Tribunal administratif N° 15933 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 31 janvier 2003 Audience publique du 6 février 2003
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Recours formé par Monsieur … et consorts contre une décision du ministre de la Justice en matière de mise à la disposition du gouvernement
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 15933 du rôle, déposée le 31 janvier 2003 au greffe du tribunal administratif par Maître Ardavan FATHOLAHZADEH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, actuellement placé au Centre de séjour provisoire de Schrassig, et de son épouse, Madame …, agissant tant en leur personnel qu’en nom et pour compte de leur enfant mineur … …, tous les trois de nationalité yougoslave, demeurant actuellement à L-…, tendant à la réformation d’une décision du ministre de la Justice du 27 janvier 2003 ordonnant une mesure de placement pour la durée d’un mois à l’encontre de Monsieur … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 4 février 2003 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Ardavan FATHOLAHZADEH, et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
Le 17 novembre 1998, Monsieur …, ainsi que son épouse Madame … déposèrent auprès du service compétent du ministère de la Justice une demande en reconnaissance du statut de réfugié. Cette demande fit l’objet d’une décision de refus du ministre de la Justice du 9 janvier 2001, et d’une décision confirmative rendue sur recours gracieux du 3 avril 2001. Le recours contentieux dirigé par les époux …-… contre cette décision ministérielle de refus fut rejeté par jugement du tribunal administratif du 21 novembre 2001 (n° 13403 du rôle), l’appel des époux …-… contre ce jugement ayant été déclaré non fondé par arrêt de la Cour administrative du 5 mars 2002 (n° 14329C du rôle).
Par arrêtés séparés datés du 14 novembre 2002, le ministre de la Justice refusa tant à Madame … qu’à Monsieur … l’entrée et le séjour au Grand-Duché de Luxembourg, avec l’indication que les intéressés devront quitter le pays dès notification des arrêtés en question, au motif qu’ils seraient dépourvus du visa requis, qu’ils ne disposeraient pas de moyens d’existence personnels et qu’ils se trouveraient partant en séjour irrégulier au pays.
Il ressort d’un procès-verbal établi en date du 22 novembre 2002 par la section police des étrangers et des jeux du service de police judiciaire de la police grand-
ducale qu’à la suite de la décision ministérielle de rapatrier la famille … vers Podgorica, seul Monsieur … a pu être appréhendé et que comme il n’était pas « disposé de (…) fournir [à l’agent du service de police judiciaire] l’adresse où (…) pourrait [être trouvés] son épouse, ainsi que son enfant », il a été rapatrié seul vers Podgorica et qu’au cours du voyage, il avait déclaré à l’agent en question « qu’il allait contacter son épouse pour que celle-ci se présente aux autorités, en vue d’un retour volontaire ». Il ressort encore dudit procès-verbal qu’à cette occasion, l’arrêté de refus d’entrée et de séjour précité du 14 novembre 2002 lui fut notifié, ce qui est d’ailleurs confirmé par la signature de Monsieur … figurant au verso de l’arrêté en question. Il ressort en outre d’un avis du contrôle médical établi dans le cadre d’une procédure de rapatriement par l’administration du contrôle médical de la sécurité sociale, daté au 22 novembre 2002, que Madame …, « après examen des certificats médiaux joints au dossier le médecin conseil de l’administration du contrôle médical de la sécurité sociale estime que la personne susmentionnée ne présente pas de pathologie médicale empêchant le rapatriement dans son pays d’origine », avec la remarque que « l’accouchement [est] prévu le 02.04.2003 ».
En date du 27 janvier 2003, une mesure de placement fut prise par le ministre de la Justice à l’encontre de Monsieur …. Ladite décision est fondée sur les considérations et motifs suivants :
« Vu mon arrêté de refus d’entrée et de séjour du 14 novembre 2002, notifié à l’intéressé le 26 novembre 2002 ;
Considérant que l’intéressé a été rapatrié dans son pays d’origine en date du 26 novembre 2002 ;
Considérant que l’intéressé est dépourvu d’un titre de voyage valable et du visa requis ;
- qu’il ne dispose pas de moyens d’existence personnels ;
- qu’il se trouve en séjour irrégulier au pays ;
Considérant qu’un éloignement immédiat n’est pas possible, alors que la délivrance d’un nouveau laissez-passer est à demander aux autorités yougoslaves ;
Considérant qu’il existe un risque de fuite, alors que l’intéressé est susceptible de se soustraire à cette nouvelle mesure d’éloignement ».
Il ressort en outre d’une lettre adressée par le ministre de la Justice en date du 27 janvier 2003 à l’ambassade de la République Fédérale de Yougoslavie à Bruxelles que la délivrance d’un nouveau laissez-passer a été sollicité en faveur de Monsieur … auprès de ladite ambassade afin de permettre son rapatriement dans son pays d’origine.
Le 29 janvier 2003, un médecin spécialiste en gynécologie-accouchements émit un certificat médical au sujet de l’état de santé de Madame … en certifiant qu’elle était enceinte en la 33ième semaine de grossesse et qu’elle présentait une grossesse à risque, nécessitant une surveillance médicale particulière.
Par requête déposée le 31 janvier 2003, Monsieur …, ainsi que son épouse Madame …, agissant tant en son nom personnel qu’en nom et pour compte de leur enfant mineur … … ont fait introduire un recours tendant à la réformation de la décision ministérielle précitée du 27 janvier 2003.
Etant donné que l’article 15, paragraphe (9) de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ; 3. l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère, institue un recours de pleine juridiction contre une mesure de placement, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit contre la décision ministérielle du 27 janvier 2003. Ledit recours ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de leur recours, les demandeurs soulèvent en premier lieu la nullité respectivement l’inapplicabilité du règlement grand-ducal du 20 septembre 2002 créant un Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière, pour défaut de base légale, estimant que la loi modifiée du 27 juin 1997 portant réorganisation de l’administration pénitentiaire n’offrirait pas de base légale suffisante à la création, par voie de règlement grand-ducal, d’une structure spécifique au sein du Centre Pénitentiaire de Luxembourg destinée à accueillir les étrangers faisant l’objet d’une mesure de placement.
Les demandeurs concluent encore à une absence de motivation de la décision sous analyse, en ce qu’elle ne respecterait pas les conditions jurisprudentielles relatives à la précision des motifs, dans la mesure où elle ne contiendrait que des formules générales et abstraites, sans qu’il n’y soit fait état des raisons de fait concrètes se trouvant à sa base.
Les époux …-… invoquent ensuite « l’absence des conditions pour prononcer une mesure de placement », au motif que l’autorité administrative resterait en défaut de prouver un risque réel dans le chef de Monsieur … de se soustraire à la mesure de rapatriement ultérieure, que pareil risque n’existerait pas dans son chef, alors que son épouse serait provisoirement tolérée sur le territoire luxembourgeois, en attendant son accouchement prévu pour la date du 2 avril 2003. Dans ce contexte, ils exposent encore que la mesure de placement contreviendrait au principe de l’unité familiale et violerait les articles 9 et suivants de la Convention de New-York relative aux droits de l’enfant, en ce que le ministre de la Justice n’aurait pris en considération ni le fait qu’à l’heure actuelle l’épouse de Monsieur … ne pourra pas être rapatrié dans son pays d’origine en raison de son état de grossesse, ni l’intérêt de leur enfant …, ainsi que de celui de l’enfant à naître. Ainsi, la décision querellée aurait pour conséquence la « désunion de la famille » en violant le principe de proportionnalité, entraînant de ce fait des préjudices graves pour les membres de sa famille.
Enfin, ils contestent encore que le Centre de séjour provisoire pour étrangers, dans la mesure où il est situé au sein du Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, constitue un établissement approprié pour l’exécution de la mesure de placement ordonnée à l’encontre de Monsieur …. Ils concluent partant à voir ordonner la mise en liberté « pure et simple » de Monsieur … et subsidiairement à l’institution d’une mesure de placement dans un établissement plus approprié « à la situation personnelle de Monsieur … ».
Le délégué du gouvernement renvoie à l’article 15 de la loi précitée du 28 mars 1972 comme base légale du règlement grand-ducal précité du 20 septembre 2002, qui prévoit dans son alinéa 1er que les étrangers en situation irrégulière peuvent être placés dans un « établissement approprié ». Par conséquent, le règlement grand-
ducal en question aurait été pris sur une base légale valable et il n’y aurait partant pas de violation de l’article 36 de la Constitution.
Quant au reproche tiré d’une insuffisance de motivation de la décision querellée, le représentant étatique estime que la décision serait dûment motivée en fait et en droit.
En ce qui concerne le reproche tiré de l’illégalité de la mesure de placement, il conclut que Monsieur …, en sa qualité d’étranger se trouvant en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg, serait directement visé par la définition du terme de « retenu », tel que figurant à l’article 2 du règlement grand-ducal précité du 20 septembre 2002, de sorte qu’il n’y aurait plus à analyser s’il constitue en outre un risque de porter atteinte à l’ordre public ou s’il existe dans son chef un risque de fuite, le seul constat de l’irrégularité de son séjour et de l’imminence de l’exécution d’une mesure d’éloignement dans le chef de Monsieur … justifiant la mesure de placement afin d’éviter que l’exécution de ladite mesure ne soit compromise.
Quant au moyen tiré d’une violation des articles 9 et suivants de la Convention de New York relative aux droits de l’enfant, le délégué du gouvernement rappelle que Madame … a également fait l’objet d’un arrêté de refus d’entrée et de séjour en date du 14 novembre 2002 et que lors de l’exécution de la première mesure de refoulement prise à l’encontre de Monsieur …, il a également été envisagé de la rapatrier ensemble avec son mari. Pour le surplus, il fait valoir que le principe de non-séparation des enfants de leurs parents ne serait pas énoncé de manière absolue dans la prédite Convention et qu’il pourrait notamment y être dérogé en cas de détention, d’emprisonnement ou d’expulsion des parents ou de l’un d’eux, de sorte qu’une mesure d’expulsion légalement prise par un Etat contractant ne saurait constituer une séparation prohibée au titre de l’article 9 de ladite Convention.
Le délégué du gouvernement relève encore que le ministre de la Justice a entamé les diligences appropriées en vue d’assurer le refoulement de Monsieur … vers son pays d’origine dans les plus brefs délais, en envoyant le 27 janvier 2003, c’est-à-
dire le jour même de la prise de la décision querellée, une lettre à l’ambassade de Yougoslavie en vue d’obtenir la délivrance d’un nouveau laissez-passer.
Enfin, il conteste que le placement au Centre Pénitentiaire de Schrassig constitue une mesure disproportionnée, en rappelant que Monsieur … est placé au Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière et non pas au Centre Pénitentiaire proprement dit, de sorte à être séparé des autres détenus.
En ce qui concerne tout d’abord le reproche tiré d’une indication insuffisante des motifs voire d’une absence de motivation de la décision incriminée, il échet de constater, à la simple lecture de la décision précitée du 27 janvier 2003, que celle-ci contient d’une manière détaillée les motifs en droit et en fait se trouvant à sa base, notamment l’indication des circonstances de fait relatives à la situation personnelle de Monsieur …, de sorte à ce que le moyen tiré de l’utilisation des formules passe-partout et abstraites doit être écarté comme n’étant pas fondé.
Concernant ensuite le reproche tiré de « l’absence des conditions pour prononcer une mesure de placement », il est constant en cause que la mesure de placement n’est pas basée sur une décision d’expulsion. Il convient partant d’examiner si la mesure en question est basée sur une mesure de refoulement qui, en vertu de l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972, peut être prise, « sans autre forme de procédure que la simple constatation du fait par un procès-verbal », à l’égard d’étrangers non autorisés à résidence:
« 1) qui sont trouvés en état de vagabondage ou de mendicité ou en contravention à la loi sur le colportage;
2) qui ne disposent pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour;
3) auxquels l’entrée dans le pays a été refusée en conformité de l’article 2 de [la loi précitée du 28 mars 1972];
4) qui ne sont pas en possession des papiers de légitimation prescrits et de visa si celui-ci est requis;
5) qui, dans les hypothèses prévues à l’article 2 paragraphe 2 de la Convention d’application de l’accord de Schengen, sont trouvés en contravention à la loi modifiée du 15 mars 1983 sur les armes et munitions ou sont susceptibles de compromettre la sécurité, la tranquillité ou l’ordre publics ».
Aucune disposition législative ou réglementaire ne déterminant la forme d’une décision de refoulement, celle-ci est censée avoir été prise par le ministre de la Justice à partir du moment où les conditions de forme et de fond justifiant un refoulement, telles que déterminées par l’article 12 de la loi du 28 mars 1972 sont remplies, et où, par la suite, une mesure de placement a été décidée à l’encontre de l’intéressé. En effet, une telle décision de refoulement est nécessairement sous-jacente à la décision de mise à la disposition du gouvernement, à partir du moment où il n’existe pas d’arrêté d’expulsion.
Encore faut-il que la mesure afférente soit prise légalement, c'est-à-dire pour un des motifs prévus par l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972 auquel renvoie l’article 15.
En l’espèce, parmi les motifs invoqués au moment de la prise de la décision de placement du 27 janvier 2003, le ministre de la Justice a fait état du fait que le demandeur se trouve en séjour irrégulier au pays et qu’il n’est pas en possession de moyens d’existence personnels suffisants.
Or, il est patent en cause que Monsieur … ne dispose ni des papiers de légitimation prescrits ni de moyens d’existence personnels suffisants, ce qui justifie une mesure de refoulement telle que prévue par l’article 15 de la loi du 28 mars 1972, précitée.
S’il est vrai que même au cas où un étranger séjournant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg remplit les conditions légales autorisant la prise d’une mesure de refoulement à son encontre, il n’en reste pas moins que des considérations humanitaires tirées de la violation soit de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales soit de la Convention de New York relative aux droits de l’enfant peuvent s’opposer à l’exécution d’une telle mesure.
En l’espèce, Monsieur … remplit les conditions légales telles que fixées par la loi luxembourgeoise sur base desquelles une mesure de refoulement a valablement pu être prise à son encontre.
Pour le surplus, il y a lieu de relever, en ce qui concerne sa séparation, par l’effet de l’exécution de la mesure de refoulement, de son épouse et de son enfant …, a été provoquée par son propre comportement, ainsi que celui de son épouse, dans la mesure où, lors de l’exécution de la première mesure de refoulement prise à son encontre au mois de novembre 2002, il a refusé d’indiquer aux agents des forces de l’ordre l’adresse exacte à laquelle se trouvait à l’époque son épouse ainsi que son enfant, ce qui a eu pour conséquence que l’intégralité de sa famille n’a pas pu être rapatriée dans leur pays d’origine. De ce fait, il a été lui-même à l’origine d’une première séparation de sa famille, de sorte qu’il ne peut actuellement reprocher, du fait de la situation précaire initiée par lui-même, que l’exécution de la nouvelle mesure de refoulement le sépare du reste de sa famille, d’ailleurs pour un laps de temps de quelques semaines seulement, en attendant que son épouse puisse le rejoindre dans son pays d’origine.
Il suit des éléments ainsi retenus qu’aucun reproche ne saurait être fait au ministre de la Justice quant à une éventuelle violation de l’une des deux conventions internationales précitées.
Il suit des considérations qui précèdent que la mesure de refoulement incriminée a été légalement prise.
Concernant ensuite la légalité du prédit règlement grand-ducal du 20 septembre 2002 créant un Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière, c’est à juste titre que le délégué du gouvernement a relevé que la base légale est donnée par l’article 15 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée, tel que cela ressort d’ailleurs du libellé même dudit règlement grand-ducal. Dans ce contexte, il est indifférent que le Conseil d’Etat, au moment de l’élaboration de la loi du 27 juillet 1997 portant réorganisation de l’administration pénitentiaire, a estimé que l’intervention du législateur serait de mise pour l’hypothèse d’une modification des attributions d’un établissement pénitentiaire, étant donné que le Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière n’est pas à considérer comme un établissement pénitentiaire.
Il s’ensuit que le moyen tiré de la nullité du prédit règlement grand-ducal du 20 septembre 2002 n’est pas fondé.
Pour le surplus, il est constant d’après les affirmations non contestées en cause que par application de la décision litigieuse, Monsieur … fut placé non pas dans un établissement pénitentiaire, mais au nouveau Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière créé par le règlement grand-ducal du 20 septembre 2002, de sorte que le caractère approprié de l’établissement au sens de l’article 15 (1) de la loi modifiée du 28 mars 1972, précitée, se dégage d’un texte réglementaire et ne saurait dès lors plus être sujet à discussion.
En effet, dans la mesure où il n’est pas contesté que Monsieur … fut en situation irrégulière à la date de son placement et qu’il subit une mesure de rétention administrative sur base dudit article 15 en vue de son éloignement du territoire luxembourgeois, il rentre directement dans les prévisions de la définition des « retenus » telle que consacrée par l’article 2 du règlement grand-ducal du 20 septembre 2002 précité, de sorte que toute discussion sur l’existence d’un risque de fuite dans son chef se révèle désormais non pertinente en la matière, étant donné que la mise en place d’un Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière repose précisément sur la prémisse qu’au-delà de toute considération tenant à une dangerosité éventuelle des personnes concernées, celles-ci, eu égard au seul fait de l’irrégularité de leur séjour et de l’imminence de l’exécution d’une mesure d’éloignement dans leur chef, présentent par essence un risque de fuite, fut-il minime, justifiant leur rétention dans un centre de séjour spécial afin d’éviter que l’exécution de la mesure prévue ne soit compromise.
Finalement, c’est encore à juste titre que le ministre de la Justice expose que des démarches nécessaires ont dû être entreprises en vue du rapatriement de Monsieur … vers son pays d’origine. En effet, dès le jour de la prise de la mesure de placement, à savoir le 27 janvier 2003, le ministre de la Justice a saisi l’ambassade de la République Fédérale de Yougoslavie d’une demande tendant à voir délivrer un nouveau laissez-passer au profit de Monsieur …, étant donné qu’il est dépourvu de papiers d’identité valables, de sorte qu’il ne saurait être reproché aux autorités luxembourgeoises de ne pas avoir entrepris des démarches suffisantes en vue de l’éloignement de Monsieur ….
Au vu de ce qui précède, le recours sous analyse est à rejeter comme étant non fondé.
Par ces motifs le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit le recours en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge M. Spielmann, juge et lu à l’audience publique du 6 février 2003 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 8
