Tribunal administratif N° 15398 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 26 septembre 2002 Audience publique du 8 janvier 2003
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Recours formé par Monsieur et Madame …, … contre deux décisions conjointes prises par le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 15398 du rôle, déposée au greffe du tribunal administratif le 26 septembre 2002 par Maître Jean-Georges GREMLING, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … …, né le … à Bérane (Yougoslavie), et de son épouse, Madame … …, née le … à Bérane, agissant tant en leur nom personnel, qu’en celui de leurs enfants mineurs …, tous les cinq de nationalité yougoslave, demeurant actuellement à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision conjointe prise par le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi le 1er juillet 2002, par laquelle il n’a pas été fait droit à leur demande en obtention d’une autorisation de séjour et d’une décision confirmative du 6 septembre 2002, rendue à la suite d’un recours gracieux introduit auprès du ministre de la Justice par courrier du 30 juillet 2002 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2002 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 novembre 2002 en nom et pour compte des demandeurs ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Monique CLEMENT, en remplacement de Maître Jean-Georges GREMLING, et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 16 juillet 2001, Monsieur … …, agissant tant en son nom personnel, qu’en celui de son épouse, Madame … … et de leurs enfants mineurs …, introduisit une demande en obtention d’une autorisation de séjour auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, dénommé ci-après le « service commun », en précisant être arrivé au Grand-Duché de Luxembourg en date du 4 juin 1999 et en déclarant appartenir à la « catégorie C », telle que décrite dans la brochure intitulée « régularisation du 15.3 au 13.7.2001 de certaines catégories d’étrangers séjournant sur le territoire du Grand-
Duché de Luxembourg », éditée par le service commun, dénommée ci-après la « brochure », en ce qu’il résiderait au Grand-Duché de Luxembourg depuis le 1er juillet 1998 au moins.
Par lettre du 1er juillet 2002, notifiée le 9 juillet 2002, le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi informèrent les consorts … de ce qui suit :
« Suite à l’examen de la demande en obtention d’une autorisation de séjour que vous avez déposée en date du 16 juillet 2001 auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas en mesure de faire droit à votre demande.
En effet, selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1° l’entrée et le séjour des étrangers ; 2° le contrôle médical des étrangers ; 3° l’emploi de la main-
d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour est subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis permettant à l’étranger de supporter ses frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir.
Comme vous ne remplissez pas cette condition, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Par ailleurs, le dossier tel qu’il a été soumis au Service commun ne permet pas au Gouvernement de vous accorder la faveur d’une autorisation de séjour ».
A la suite d’un recours gracieux introduit le 30 juillet 2002 par le mandataire des consorts …, les prédits ministres confirmèrent leur décision initiale par une décision confirmative du 6 septembre 2002, au motif que des éléments pertinents nouveaux ne leur auraient pas été soumis.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 26 septembre 2002, les consorts … ont fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des décisions ministérielles précitées des 1er juillet et 6 septembre 2002.
Le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours en réformation, introduit en ordre principal, au motif qu’un tel recours ne serait pas prévu en la matière.
Si le juge administratif est saisi d’un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours, il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours (trib. adm. 28 mai 1997, Pas. adm. 2002, V° Recours en réformation, n° 4, et autres références y citées).
Aucune disposition légale ne conférant compétence à la juridiction administrative pour statuer comme juge du fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître de la demande principale en réformation des décisions critiquées.
Le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Les demandeurs reprochent aux ministres d’avoir conclu à tort qu’ils ne disposeraient pas de moyens d’existence personnels suffisants pour supporter leurs frais de séjour et de voyage, étant donné qu’ils rempliraient les conditions posées par l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère et celles prévues dans le cadre de la procédure de régularisation engagée par le gouvernement. Ils ajoutent encore que Monsieur … … aurait été engagé par une entreprise horticole et qu’un permis de travail aurait été sollicité auprès de l’administration de l’Emploi.
Le délégué du gouvernement soutient principalement que les demandeurs ne sauraient se baser sur la brochure, qui ne leur serait pas destinée en tant que demandeurs d’asile en cours de procédure voire déboutés et que la seule base légale qui réglemente l’entrée et le séjour de tout étranger au pays serait la loi précitée du 28 mars 1972 et qu’en vertu de l’article 2 de cette loi, un permis de séjour pourrait être refusé à tout étranger qui ne dispose pas de moyens d’existence personnels suffisants et que tel serait le cas des demandeurs qui ne seraient pas titulaires d’un permis de travail les autorisant à occuper un emploi salarié au Luxembourg.
Dans leur réplique, les demandeurs soulèvent un moyen d’annulation additionnel en soutenant que la décision ministérielle du 1er juillet 2002 serait insuffisamment motivée en droit et en fait. En outre, ils soutiennent que la procédure de régularisation devrait s’appliquer tant aux sans papiers qu’aux demandeurs d’asile, que Monsieur … … remplirait toutes les conditions légales en vue de l’obtention d’un permis de travail et que la sœur de Madame … … et son époux s’engageraient « jusqu’à l’obtention d’un permis de travail de Monsieur … … » de prendre en charge l’intégralité de leurs frais de séjour.
Lors des plaidoiries le délégué du gouvernement a encore produit deux motions votées par la Chambre des députés en dates des 14 et 22 mars 2001, qui se trouveraient à la base de la réglementation adoptée par le gouvernement en vue de la régularisation des étrangers se trouvant en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg, dont l’une viserait exclusivement les demandeurs d’asile et l’autre aurait été répercutée dans la brochure, énumérant sept catégories de personnes susceptibles d’obtenir « une autorisation de séjour et/ou un permis de travail », cette brochure excluant toutefois les demandeurs d’asile.
En ce qui concerne le cas d’espèce des demandeurs, le représentant étatique soutient que ceux-ci ne tomberaient dans aucune des catégories fixées en faveur des demandeurs d’asile et qu’ils ne pourraient pas se baser sur la brochure, qui ne leur serait pas destinée en tant que demandeurs d’asile en cours de procédure voire déboutés et qu’on ne saurait pas reprocher aux autorités compétentes de ne pas avoir respecté « leurs propres directives ».
Le moyen tiré d’une insuffisance, voire d’une absence de motivation de la décision de refus initiale du 1er juillet 2002 manque notamment en fait, étant donné qu’il y a lieu de constater qu’il se dégage clairement de ladite décision que l’autorisation de séjour a été refusée aux demandeurs au motif que ceux-ci ne disposent pas de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis leur permettant de supporter leurs frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle et des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à leur faire parvenir, ceci sur base des dispositions de l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972.
Ceci dit, il convient ensuite de retenir que conformément à l’article 36 de la Constitution, c’est le Grand-Duc qui fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois et qu’il se dégage de cette disposition constitutionnelle que seules les lois, au sujet desquelles la Chambre des députés émet son assentiment conformément à l’article 46 de la Constitution, et qui sont par la suite sanctionnées et promulguées par le Grand-Duc, conformément à l’article 34 de la Constitution, peuvent donner lieu à des règlements grand-
ducaux d’application en vue d’assurer leur exécution efficace.
Il s’ensuit qu’une motion adoptée par la Chambre des députés ou tout autre acte voté par celle-ci, à l’exception des propositions ou projets de loi, dûment sanctionnés et promulgués par la suite par le Grand-Duc, ne sauraient conférer au Grand-Duc ou au gouvernement une base valable pour adopter une réglementation dans un domaine déterminé.
Il s’ensuit encore que contrairement à ce que pourraient le laisser croire les développements du délégué du gouvernement, les motions adoptées par la Chambre des députés lors de ses séances des 14 et 22 mars 2001 portant, d’une part, sur la régularisation de personnes en situation administrative irrégulière et, d’autre part, sur les demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés ainsi que sur des personnes susceptibles de bénéficier d’un statut humanitaire, ne sauraient constituer une base légale autorisant le Grand-Duc ou le gouvernement d’instituer un régime portant sur la régularisation d’étrangers se trouvant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en situation irrégulière ou en leur qualité de demandeurs d’asile.
Il est vrai que le gouvernement, pris dans son ensemble, ou chaque ministre pris individuellement, dans le cadre de son champ de compétence, tel qu’il est défini par la législation en vigueur, peuvent adopter des directives internes pour se donner des lignes de conduite en fixant notamment des procédures ou critères suivant lesquels certaines affaires qui leur sont soumises ou qui relèvent de leur domaine de compétence doivent être traitées notamment par les fonctionnaires qui se trouvent sous leurs ordres. Toutefois, de telles directives doivent obligatoirement se situer dans le cadre des dispositions légales et réglementaires applicables et elles ne peuvent en aucun cas comprendre des règles allant au-
delà de ce qui est expressément prévu par la loi ou un règlement grand-ducal d’application de celle-ci, sous peine pour le gouvernement ou le ou les ministres ainsi visés, d’excéder leurs pouvoirs et d’empiéter sur une compétence réservée soit au pouvoir législatif soit au pouvoir réglementaire tel que déterminé par l’article 36 de la Constitution.
Il est vrai également que les droits français et belge, tel qu'interprétés par la jurisprudence, reconnaissent les directives qui y sont qualifiées de mécanisme d'autolimitation du pouvoir discrétionnaire de l'administration (v. M.-A. FLAMME, Droit administratif, tome 1er, n° 168, p. 396, Bruylant 1989). Selon le Conseil d'Etat belge, "une directive se distingue précisément d'une règle de droit en cela qu'elle se réfère à une règle de conduite générale par laquelle l'autorité se laissera guider ou du moins de laquelle elle s'inspirera, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, à l'occasion de cas concrets" (C.E. b. 20 juin 1964, cité in M.-
A. FLAMME, op. cit., p. 397).
Dans un contexte constitutionnel identique à celui existant au Luxembourg, le droit belge reconnaît, à côté des directives qui constituent une sorte de "codification des motifs" en matière d'appréciation discrétionnaire, des directives de nature réglementaire ajoutant des règles nouvelles aux règles existantes (v. M.-A. FLAMME, op. cit., n° 168 bis, p. 398).
En l’espèce, force est de constater qu’à travers la brochure, le gouvernement a fixé d’une manière générale et abstraite des critères particuliers afin de permettre à certaines catégories d’étrangers d’obtenir « une autorisation de séjour et/ou un permis de travail » et la brochure, loin de tracer à l'administration un cadre pour guider ses décisions discrétionnaires en matière d'autorisation de séjour et de permis de travail à délivrer à des étrangers séjournant sur le territoire luxembourgeois, crée des règles nouvelles qui dérogent partiellement aux règles légales existantes. C'est ainsi que la brochure permet de considérer qu'un étranger dispose de moyens personnels suffisants au sens de l'article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 dans des cas qui ne sont pas visés par cette disposition, de même qu'elle permet de régulariser par le travail des étrangers qui sont en infraction manifeste avec la législation sur le permis de travail et mettrait ainsi à néant les conditions posées par la loi pour l'octroi d'un tel permis.
Or, si le droit belge reconnaît un pouvoir réglementaire à d'autres organes que ceux constitutionnellement prévus, tel n'est pas le cas au Luxembourg où la Cour constitutionnelle dénie radicalement un tel droit à tout autre organe que celui prévu par l'article 36 de la Constitution (v. Cour const. 6 mars 1998 P. 30, p. 357, pour la différence avec la Belgique, v.
note sous cet arrêt, n° 3, p. 362).
Il faut en conclure que toute directive qui va au-delà de la fixation de lignes de conduite à l'administration dans le cadre d'une législation existante et qui prétend fixer des règles nouvelles voire déroger à des règles existantes, est anti-constitutionnelle.
Il résulte des développements qui précèdent que la brochure élaborée par le service commun ne saurait ni déroger à l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 ni rendre celui-ci inapplicable à certaines catégories de personnes.
Par ailleurs, d’une manière générale, les critères ainsi fixés par le gouvernement, dans la mesure où ils doivent en tout état de cause se mouvoir dans le cadre des dispositions légales applicables en matière d’entrée et de séjour des étrangers, ne sauraient trouver application que dans la mesure où ils ne dérogent ni à une disposition légale ni à une disposition réglementaire applicable.
Il échet encore de relever dans ce contexte, afin de répondre à l’argumentation développée par le délégué du gouvernement, que les critères exposés dans la brochure s’appliquent à « toute personne qui tombe dans l’une des sept catégories y énumérées », suivant le libellé même de la brochure en question, sans qu’il ne se dégage de celle-ci ou d’un quelconque autre document que seuls pourraient bénéficier de la procédure de régularisation instituée par le gouvernement et matérialisée dans la brochure, les étrangers se trouvant en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg, à l’exception des demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés. Cette conclusion ne saurait en aucune manière être énervée par une référence faite par le représentant étatique aux motions votées par la Chambre des députés au cours de ses séances des 14 et 22 mars 2001, dont il a été question ci-avant, étant donné que non seulement ces motions ne sauraient constituer, comme il a été constaté ci-
avant, une base légale suffisante autorisant le gouvernement à adopter une réglementation en matière de régularisation d’étrangers se trouvant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en situation irrégulière, mais qu’en outre, une telle distinction, même si elle avait été souhaitée par le gouvernement, ne se dégage pas des lettres et brochures d’information mises en circulation par le gouvernement ou adressées ou remises directement aux étrangers souhaitant présenter une demande sur base de l’une des catégories de critères figurant dans la brochure.
En l’espèce, les demandeurs ont soutenu à l’appui de leur demande de régularisation du 16 juillet 2001 qu’ils rempliraient les conditions posées par la catégorie C de la brochure suivant laquelle une personne qui réside au Luxembourg depuis le 1er juillet 1998 au moins est susceptible de bénéficier d’« une autorisation de séjour et/ou [d’] un permis de travail », sans qu’au sujet de cette catégorie d’étrangers, il ne soit exigé que ceux-ci doivent disposer en outre de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, tels qu’exigés par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972.
Il appartient donc au tribunal d’analyser si la réglementation telle que décrite sous la catégorie C de la brochure fixe des lignes de conduite à appliquer par l’administration dans le cadre de la législation existante, sans créer des règles nouvelles ou dérogatoires à des règles existantes.
Dans la mesure où la réglementation ainsi posée par le gouvernement au sujet de la catégorie C, telle que décrite dans la brochure, n’a pas pu faire abstraction des conditions posées par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, celles-ci restent d’application même en ce qui concerne les étrangers tombant sous le champ d’application de la catégorie C ainsi définie et c’est partant à bon droit que le ministre de la Justice a pu exiger des demandeurs de disposer de moyens personnels suffisants pour supporter leurs frais de voyage et de séjour, conformément à l’article 2 précité.
Comme les demandeurs ne disposent pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour et que ni des moyens et garanties éventuellement procurés par des tiers ni encore une simple expectative d’un travail, non autorisé par une décision préalable du ministre du Travail et de l’Emploi, ne sauraient constituer des moyens de subsistance personnels au sens de l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, c’est à bon droit que le ministre de la Justice a pu leur refuser la délivrance d’une autorisation de séjour, de sorte que le recours dirigé contre les décisions ministérielles précitées des 1er juillet et 6 septembre 2002 doit être déclaré non fondé.
Enfin, à toutes fins utiles, il convient d’ajouter que même à admettre le raisonnement mené par les demandeurs, leur demande ne saurait être accueillie sur base du cas de figure posé par la catégorie C de la brochure, étant donné qu’ils n’ont pas établi s’être installés au Luxembourg avant le 1er juillet 1998 et qu’ils ont même expressément déclaré être arrivés au Luxembourg seulement le 4 juin 1999, ni encore sur base d’un des autres cas de figure posés par la brochure.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 8 janvier 2003, par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
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