Tribunal administratif N° 15331 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 septembre 2002 Audience publique du 12 février 2003 Recours formé par les époux … et …, … contre l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 déclarant d’utilité publique la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire - expropriation pour cause d’utilité publique
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15331 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 septembre 2002 par Maître Gaston VOGEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des époux …, …, et …, …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 tendant à faire déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole à Itzig, au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du même jour, portant signification de ce recours à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 2 décembre 2002 par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 29 novembre 2002 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Gaston VOGEL ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 27 décembre 2002 par Maître Gaston VOGEL au nom des époux … et … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du même jour, portant signification de ce mémoire en réplique à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 janvier 2003 par Maître Georges PIERRET, pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 6 janvier 2003 portant notification de ce mémoire en duplique à Maître Gaston VOGEL ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment l’arrêté grand-ducal déféré ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Ferdinand BURG, en remplacement de Maître Gaston VOGEL, et Jamila KHELILI, en remplacement de Maître Georges PIERRET, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 3 février 2003.
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Considérant que par requête déposée en date du 6 septembre 2002, les époux … et …, préqualifiés, ont fait introduire sur base des dispositions de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation dirigé contre l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 tendant à faire déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole à Itzig, au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange, en faisant valoir qu’ils sont propriétaires d’une parcelle de 44 ares 60 centiares comprise dans cette zone ;
Considérant que l’Etat se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en annulation en la pure forme en ce que la décision critiquée - l’arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 - n’a pas été versé en copie par les demandeurs ;
Considérant que la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives porte en son article 17 alinéa 1er concernant les recours dirigés contre les actes administratifs à caractère réglementaire, que si la décision attaquée est publiée au Mémorial, le demandeur est dispensé de la verser parmi les pièces ;
Considérant que l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999 a pour objet de déclarer d’utilité publique la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » sur le territoire de la commune de Hesperange, tout en approuvant le tableau des emprises et les plans parcellaires y relatifs et en autorisant, en tant que de besoin, leur expropriation pour cause d’utilité publique ;
Considérant qu’une déclaration d’utilité publique, prise notamment en tant que préliminaire d’une expropriation pour cause d’utilité publique, a le caractère d’un acte administratif à caractère réglementaire (Cour adm. 22 janvier 1998, n°s 9647C, 9759C, 10080C et 10276C du rôle, Mousel-Lafleur, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires, n° 15, p. 36 et autres décisions y citées) ;
Considérant que l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999 a été publié au Mémorial B, 1999, p. 1142 ;
Considérant qu’en application de l’article 17 alinéa 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, les demandeurs ont été dispensés de verser l’arrêté grand-ducal attaqué parmi les pièces, dans la mesure où celui-ci se trouvait publié au Mémorial ;
Que le premier moyen d’irrecevabilité est dès lors à écarter ;
Considérant qu’en second lieu l’Etat oppose l’irrecevabilité pour cause de tardiveté à l’encontre du recours sous analyse, en ce que le délai de trois mois prévu à l’article 16 de ladite loi modifiée du 21 juin 1999 n’aurait pas été respecté, lequel délai serait appelé à courir, d’après les dispositions légales sous revue, à partir de la publication de l’arrêté déféré au Mémorial en date du 30 novembre 1999 ;
Considérant qu’à l’appui de leur requête introductive d’instance, les époux … - … de faire valoir que la date de la prise de l’arrêté grand-ducal déféré – 5 novembre 1999 – serait « irrelevante au regard du fait que les requérants n’ont jamais eu connaissance avant l’assignation au civil du 26 août 2002 ni de l’arrêté, ni de sa date de publication et ni du lieu de publication » ;
Qu’ils invoquent à l’appui de leur argumentaire un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 16 décembre 1992 suivant lequel seule une notification individuelle aurait eu pour effet de mettre le candidat à l’expropriation sans équivoque possible au courant de la date exacte à laquelle le Gouvernement a statué par arrêté sur le sort de sa propriété, sans qu’il eût à se plonger dans la lecture du journal officiel ;
Que s’agissant d’une atteinte à leur droit de propriété, protégé à la fois par l’article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme et par l’article 16 de la Constitution, ils seraient en droit de jouir d’une possibilité claire, concrète et effective de contester un acte administratif représentant une ingérence directe dans leur droit fondamental ;
Qu’ils concluent encore qu’aucun délai de recours n’a pu commencer à courir, d’une part, en raison du fait que l’Etat n’aurait fait part d’aucune indication des voies de recours à l’encontre de la déclaration d’utilité publique contenue dans l’arrêté grand-ducal déféré et, d’autre part, en raison du fait qu’aucune motivation n’aurait été déployée à la base de ce dernier, contrairement aux dispositions protectrices de l’administré applicables en la matière ;
Que l’Etat d’insister sur les préliminaires ayant eu lieu par rapport à la déclaration d’utilité publique, relatés par les pièces étatiques versées en cause documentant à suffisance de droit, suivant la partie publique défenderesse, que les demandeurs ont été au courant dès avant la publication au Mémorial de l’arrêté déféré à la fois de la consistance de la zone projetée et de leur terrain concerné par la déclaration d’utilité publique envisagée, ainsi que de la procédure afférente en cours susceptible de déboucher sur une expropriation pour cause d’utilité publique ;
Que les demandeurs de répliquer qu’ils « n’ont pas eu connaissance avant l’assignation du 26 août 2002 :
- ni de l’arrêté (il ne leur a jamais été notifié sinon signifié), - ni de sa date de publication, - ni du lieu de sa publication ;
qu’aucune des pièces versées par la partie adverse au dossier ne prouve le contraire ;
que, pour le surplus, les requérants maintiennent leurs arguments présentés dans le recours » ;
Considérant que suivant certificat du collège des bourgmestre et échevins de Hesperange du 19 avril 1999, sous la signature du bourgmestre de l’époque, « il est certifié par la présente que dans le cadre de la création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » à Itzig, le tableau des emprises et le plan parcellaire indiquant le périmètre à l’intérieur duquel cette zone sera créée ont été mis à la disposition du public du 22 mars au 10 avril 1999 inclusivement.
L’avis du collège échevinal a été publié dans les quatre journaux luxembourgeois à la date du 19 mars 1999 et dans les « Reiders » à partir du 19 mars ; le même avis a été envoyé par lettre recommandée à tous les propriétaires figurant sur le plan des emprises.
6 observations ont été introduites dans les délais légaux » ;
Qu’en sus dudit certificat, la partie publique de verser au dossier un courrier émanant de Monsieur …, adressé à l’administration communale de Hesperange aux mains du collège échevinal et portant le tampon d’entrée du 26 (quantième difficilement lisible) mars 1999 libellé comme suit :
« Conc. : création d’une zone horticole au lieu-dit « Tidert » à Itzig Monsieur le bourgmestre, Par la présente, je vous confirme réception de votre lettre du 16 mars 1999.
Je ne désire pas céder mon terrain à Itzig car je l’ai spécialement acheté pour mettre en pâture mes chevaux.
Ce terrain se situe au bord de la future zone horticole et ne porte pas préjudice au projet.
J’avais l’intention d’agrandir ma société à Itzig. Comme cette zone sera transformée en zone industrielle, j’aimerais bien utiliser mon terrain pour agrandir ma société.
Dans l’attente de votre compréhension, je vous prie d’agréer, … » ;
Que l’Etat de verser encore parmi les pièces un courrier du président du comité d’acquisition du ministère des Finances du 14 juin 2000, adressé entre autres aux demandeurs et libellé comme suit :
« J’ai l’honneur de me référer aux négociations menées dans le passé entre vous et le représentant du Comité d’acquisition de l’Etat, Monsieur…, concernant l’acquisition de terrains dans l’intérêt du projet de zone horticole à Itzig.
Afin de permettre à ce que le projet de la zone horticole déclarée d’utilité publique par arrêté grand-ducal du 5 novembre 1999 puisse être entamé, j’ai l’honneur de vous soumettre en annexe un compromis de vente portant sur vos terrains.
Je rappelle que le prix proposé de 20.000 LUF/are est celui accepté par d’autres propriétaires touchés par le projet.
Je vous prie de bien vouloir me renvoyer le compromis dûment signé pour le 30 juin au plus tard. A défaut, je dois conclure que vous vous opposez à une cession à l’amiable et je ferai rapport aux ministres compétents pour décider les démarches qu’ils jugent nécessaires.
Veuillez agréer, … » ;
Considérant qu’ayant comme assiette uniquement les décisions administratives individuelles, la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et son règlement grand-ducal d’application du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes ne sont point applicables aux actes administratifs à caractère réglementaire, dont l’arrêté grand-ducal déféré ;
Que plus spécifiquement ni l’obligation de motivation visée par l’article 6 dudit règlement grand-ducal du 8 juin 1979, ni l’obligation d’indication des voies de recours telle que prévue par son article 14 ne s’appliquent en l’occurrence ;
Qu’aucune suspension du délai de recours ne saurait dès lors être dégagée sur ces deux bases ;
Considérant qu’en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire, la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée dispose en son article 16 que « le délai d’introduction est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance » ;
Considérant que si d’un point de vu formel le seul acte utilement attaqué à travers le recours est l’arrêté grand-ducal déféré du 5 novembre 1999, il n’en reste pas moins qu’en raison des exigences supérieures tenant à l’exercice d’un recours effectif, telles que résultant de l’application combinée de l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme et de l’article 1er du protocole additionnel y relatif visant la protection des biens, le point de départ du délai d’introduction du recours en annulation prévu par l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée ne doit pas seulement être entrevu par rapport à la publication au Mémorial dudit arrêté grand-ducal, mais également par rapport à la mise à la disposition du public des plans et listes expressément approuvés par ledit acte administratif à caractère réglementaire (cf. trib. adm. 12 novembre 2001, EVERLING et consorts, n° 13173 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm. 19 février 2002, n° 14239C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Actes réglementaires, n° 8, p. 33) ;
Considérant qu’il appert des éléments du dossier que l’inclusion de la parcelle des demandeurs dans le périmètre de la zone horticole déclarée d’utilité publique à travers l’arrêté grand-ducal déféré est restée constante dès la procédure préliminaire et que le tableau des emprises et les plans parcellaires en tant que concernant les demandeurs en leur qualité de propriétaires de leur terrain inclus dans la zone en question n’ont connu aucune modification documentée depuis la mise à disposition du public desdits tableau et plans, suivant la procédure préliminaire réalisée d’après le certificat communal prévisé du 19 avril 1999, lesquels pour le surplus ont été concrètement entrevus, ainsi qu’il résulte du courrier … précité du 26 mars 1999 ;
Considérant que force est dès lors au tribunal de retenir qu’au regard des publications préliminaires utilement opérées concernant le tableau des emprises et la liste des propriétaires des terrains devant constituer la zone horticole projetée, ensemble la publication de l’arrêté grand-ducal déféré au Mémorial le point de départ du recours contentieux direct ouvert à l’encontre de l’acte administratif à caractère réglementaire déféré s’est cristallisé au jour de sa publication au Mémorial ;
Considérant qu’il convient encore de souligner que l’acte déféré n’a pour objet que de déclarer d’utilité publique la zone horticole par lui visée, sans déclencher dans l’immédiat l’expropriation pour cause d’utilité publique y relativement, étant entendu qu’à travers son article 3 ledit arrêté grand-ducal ne fait qu’autoriser, pour autant que de besoin, le recours à cette dernière et ultime mesure de transfert de terrains privés faisant partie de la zone déclarée d’utilité publique vers la propriété publique, à défaut de toutes autres mesures d’acquisition à l’amiable, telles que prévues par l’article 10 (1) de la loi du 14 mai 1986 renouvelant et modifiant la loi du 28 juillet 1973 ayant pour objet 1. de stimuler l’expansion économique, 2.
d’aménager la loi du 5 août 1967 portant renouvellement et modification de la loi du 2 juin 1962 ayant pour but d’instaurer et de coordonner des mesures en vue d’améliorer la structure générale et l’équilibre régional de l’économie nationale et d’en stimuler l’expansion, restées infructueuses ;
Considérant que dans la mesure encore où l’arrêté grand-ducal déféré n’a pas pour objet d’entamer directement la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, toute possibilité préliminaire de transfert à l’amiable des terrains des demandeurs dans la main publique n’ayant, par définition, pas été épuisée à l’époque de la publication de l’arrêt déféré, l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 16 décembre 1992, cité par les demandeurs (Série A, n° 253, § 33 à 35), précité, n’est pas destiné à trouver application à ce stade de la procédure, de même que les demandeurs se sont trouvés sans intérêt direct, né et actuel de critiquer une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique – par essence subséquente et postérieure en date – au moment où se trouvait ouvert le délai de recours contentieux à l’encontre de la déclaration d’utilité publique ancrée dans l’arrêté grand-ducal déféré, à défaut de faire valoir par eux que cette voie serait la seule à leur permettre d’en voir contrôler le caractère légal ;
Considérant qu’il suit de l’ensemble des développements qui précèdent que le délai du recours contentieux de 3 mois a commencé à courir le jour de la publication de l’arrêté grand-
ducal déféré au Mémorial - 30 novembre 1999 -, de sorte que le recours sous analyse, introduit 3 ans plus tard, est tardif ;
Considérant que la tardiveté constatée du recours emportant son irrecevabilité est appelée à rester sans conséquence juridique annihilante sur la possibilité pour les demandeurs de critiquer la légalité de l’arrêté grand-ducal déféré par voie d’exception dans le cadre d’un procès se rapportant directement à la procédure d’expropriation publique engagée ;
Considérant que compte tenu de l’issue du litige, les frais sont appelés à rester à charge des demandeurs, y compris plus particulièrement ceux résultant de la signification du recours à l’Etat, frustratoires, eu égard aux dispositions de l’article 4 (3) de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée portant notamment que le dépôt de la requête introductive d’instance vaut signification à l’Etat ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 février 2003 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 7
