Tribunal administratif N° 15161 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 22 juillet 2002 Audience publique du 29 janvier 2003 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision conjointe prise par le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15161 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 22 juillet 2002 par Maître Ardavan FATHOLAHZADEH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à Zavidovici (Bosnie-Herzégovine), de nationalité bosniaque, demeurant actuellement à L-…, tendant à l’annulation d’une décision conjointe prise par le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi en date du 26 avril 2002, par laquelle il n’a pas été fait droit à sa demande en obtention d’une autorisation de séjour ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 31 octobre 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Ardavan FATHOLAHZADEH et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 12 juin 2001, Monsieur … introduisit une demande en obtention d’une autorisation de séjour auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, dénommé ci-après le « service commun », en précisant appartenir à la « catégorie F » telle que décrite dans la brochure intitulée « régularisation du 15 mars au 13 juillet 2001 de certaines catégories d’étrangers séjournant sur le territoire du Grand-
Duché de Luxembourg », éditée par le service commun, dénommée ci-après « la brochure », en ce qu’il résiderait au Grand-Duché de Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 au moins et qu’il serait l’enfant majeur d’une personne détentrice d’une carte d’identité d’étranger.
Par lettre du 26 avril 2002, le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi informèrent Monsieur … de ce qui suit :
« Suite à l’examen de la demande en obtention d’une autorisation de séjour que vous avez déposée en date du 12 juin 2001 auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas en mesure de faire droit à votre demande.
En effet, selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ; 3. l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour est subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis permettant à l’étranger de supporter ses frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir.
Comme vous ne remplissez pas cette condition, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Par ailleurs, votre dossier tel qu’il a été remis au Service Commun ne permet pas au Gouvernement de vous accorder la faveur d’une autorisation de séjour provisoire ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 22 juillet 2002, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 26 avril 2002.
Le recours est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur estime :
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que la décision attaquée doit être annulée pour défaut de qualité dans le chef de ses auteurs, au motif qu’il a déposé sa demande auprès du service commun et que l’autorité de décision aurait dû être composée, collégialement, par le ministre de la Justice, le ministre du Travail et de l’Emploi, ainsi que le ministre de la Famille. Or, force serait de constater que le ministre de la Famille n’aurait pas approuvé la décision attaquée ;
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que la décision attaquée n’est pas légalement motivée par la référence à l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ; 3. l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, au motif qu’on ne saurait reprocher à un demandeur d’asile, souhaitant obtenir un titre de séjour dans le cadre d’une procédure de « régularisation » de ne pas disposer de revenus personnels, parce qu’en sa qualité de demandeur d’asile, il lui est défendu de s’adonner à une activité salariée et parce que « les conditions posées par le Ministère de la Justice pour être « régularisé », respectivement obtenir un titre de séjour sont telles qu’elles permettent dans certains cas à des étrangers non titulaires de revenus, d’obtenir un titre de séjour ». Sur ce, il conclut que la motivation, en ce qu’elle repose sur l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, serait illégale, sinon inappropriée ;
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qu’il remplit « cumulativement les conditions exigées par le formulaire de régularisation » [sic] ;
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que la décision attaquée serait totalement disproportionnée dans ses effets en ce qu’elle « contreviendrait au principe de légalité devant la loi » [sic] et qu’elle « violerait les principes généraux régissant le droit administratif et droit communautaire, alors qu’un certain nombre de personnes se trouvant exactement dans la même situation auraient été régularisées par l’autorité administrative ».
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours. A l’appui de sa conclusion, il soutient que la décision ministérielle de refus ne serait pas viciée par l’absence de signature du ministre de la Famille, qu’il serait de jurisprudence constante que « l’étranger qui, au moment de la prise de décision ministérielle n’est pas en possession d’un permis de travail et, partant, pas autorisé à occuper un emploi au Luxembourg et à toucher des revenus provenant de cet emploi ne justifierait pas l’existence de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour », qu’il serait encore de jurisprudence constante que « la seule preuve de la perception de sommes, en principe suffisantes, pour permettre à l’intéressé d’assurer ses frais de séjour au pays est insuffisante; il faut encore que les revenus soient légalement perçus », et que le demandeur ne tomberait pas non plus dans la catégorie F telle que décrite dans la brochure, étant donné que sa mère ne serait pas détentrice d’une carte d’identité d’étranger au Luxembourg.
Lors de l’audience publique à laquelle l’affaire a été plaidée, le demandeur a encore soulevé l’annulation de la décision attaquée au motif que la commission instituée par l’article 7bis du règlement grand-ducal modifié du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg n’aurait pas été entendue en son avis, étant donné que la procédure de régularisation serait une régularisation « par le travail », et que le ministre du Travail serait appelé dans ladite procédure à se prononcer sur ce point.
En ce qui concerne d’abord la qualité de l’auteur de la décision attaquée, force est de constater qu’en l’état actuel de la législation, une décision relative à l’entrée et au séjour d’un étranger au Grand-Duché au sens de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée, relève de la seule compétence du ministre de la Justice, ceci conformément aux dispositions de l’article 11 de ladite loi, et sous les restrictions y énoncées tenant notamment au fait que les décisions afférentes sont prises sur proposition du ministre de la Santé lorsqu’elles sont motivées par des raisons de santé publique.
Il s’ensuit qu’en dépit du fait que la demande en obtention d’une autorisation de séjour du demandeur a été introduite auprès d’un service commun regroupant des représentants du ministère du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille et que cette demande a par ailleurs été traitée dans le cadre de la régularisation des sans-papiers ainsi désignée, seul le ministre de la Justice est légalement investi de la compétence pour statuer en la matière.
Ainsi, le défaut de signature et d’intervention du ministre de la Famille, face à la compétence exclusive du ministre de la Justice en la présente matière, n’est pas de nature à affecter la légalité de la décision attaquée, cette conclusion n’étant pas ébranlée par le fait que l’instruction du dossier a été faite, en tout ou partie, par un service commun regroupant des représentants de plusieurs ministères.
Il convient ensuite d’examiner le moyen basé sur l’obligation de saisine de la commission consultative instituée par l’article 7bis du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972.
Or, ce moyen est également à écarter, étant donné que la décision litigieuse ne se prononce pas sur un refus d’un permis de travail, alors qu’elle a exclusivement trait à un refus d’un permis de séjour et que la légalité de pareille décision n’est pas conditionnée par une saisine préalable de ladite commission.
Concernant les autres moyens d’annulation soulevés par le demandeur, il convient de retenir de prime abord que conformément à l’article 36 de la Constitution, c’est le Grand-Duc qui fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois et qu’il se dégage de cette disposition constitutionnelle que seules les lois, au sujet desquelles la Chambre des députés émet son assentiment conformément à l’article 46 de la Constitution, et qui sont par la suite sanctionnées et promulguées par le Grand-Duc, conformément à l’article 34 de la Constitution, peuvent donner lieu à des règlements grand-ducaux d’application en vue d’assurer leur exécution efficace.
Il s’ensuit qu’une motion adoptée par la Chambre des députés ou tout autre acte voté par celle-ci, à l’exception des propositions ou projets de loi, dûment sanctionnés et promulgués par la suite par le Grand-Duc, ne sauraient conférer au Grand-Duc ou au gouvernement une base valable pour adopter une réglementation dans un domaine déterminé.
Il s’ensuit encore qu’en tout état de cause, les motions adoptées par la Chambre des députés lors de ses séances des 14 et 22 mars 2001 portant, d’une part, sur la régularisation de personnes en situation administrative irrégulière et, d’autre part, sur les demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés ainsi que sur des personnes susceptibles de bénéficier d’un statut humanitaire, ne sauraient constituer une base légale autorisant le Grand-Duc ou le gouvernement d’instituer un régime portant sur la régularisation d’étrangers se trouvant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en situation irrégulière ou en leur qualité de demandeurs d’asile.
Il est vrai que le gouvernement, pris dans son ensemble, ou chaque ministre pris individuellement, dans le cadre de son champ de compétence, tel qu’il est défini par la législation en vigueur, peuvent adopter des directives internes pour se donner des lignes de conduite en fixant notamment des procédures ou critères suivant lesquels certaines affaires qui leur sont soumises ou qui relèvent de leur domaine de compétence doivent être traitées notamment par les fonctionnaires qui se trouvent sous leurs ordres. Toutefois, de telles directives doivent obligatoirement se situer dans le cadre des dispositions légales et réglementaires applicables et elles ne peuvent en aucun cas comprendre des règles allant au-
delà de ce qui est expressément prévu par la loi ou un règlement grand-ducal d’application de celle-ci, sous peine pour le gouvernement ou le ou les ministres ainsi visés, d’excéder leurs pouvoirs et d’empiéter sur une compétence réservée soit au pouvoir législatif soit au pouvoir réglementaire tel que déterminé par l’article 36 de la Constitution.
Il est vrai également que les droits français et belge, tel qu'interprétés par la jurisprudence, reconnaissent les directives qui y sont qualifiées de mécanisme d'autolimitation du pouvoir discrétionnaire de l'administration (v. M.-A. FLAMME, Droit administratif, tome 1er, n° 168, p. 396, Bruylant 1989). Selon le Conseil d'Etat belge, "une directive se distingue précisément d'une règle de droit en cela qu'elle se réfère à une règle de conduite générale par laquelle l'autorité se laissera guider ou du moins de laquelle elle s'inspirera, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, à l'occasion de cas concrets" (C.E. b. 20 juin 1964, cité in M.-
A. FLAMME, op. cit., p. 397).
Dans un contexte constitutionnel identique à celui existant au Luxembourg, le droit belge reconnaît, à côté des directives qui constituent une sorte de "codification des motifs" en matière d'appréciation discrétionnaire, des directives de nature réglementaire ajoutant des règles nouvelles aux règles existantes (v. M.-A. FLAMME, op. cit., n° 168 bis, p. 398).
En l’espèce, force est de constater qu’à travers la brochure, le gouvernement a fixé d’une manière générale et abstraite des critères particuliers afin de permettre à certaines catégories d’étrangers d’obtenir « une autorisation de séjour et/ou un permis de travail » et la brochure, loin de tracer à l'administration un cadre pour guider ses décisions discrétionnaires en matière d'autorisation de séjour et de permis de travail à délivrer à des étrangers séjournant sur le territoire luxembourgeois, crée des règles nouvelles qui dérogent partiellement aux règles légales existantes. C'est ainsi que la brochure permet de considérer qu'un étranger dispose de moyens personnels suffisants au sens de l'article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 dans des cas qui ne sont pas visés par cette disposition, de même qu'elle permet de régulariser par le travail des étrangers qui sont en infraction manifeste avec la législation sur le permis de travail et mettrait ainsi à néant les conditions posées par la loi pour l'octroi d'un tel permis.
Or, si le droit belge reconnaît un pouvoir réglementaire à d'autres organes que ceux constitutionnellement prévus, tel n'est pas le cas au Luxembourg où la Cour constitutionnelle dénie radicalement un tel droit à tout autre organe que celui prévu par l'article 36 de la Constitution (v. Cour const. 6 mars 1998 P. 30, p. 357, pour la différence avec la Belgique, v.
note sous cet arrêt, n° 3, p. 362).
Il faut en conclure que toute directive qui va au-delà de la fixation de lignes de conduite à l'administration dans le cadre d'une législation existante et qui prétend fixer des règles nouvelles voire déroger à des règles existantes, est anti-constitutionnelle.
Il résulte des développements qui précèdent que contrairement à ce que semble soutenir le demandeur, la brochure ainsi élaborée par le service commun ne saurait ni déroger à l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 ni rendre celui-ci inapplicable à certaines catégories de personnes.
Par ailleurs, d’une manière générale, les critères ainsi fixés par le gouvernement, dans la mesure où ils doivent en tout état de cause se mouvoir dans le cadre des dispositions légales applicables en matière d’entrée et de séjour des étrangers, ne sauraient trouver application que dans la mesure où ils ne dérogent ni à une disposition légale ni à une disposition réglementaire applicable.
Il échet encore de relever dans ce contexte que les critères exposés dans la brochure s’appliquent à « toute personne qui tombe dans l’une des sept catégories y énumérées », suivant le libellé même de la brochure en question, sans qu’il ne se dégage de celle-ci ou d’un quelconque autre document que seuls pourraient bénéficier de la procédure de régularisation instituée par le gouvernement et matérialisée dans la brochure, les étrangers se trouvant en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg, à l’exception des demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés.
En l’espèce, le demandeur, lors de l’introduction de sa demande de « régularisation » a soutenu remplir les conditions posées par la catégorie F de la brochure suivant laquelle une personne, âgée de 18 ans et plus, qui réside au Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 au moins et qui est l’enfant d’une personne détentrice d’une carte d’identité d’étranger, est susceptible de bénéficier d’« une autorisation de séjour et/ou [d’] un permis de travail » sans qu’au sujet de cette catégorie d’étrangers, il ne soit exigé que ceux-ci doivent disposer en outre de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, tel qu’exigé par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972.
Il appartient donc au tribunal d’analyser si la réglementation telle que décrite sous la catégorie F de la brochure fixe des lignes de conduite à appliquer par l’administration dans le cadre de la législation existante, sans créer des règles nouvelles ou dérogatoires à des règles existantes.
Dans la mesure où la réglementation ainsi posée par le gouvernement au sujet de la catégorie F, telle que décrite dans la brochure, n’a pas pu faire abstraction des conditions posées par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, celles-ci restent d’application même en ce qui concerne les étrangers tombant sous le champ d’application de la catégorie F ainsi définie et c’est partant à bon droit que le ministre de la Justice a pu exiger du demandeur de disposer de moyens personnels suffisants pour supporter ses frais de voyage et de séjour, conformément à l’article 2 précité. En outre, en posant des critères plus stricts quant aux conditions à remplir par des étrangers afin de se voir délivrer une autorisation de séjour au Grand-Duché de Luxembourg, la réglementation ainsi visée par la catégorie F décrite dans la brochure dépasse le cadre légal tel que tracé par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, de sorte que les règles fixées au sujet de la catégorie F font partie d’une réglementation prise en violation de l’article 36 de la Constitution.
Comme il est constant en cause que le demandeur ne dispose pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, c’est à bon droit que le ministre de la Justice a pu lui refuser la délivrance d’une autorisation de séjour, de sorte que le recours laisse d’être fondé.
Enfin, il convient d’ajouter que contrairement aux affirmations du demandeur, sa demande ne saurait être accueillie sur base d’aucun des cas de figure posés par la brochure, étant donné qu’il reste en défaut d’établir à suffisance de droit 1) la condition de résidence depuis le 1er juillet 1998 au moins, 2) la condition d’un travail ininterrompu depuis le 1er janvier 2000, alors qu’il ressort du dossier qu’il ne fut employé auprès de l’entreprise Jängi KREMER & fils s. à. r.l. que pendant la période du 25 juin au 21 novembre 2001, ou 3) le fait d’être l’enfant majeur d’une personne détentrice d’une carte d’identité d’étranger, la preuve de la détention de pareille carte dans le chef de sa mère n’ayant pas été rapportée.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours dirigé contre la décision ministérielle litigieuse doit être déclaré non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le déclare non justifié ;
partant le rejette ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 29 janvier 2003 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
