains situés aux lieux-dits « … », « … », « … » et « … », sur le territoire de la commune de Rambrouch, section PC de … », au motif que « l’accès des lieux ne peut se faire que par un chemin rural goudronné à partir de … et par un autre chemin rural accessible à partir de la localité de …, située sur le territoire de la commune de …, en Belgique », en faisant encore état du fait que « le site, sur lequel la construction de plusieurs chalets de vacances avait été autorisée à l’époque, est dépourvu de l’infrastructure la plus élémentaire indispensable pour l’habitation humaine », en ce qu’il n’y existe « ni conduite d’eau ni réseau de canalisation ni réseau routier convenable en ces lieux qui sont situés trop près de la Sûre et dans une pente inclinée directement vers la Sûre ». Le bourgmestre fit encore état dans la lettre précitée que « certains chalets sont munis d’un système d’approvisionnement en eau potable discutable dans la plus haute mesure du point de vue de l’hygiène », de sorte qu’au vu des « informations recueillies sur place, les lieux en question ne se prêtent en aucun cas à permettre une habitation humaine durable ». En conclusion, le bourgmestre informa Monsieur … de ce qu’en attendant une prise de position du ministère de l’Intérieur, auquel la délibération précitée du 4 juin 1999 avait été adressée par le conseil communal de Rambrouch, « aucune déclaration d’arrivée ne sera établie par la Commune ».
Par lettre datée au 29 août 2000, adressée à l’administration communale de Rambrouch, à l’attention des membres du conseil communal, par voie recommandée avec accusé de réception réceptionnée par l’administration communale de Rambrouch en date du 30 août 2000, le mandataire de Monsieur … pria les membres dudit conseil communal de domicilier Monsieur … « sans délai » dans la commune de Rambrouch, en faisant état du fait que l’épouse de Monsieur …, Madame …, vit depuis 11 ans à l’adresse à laquelle Monsieur … désire s’inscrire, que Monsieur … a épousé Madame … en date du 16 juillet 1999 et qu’en raison du refus exprimé par la commune de Rambrouch de le domicilier à la même adresse que son épouse, il a dû prendre un domicile fictif auprès de sa belle-mère à Berchem, entraînant, du point de vue fiscal, sa séparation de fait de son épouse, situation qui serait à l’origine d’un important préjudice matériel dans son chef.
Il ressort encore des pièces déposées par le mandataire de l’administration communale de Rambrouch au greffe du tribunal administratif en date du 20 novembre 2001 que par acte notarié du 26 octobre 2000, Madame … a acquis un terrain sur lequel se trouve un chalet, inscrit sous le numéro cadastral …, d’une contenance de 4 ares 30 centiares, de l’ancienne commune de Perlé, ledit chalet ayant une surface habitable de 20 m2, le tout situé de manière adjacente aux immeubles précités acquis par Madame … par acte notarié du 29 mai 1989 et inscrits sous les numéros … et … du cadastre.
Par courrier du 29 novembre 2000, le bourgmestre de la commune de Rambrouch transmetta au mandataire de Monsieur … une décision du conseil communal de Rambrouch prise lors de sa séance en date du 28 novembre 2000, par laquelle, après avoir constaté que Monsieur … désire installer son domicile sur l’un des terrains mentionnés dans la délibération précitée du conseil communal du 4 juin 1999, il rappela sa délibération précitée du 4 juin 1999, par laquelle le conseil communal s’était prononcé contre l’inscription, à des fins d’habitation, de personnes et de ménages sur les terrains situés aux lieux-dits « … », « … », « … » et « … », sur le territoire de la commune de Rambrouch, section PC de …, en contestant formellement l’existence d’un quelconque préjudice dans le chef de Monsieur ….
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 28 février 2001, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du conseil communal de Rambrouch du 28 novembre 2000.
L’administration communale de Rambrouch conclut tout d’abord à l’irrecevabilité du recours, au motif que la décision précitée du bourgmestre de la commune de Rambrouch du 27 août 1999, par laquelle l’inscription de Monsieur … au registre de la population de la commune de Rambrouch aurait été refusée, n’aurait pas fait l’objet d’un recours contentieux.
Dans ce contexte, l’administration communale estime que le courrier précité du mandataire de Monsieur … du 29 août 2000 ne constituerait pas un recours gracieux dirigé contre la prédite décision du 27 août 1999, qui serait de toute façon tardif, mais une mise en demeure adressée aux autorités communales en vue de faire inscrire Monsieur … au prédit registre.
L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, des informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision (cf. trib. adm. 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Actes administratifs, I. Décisions susceptibles d’un recours, n° 5, p. 19 et autres références y citées).
C’est à bon droit que le demandeur conclut dans son mémoire en réplique que la lettre précitée du 27 août 1999 signée par le bourgmestre de la commune de Rambrouch constitue une simple lettre d’information, et non pas une décision administrative individuelle susceptible de recours. En effet, par ledit courrier, le bourgmestre s’est borné à porter à l’attention de Monsieur … le contenu d’une décision prise par le conseil communal de Rambrouch en date du 4 juin 1999, sans prendre position quant à la situation personnelle de Monsieur … et plus particulièrement à sa demande d’inscription au registre de la population que ce dernier a soumise oralement au fonctionnaire de la commune de Rambrouch à la suite de sa déclaration auprès de la commune d’… de son intention de changer de domicile en vue d’établir celui-ci à … ». Faute par la prédite lettre du 27 août 1999 de prendre position quant à la demande telle que formulée par Monsieur …, elle n’est pas de nature à faire grief, comme elle ne prend en aucune façon position quant à la situation personnelle de Monsieur … et elle est de ce fait à considérer comme simple lettre d’information non susceptible d’un recours contentieux, ce fait semblant d’ailleurs être reconnu par l’administration communale de Rambrouch dans son mémoire en duplique, dans la mesure où elle demande acte que le demandeur considère, à bon droit, la lettre précitée du 27 août 1999 comme constituant une simple lettre d’information et qu’elle en conclut qu’il n’existerait partant « aucune décision susceptible de faire l’objet d’un recours judiciaire ».
Il suit des développements qui précèdent que le reproche basé sur l’irrecevabilité du recours, en ce que seul un recours contentieux dirigé contre la lettre précitée du 27 août 1999 aurait pu être recevable et que le recours dirigé par la requête sous analyse devrait être déclaré irrecevable comme étant tardif, est partant à rejeter comme n’étant pas fondé.
L’administration communale de Rambrouch conclut encore à l’irrecevabilité du recours, dans la mesure où il est dirigé contre « la lettre adressée en date du 29 novembre 2000 par l’Administration Communale de Rambrouch à Me. Pol URBANY », en ce que cette lettre ne ferait qu’informer le demandeur du contenu d’une décision prise par le conseil communal de Rambrouch, dans la mesure où celui-ci ne se serait prononcé que « sur les conséquences qui sont attachées pour le sieur … au refus de l’inscription au registre de la population ». Dans ce contexte, l’administration communale soutient encore qu’en réalité le demandeur aurait dû intenter son recours contentieux à l’encontre du silence gardé par la commune à la suite du courrier précité du 29 août 2000 adressé par le mandataire du demandeur à l’administration communale de Rambrouch.
Il échet tout d’abord de relever que, comme l’a rectifié lui-même le mandataire du demandeur dans son mémoire en réplique, et contrairement à ses indications figurant dans la requête introductive d’instance, le recours contentieux est dirigé contre la décision du conseil communal de Rambrouch du 28 novembre 2000, précitée, et non pas contre la simple lettre de transmission signée par le bourgmestre de la commune de Rambrouch, datée au 29 novembre 2000, ledit transmis ayant simplement eu pour objet de transmettre au mandataire du demandeur la décision précitée du conseil communal, qui constitue le seul acte faisant l’objet du recours sous analyse, comme cela ressort d’ailleurs des autres éléments du dossier.
C’est toutefois à bon droit que le demandeur conteste l’interprétation retenue par la commune en soutenant au contraire que la décision prise par le conseil communal de Rambrouch en date du 28 novembre 2000 constitue une véritable décision, de nature à faire grief, dans la mesure où ledit organe communal a, dans la décision en question, expressément fait référence à la situation personnelle de Monsieur …, en décidant, par référence au courrier précité du 29 août 2000 adressé par le mandataire du demandeur à l’administration communale de Rambrouch, tendant à obtenir l’inscription de Monsieur … au registre de la population de ladite commune, de refuser à Monsieur … ladite inscription, par référence aux délibérations antérieurement adoptées par le conseil communal notamment par rapport au lieu-dit où le demandeur entend s’établir. Partant, la décision en question constitue un acte produisant des effets juridiques affectant directement la situation personnelle du demandeur.
Il suit des développements qui précèdent, que la décision précitée du conseil communal de Rambrouch du 28 novembre 2000 constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux devant les juridictions administratives.
Il suit encore des développements en question qu’en considération du fait que la décision précitée du 28 novembre 2000 du conseil communal de Rambrouch constitue une décision susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux, l’administration communale de Rambrouch a tort de soutenir que le demandeur aurait dû introduire un recours dirigé contre le silence gardé par les autorités communales à la suite de la demande introduite par lui en vue d’obtenir l’inscription au registre de la population.
Aucun autre moyen d’irrecevabilité n’ayant été invoqué à l’encontre du recours contentieux, il y a lieu de déclarer le recours en annulation recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant au fond, le demandeur soutient que le conseil communal de Rambrouch n’aurait pas été compétent pour prendre la décision litigieuse, en ce que seul le bourgmestre voire un échevin ou un conseiller ayant obtenu une délégation de sa part à ces fins, auraient compétence pour prendre une telle décision qui relèverait de l’état civil, en ce que l’inscription au registre de la population constituerait en réalité un acte d’état civil.
En l’absence d’une prise de position par l’administration communale de Rambrouch quant à ce moyen tiré de l’incompétence de l’autorité ayant pris la décision sous analyse du 28 novembre 2000, il échet de relever que contrairement à ce qui est exposé par le demandeur, les registres de la population ne constituent pas des actes relevant de l’état civil des personnes.
En effet, l’état civil des personnes comprend exclusivement leur état politique, à savoir le statut juridique de national ou d’étranger, l’état familial, c’est-à-dire le statut juridique des personnes du point de vue de leur appartenance, ou non, à un groupe familial, l’état physique, c’est-à-dire la qualité des personnes au regard des règles de droit qui ont trait à certaines caractéristiques d’ordre physique, comme le sexe, l’âge, l’affaiblissement des facultés personnelles, alors que le domicile tombe sous la catégorie plus générale des signes d’identification des personnes au-delà de ceux ayant directement trait à l’état des personnes.
En effet, l’état de la personne fixe son identité juridique et le domicile permet de « trouver » la personne en question. Ainsi, le domicile, comme le nom, constitue, à côté de l’état civil, un signe d’individualisation de la personne, sans que toutefois le domicile ne fasse partie de l’état civil d’une personne physique (V° Encyclopédie Dalloz, Etat et capacité des personnes, n°s 6 et suivants).
Il suit des développements qui précèdent que les registres de la population ne constituent pas des actes relevant de l’état civil des personnes et partant l’article 69 de la loi communale du 13 décembre 1988, suivant lequel « le bourgmestre, un échevin ou un conseiller par lui délégué à ces fins remplit les fonctions d’officier de l’état civil », ne saurait trouver application en l’espèce.
A défaut par les parties d’avoir établi l’existence d’un règlement « pour la tenue de registres de population dans les communes » que l’« administration communale » de Rambrouch est autorisée à prendre, sous réserve d’approbation par l’autorité supérieure, sur base de l’article 8 de la loi modifiée du 22 décembre 1886 concernant les recensements de population à faire en exécution de la loi électorale, un tel règlement pouvant notamment déterminer l’autorité compétente pour la tenue des registres de la population, et à défaut par la loi communale d’avoir expressément attribué au bourgmestre une telle compétence, la seule compétence lui ayant été dévolue en cette matière étant celle déterminée par l’article 76 de la loi communale et consistant dans la « délivrance d’extraits des registres de la population et de certificats établis en tout ou en partie d’après ses registres », c’est le collège des bourgmestre et échevins, en sa qualité d’organe chargé de l’application des lois, des règlements et arrêtés grand-ducaux, qui est l’autorité compétente pour prendre des décisions en matière de tenue de registres de la population.
En effet, il ressort des articles 28 et suivants de la loi communale que le conseil communal possède exclusivement des compétences réglementaires ou consultatives, toutes les fois que son avis est exigé par des lois ou règlements ou sollicité par « l’autorité supérieure », en matière de nomination, de révocation et de démission des fonctionnaires et employés de la commune, en matière de nomination des membres de commissions administratives, en matière de référendum communal, en matière de consultation des administrés de la commune et de budget communal, de sorte que d’après les textes précités, le conseil communal ne possède aucune compétence en matière d’exécution de lois et règlements ou de prise de décisions administratives individuelles.
Il suit de ce qui précède que dans la mesure où c’est le conseil communal de Rambrouch qui a pris la décision litigieuse du 28 novembre 2000, cette dernière a été prise par un organe incompétent, de sorte à en entraîner l’annulation.
Il n’y a pas lieu de faire droit à l’allocation d’une indemnité de procédure de 50.000.-
francs, erronément formulée sur base de l’article 240 du nouveau code de procédure civile, et trouvant en réalité sa base dans l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, étant donné que les conditions légales ne sont pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant annule la décision du conseil communal de Rambrouch du 28 novembre 2000 et renvoie le dossier en prosécution de cause devant le collège échevinal de la commune de Rambrouch ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’administration communale de Rambrouch aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 13 février 2003 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
