Tribunal administratif N° 15888 et 15906 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit les 20 et 23 janvier 2003 Audience publique du 29 janvier 2003
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Recours formé par Monsieur … contre deux décisions du ministre de la Justice en matière de mise à la disposition du Gouvernement
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JUGEMENT
I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 15888 du rôle et déposée le 20 janvier 2003 au greffe du tribunal administratif par Maître Sylvie KREICHER, avocat à la Cour, assistée de Maître Philippe GODEBERT, avocat, tous les deux inscrits au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le …, de nationalité algérienne, actuellement détenu au Centre de séjour provisoire de Schrassig, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de la Justice du 17 décembre 2002 par laquelle il fut placé au Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière, ainsi que d’une décision du même ministre datant du 8 janvier 2003 prolongeant d’un mois ladite mesure de placement ;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 15906 du rôle et déposée le 23 janvier 2003 au greffe du tribunal administratif par Maître Sylvie KREICHER, avocat à la Cour, assistée de Maître Philippe GODEBERT, avocat, au nom de Monsieur …, préqualifié, tendant à la réformation des décision ministérielles prévisées des 17 décembre 2002 et 8 janvier 2003 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 22 janvier 2003 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Philippe GODEBERT et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 27 janvier 2003.
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Il ressort d’un procès-verbal référencé sous le numéro 2002/68368/1576/ML de la police grand-ducale, circonscription régionale …, du 17 décembre 2002, que Monsieur …, après avoir refusé de montrer au contrôleur un document de voyage valable dans le train reliant Luxembourg à …, fut soumis à un contrôle au bureau de police à … où il s’est avéré qu’il n’avait ni une pièce d’identité valable ni des moyens d’existence. Monsieur … fut alors placé, par arrêté ministériel du 17 décembre 2002, au Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière à Schrassig pour une durée maximum d’un mois à partir de la notification dudit arrêté dans l’attente de son éloignement du territoire luxembourgeois. La décision de placement fut fondée sur les considérations et motifs suivants :
« Considérant que l’intéressé est dépourvu de toutes pièces d’identité et de voyage valables ;
Qu’il refuse de révéler son identité ;
Qu’il ne dispose pas de moyens d’existence personnels ;
Qu’il se trouve en séjour irrégulier au pays ;
Considérant qu’un éloignement immédiat n’est pas possible ;
Considérant qu’il existe un risque de fuite, alors que l’intéressé est susceptible de se soustraire à la mesure d’éloignement ; » Par arrêté ministériel datant du 8 janvier 2003, cette décision de placement fut prorogée pour une nouvelle durée d’un mois sur base des considérations et motifs suivants :
« Vu le règlement grand-ducal du 20 septembre 2002 créant un Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière ;
Vu mon arrêté pris en date du 17 décembre 2002 décidant du placement temporaire de l’intéressé ;
Considérant que l’intéressé est dépourvu de toutes pièces d’identité et de voyage valables ;
- qu’il ne dispose pas de moyens d’existence personnels ;
- qu’il se trouve en séjour irrégulier au pays ;
Considérant qu’un laissez-passer a été demandé par télécommunication auprès des autorités algériennes à Bruxelles en date du 7 janvier 2003 ;
- qu’en attendant l’émission de ce document, l’éloignement immédiat de l’intéressé n’est pas possible ;
Considérant qu’il existe un risque de fuite, alors que l’intéressé est susceptible de se soustraire à la mesure d’éloignement ».
Par requête déposée en date du 20 janvier 2003, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation à l’encontre des décisions ministérielles prévisées des 17 décembre 2002 et 8 janvier 2003.
Par requête séparée déposée en date du 23 janvier 2003, il a fait introduire un recours tendant à la réformation des mêmes décisions ministérielles.
Les deux recours étant dirigés contre les mêmes décisions ministérielles, il y a lieu, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, de les joindre et d’y statuer par un seul jugement.
Le délégué du Gouvernement a soulevé en termes de plaidoiries la question de la recevabilité des deux recours sous examen en ce qu’ils sont dirigés contre la décision litigieuse du 17 décembre 2002 en faisant valoir à cet égard que les recours seraient irrecevables pour cause de tardiveté.
Les questions de recevabilité étant à considérer comme étant d’ordre public pour toucher à l’organisation juridictionnelle, il y a lieu de statuer par rapport au moyen ainsi soulevé en termes de plaidoiries, les parties ayant par ailleurs eu l’occasion d’y prendre position oralement à l’audience publique du 27 janvier 2003, de sorte que leurs droits de la défense ont été respectés à cet égard.
Le mandataire du demandeur a rencontré le moyen d’irrecevabilité lui opposé en faisant valoir qu’il aurait été entendu pour la première fois en présence d’un interprète en date du 20 décembre 2002 seulement, de sorte que ce ne serait qu’à partir de cette date qu’il aurait eu connaissance utile de la décision ministérielle déférée du 17 décembre 2002.
Force est de constater qu’il se dégage des pièces versées au dossier et plus particulièrement d’un rapport à l’adresse du ministre de la Justice, établi par le service de police judiciaire en date du 20 décembre 2002, que Monsieur … ne maîtrise aucune des langues officielles du Luxembourg et qu’il fut entendu une première fois en présence d’un interprète en date du 19 décembre 2002.
Le délai du recours contentieux à l’encontre de l’arrêté ministériel du 17 décembre 2002 a dès lors utilement commencé à courir à partir du 19 décembre 2002, lorsque le demandeur a eu la possibilité de recourir aux services d’un interprète. Il s’ensuit que le recours inscrit sous le numéro 15888 du rôle introduit en date du 20 janvier 2003 n’est pas irrecevable ratione temporis, alors qu’il a été introduit le dernier jour utile du délai de recours contentieux, étant entendu que le 19 janvier 2003 fut un dimanche et que le délai du recours contentieux fut dès lors reporté au lendemain, lundi 20 janvier 2003. Le recours inscrit sous le numéro 15906 du rôle et introduit en date du 23 janvier 2003 est par contre irrecevable pour cause de tardiveté, pour autant que dirigé contre la décision ministérielle litigieuse du 17 décembre 2002.
Le délégué du Gouvernement a conclu en outre à l’irrecevabilité du recours en annulation inscrit sous le numéro 15888 du rôle en faisant valoir que seul un recours en réformation est prévu en la matière.
S’il est vrai que l’article 15, paragraphe (9) de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ; 3.
l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère, institue un recours de pleine juridiction contre une décision de placement et que le tribunal est dès lors compétent pour statuer en tant que juge du fond à l’encontre des décisions ministérielles litigieuses, il n’en demeure pas moins que si, dans une matière dans laquelle la loi a institué un recours en réformation, le demandeur conclut à la seule annulation de la décision attaquée, le recours est néanmoins recevable dans la mesure où le demandeur se borne à invoquer des moyens de légalité, et à condition d’observer les règles de procédure spéciales pouvant être prévues et les délais dans lesquels le recours doit être introduit (cf. trib. adm. 3 mars 1997, n° 9693 du rôle, Pas. adm. 2002, V° Recours en réformation, n° 1, p. 517, et autres références y citées).
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation inscrit sous le numéro 15888 du rôle est recevable pour autant que dirigé contre la décision litigieuse du 17 décembre 2002 pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi, mais que ledit recours est irrecevable pour le surplus, le tribunal étant utilement saisi d’un recours en réformation dirigé contre la décision ministérielle litigieuse du 8 janvier 2003 par la requête inscrite sous le numéro 15906 du rôle.
A l’appui de son recours, le demandeur conclut à l’annulation des décisions déférées en faisant valoir qu’elles ne préciseraient pas si le recours ouvert à leur encontre est un recours en annulation ou en réformation et que cette omission, s’agissant d’un acte administratif individuel, serait de nature à entraîner la nullité de la décision concernée.
Force est de constater qu’il se dégage des pièces versées au dossier et plus particulièrement des décisions critiquées que le moyen ainsi soulevé laisse d’être fondé, étant donné que les deux décisions énoncent clairement au niveau de l’instruction sur les voies de recours que le tribunal administratif « statue comme juge du fond », de manière à renseigner clairement la nature du recours ouvert devant le tribunal administratif.
Le demandeur fait valoir en outre que la décision déférée du 17 décembre 2002 serait entachée de nullité pour ne pas avoir respecté la procédure de placement telle que prévue par la loi du 28 mars 1972 précitée, étant donné qu’il n’aurait bénéficié des services d’un interprète que lors de son audition en date du 19 décembre 2002, soit postérieurement à la mesure de placement, qu’ainsi la désignation « personne inconnue » spécifiée dans l’arrêté ministériel déféré ne correspondrait pas à une réalité objective, qu’il n’aurait en effet jamais cherché à dissimuler ni son identité, ni sa nationalité, ni encore les circonstances de son entrée sur le territoire du Grand-Duché et que, lors de son audition du 19 décembre 2002, il aurait fourni avec exactitude et sans aucune réticence toutes les informations lui demandées. Il signale en outre ne pas avoir commis d’infractions, ne pas avoir fait usage de faux papiers ou de papiers volés falsifiés, de manière à ne présenter aucun danger pour la tranquillité, la sécurité ou l’ordre publics, pour soutenir qu’il n’y aurait aucun danger que, laissé en liberté, il tente de se soustraire à l’exécution d’une mesure de rapatriement. Le demandeur signale encore à cet égard avoir déclaré en date du 19 décembre 2002 être rentré sur le territoire du Grand-Duché par inadvertance et ne pas vouloir y rester, mais au contraire de vouloir retourner en Algérie.
Concernant d’abord le reproche tiré de « l’absence des conditions pour prononcer une mesure de placement », il est constant en cause que la mesure de placement n’est pas basée sur une décision d’expulsion. Il convient partant d’examiner si la mesure en question est basée sur une mesure de refoulement qui, en vertu de l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972, peut être prise, « sans autre forme de procédure que la simple constatation du fait par un procès-verbal », à l’égard d’étrangers non autorisés à résidence :
« 1) qui sont trouvés en état de vagabondage ou de mendicité ou en contravention à la loi sur le colportage;
2) qui ne disposent pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour;
3) auxquels l’entrée dans le pays a été refusée en conformité de l’article 2 de [la loi précitée du 28 mars 1972];
4) qui ne sont pas en possession des papiers de légitimation prescrits et de visa si celui-ci est requis;
5) qui, dans les hypothèses prévues à l’article 2 paragraphe 2 de la Convention d’application de l’accord de Schengen, sont trouvés en contravention à la loi modifiée du 15 mars 1983 sur les armes et munitions ou sont susceptibles de compromettre la sécurité, la tranquillité ou l’ordre publics ».
Aucune disposition législative ou réglementaire ne déterminant la forme d’une décision de refoulement, celle-ci est censée avoir été prise par le ministre de la Justice à partir du moment où les conditions de forme et de fond justifiant un refoulement, telles que déterminées par l’article 12 de la loi du 28 mars 1972 sont remplies, et où, par la suite, une mesure de placement a été décidée à l’encontre de l’intéressé. En effet, une telle décision de refoulement est nécessairement sous-jacente à la décision de mise à la disposition du gouvernement, à partir du moment où il n’existe pas d’arrêté d’expulsion.
Encore faut-il que la mesure afférente soit prise légalement, c'est-à-dire pour un des motifs prévus par l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972 auquel renvoie l’article 15.
En l’espèce, parmi les motifs invoqués à l’appui de la décision de placement initiale du 17 décembre 2002, le ministre de la Justice fait état du fait que le demandeur se trouve en séjour irrégulier au pays et qu’il n’est pas en possession de moyens d’existence personnels suffisants.
Or, il est patent en cause qu’au moment de la prise de la décision litigieuse, le demandeur ne disposait ni des papiers de légitimation prescrits, ni de moyens d’existence personnels suffisants, de sorte qu’une mesure de refoulement telle que prévue par l’article 15 de la loi du 28 mars 1972, précitée, était en principe justifiée.
Cette conclusion ne saurait être énervée par le moyen basé sur le fait que le demandeur ne fut entendu en présence d’un interprète qu’en date du 19 décembre 2002, soit postérieurement à la prise de l’arrêté ministériel déféré du 17 décembre 2002, étant donné que cette circonstance reste limitée dans ses effets sur la prise de connaissance de la décision litigieuse par le demandeur, ainsi qu’à la question de la détermination du point de départ du délai de recours contentieux, sans pour autant affecter la régularité au fond de la décision de placement.
Dans la mesure où il n’est en effet pas contesté que le demandeur était en situation irrégulière et qu’il a subi une mesure de rétention administrative sur base dudit article 15 en vue de son éloignement du territoire luxembourgeois, il y a lieu de constater qu’il rentre directement dans les prévisions de la définition des « retenus » telle que consacrée à l’article 2 du règlement grand-ducal du 20 septembre 2002 précité, de sorte que toute discussion sur l’existence d’un risque de porter atteinte à l’ordre public et d’un risque de fuite dans son chef s’avère désormais non pertinente en la matière, étant donné que la mise en place d’un Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière repose précisément sur la prémisse qu’au-delà de toute considération tenant à une dangerosité éventuelle des personnes concernées, celles-ci, eu égard au seul fait de l’irrégularité de leur séjour et de l’imminence de l’exécution d’une mesure d’éloignement dans leur chef, présentent par essence un risque de fuite, fût-il minime, justifiant leur rétention dans un centre de séjour spécial afin d’éviter que l’exécution de la mesure prévue ne soit compromise.
Au vu de ce qui précède le moyen basé sur l’absence de tout risque de trouble à l’ordre public et de soustraction à l’exécution d’une mesure de rapatriement dans le chef du demandeur est à rejeter comme étant non pertinent.
Au vœu du paragraphe (2) de l’article 15 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée, « [une] décision de placement (…) peut en cas de nécessité absolue, être reconduite par le ministre de la Justice à deux reprises, chaque fois pour la durée d’un mois ».
Concernant la décision déférée du 8 janvier 2003, le tribunal est partant amené à analyser si le ministre a pu se baser sur des circonstances permettant de justifier qu’en l’espèce une nécessité absolue rendait la prorogation de la décision de placement inévitable.
La notion de nécessité absolue est à apprécier par rapport à la seule condition justifiant au départ le placement d’un étranger par application de l’article 15 de la loi modifiée du 28 mars 1972, précitée, aux termes duquel « (1) Lorsque l’exécution d’une mesure d’expulsion ou de refoulement en application des articles 9 ou 12 est impossible en raison des circonstances de fait, l’étranger peut, sur décision du ministre de la Justice, être placé dans un établissement approprié à cet effet pour une durée d’un mois », en ce sens que le tribunal est amené à vérifier si les autorités administratives ont entrepris les démarches nécessaires et utiles pour assurer un éloignement de la personne placée dans les meilleurs délais, c’est-à-dire de façon à écourter au maximum sa privation de liberté.
En l’espèce, il y a lieu de constater d’abord que le demandeur a lui même exprimé le souhait de retourner dans son pays d’origine, de sorte que, conscient de l’irrégularité de son séjour au Grand-Duché de Luxembourg et des conséquences s’en dégageant, c’est à juste titre que le délégué du Gouvernement a relevé en termes de plaidoiries que le demandeur lui-
même, autorisé dans le cadre de son régime de rétention à prendre contact avec les autorités de son pays, était le mieux placé pour entreprendre les démarches nécessaires en vue de se faire délivrer des papiers de légitimation, mais que, de façon non contestée en cause, il n’a pas jugé nécessaire d’agir en ce sens, voire de donner des instructions afférentes à son mandataire. Au-
delà du fait que compte tenu de sa propre inaction en vue d’abréger au maximum la durée des formalités préalables à son éloignement, le demandeur est mal venu de reprocher aux autorités luxembourgeoises de ne pas avoir entrepris des démarches suffisantes afin d’accélérer son rapatriement. En effet, il se dégage encore des pièces versées au dossier que, dès le 19 décembre 2002, le ministre de la Justice a saisi le service de police judiciaire du dossier afin d’enquêter sur la personne du demandeur, jusque-là inconnu et non régulièrement identifié, et que sur base des déclarations du demandeur recueillies en date du 19 décembre 2002, ainsi que des éléments rassemblés par la suite à travers l’enquête préalablement effectuée, une demande fut adressée à l’ambassade de la République algérienne en date du 15 janvier 2003 en vue de lui voir délivrer un titre d’identité ou un laissez passer permettant son rapatriement vers Alger, de sorte que le reproche formulé à l’égard des autorités luxembourgeoises de ne pas avoir entrepris des démarches suffisantes en vue de l’éloignement du demandeur, lequel était dépourvu de papiers d’identité valables, laisse d’être fondé.
Dans la mesure où c’est en effet précisément dans l’attente de la finalisation des formalités préalables à son éloignement que le demandeur était maintenu en placement, la décision déférée ne saurait encourir le reproche de ne pas être intervenue dans le cadre des prévisions légales et réglementaires en la matière.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que les recours sous examen laissent d’être fondés.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
prononce la jonction des recours inscrits sous les numéros 15888 et 15906 du rôle ;
reçoit le recours inscrit sous le numéro 15888 du rôle en la forme pour autant que dirigé contre la décision ministérielle du 17 décembre 2002 ;
le déclare irrecevable pour le surplus ;
reçoit le recours inscrit sous le numéro 15906 du rôle en la forme pour autant que dirigé contre la décision ministérielle du 8 janvier 2003 ;
le déclare irrecevable pour le surplus ;
au fond, dit les recours non justifiés et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 29 janvier 2003 par :
Mme Lenert, premier juge, M. Schroeder, juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Lenert 7
