Tribunal administratif N° 15397 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 26 septembre 2002 Audience publique du 8 janvier 2003
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Recours formé par Monsieur …, … contre deux décisions conjointes prises par le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 15397 du rôle, déposée au greffe du tribunal administratif le 26 septembre 2002 par Maître Jean-Georges GREMLING, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à Bérane (Yougoslavie), de nationalité yougoslave, demeurant actuellement à L-.., tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision conjointe prise par le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi le 29 mai 2002, par laquelle il n’a pas été fait droit à sa demande en obtention d’une autorisation de séjour et d’une décision confirmative du 6 septembre 2002, rendue à la suite d’un recours gracieux introduit auprès du ministre de la Justice par courrier du 25 juillet 2002 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 14 octobre 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Monique CLEMENT, en remplacement de Maître Jean-Georges GREMLING, et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 21 mai 2001, Monsieur … introduisit une demande en obtention d’une autorisation de séjour auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, dénommé ci-après le « service commun », en précisant être arrivé au Grand-Duché de Luxembourg en date du 23 avril 1999 et en déclarant appartenir à la « catégorie F », telle que décrite dans la brochure intitulée « régularisation du 15.3 au 13.7.2001 de certaines catégories d’étrangers séjournant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg », éditée par le service commun, dénommée ci-après la « brochure », en ce qu’il résiderait au Grand-Duché de Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 au moins et qu’il serait l’enfant majeur d’une personne détentrice d’une carte d’identité d’étranger.
Par lettre du 29 mai 2002, notifiée le 9 juillet 2002, le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi informèrent Monsieur … de ce qui suit :
« Suite à l’examen de la demande en obtention d’une autorisation de séjour que vous avez déposée en date du 21.05.2001 auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas en mesure de faire droit à votre demande.
En effet, selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1° l’entrée et le séjour des étrangers ; 2° le contrôle médical des étrangers ; 3° l’emploi de la main-
d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour est subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis permettant à l’étranger de supporter ses frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir.
Comme vous ne remplissez pas cette condition, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Par ailleurs, le dossier tel qu’il a été soumis au service commun ne permet pas au Gouvernement de vous accorder la faveur d’une autorisation de séjour.
En conséquence, vous êtes invité à quitter le Luxembourg endéans un délai d’un mois.
A défaut de départ volontaire, la police sera chargée de vous éloigner du territoire luxembourgeois ».
A la suite d’un recours gracieux introduit le 25 juillet 2002 par le mandataire de Monsieur …, les prédits ministres confirmèrent leur décision initiale par une décision confirmative du 6 septembre 2002, au motif que des éléments pertinents nouveaux ne leur auraient pas été soumis.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 26 septembre 2002, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des décisions ministérielles précitées des 29 mai et 6 septembre 2002.
Le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours en réformation, introduit en ordre principal, au motif qu’un tel recours ne serait pas prévu en la matière.
Si le juge administratif est saisi d’un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours, il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours (trib. adm. 28 mai 1997, Pas. adm. 2002, V° Recours en réformation, n° 4, et autres références y citées).
Aucune disposition légale ne conférant compétence à la juridiction administrative pour statuer comme juge du fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître de la demande principale en réformation des décisions critiquées.
Le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Le demandeur reproche aux ministres d’avoir conclu à tort qu’il ne disposerait pas de moyens d’existence personnels suffisants pour supporter ses frais de séjour et de voyage, étant donné qu’il remplirait les conditions posées par l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère et celles prévues dans le cadre de la procédure de régularisation engagée par le gouvernement. Dans ce contexte, il expose être venu au Luxembourg le 23 avril 1999 et qu’il résiderait au domicile de ses parents à Differdange, en l’occurrence les époux …-…, lesquels seraient régulièrement établis au Luxembourg, de sorte que les conditions de la catégorie F de la brochure seraient remplies et qu’il serait en droit d’être régularisé. Il ajoute encore qu’il aurait été engagé par une entreprise de construction, qui aurait d’ores et déjà introduit une déclaration d’engagement et sollicité un permis de travail auprès de l’administration de l’Emploi, et que ses parents seraient disposés à prendre en charge ses frais de séjour.
Le délégué du gouvernement soutient que selon l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, l’étranger souhaitant se voir autoriser à résider sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg doit disposer de moyens d’existence personnels suffisants pour supporter ses frais de voyage et de séjour au Luxembourg, ce qui ne serait pas établi dans le cas du demandeur, de sorte que ce serait à bon droit que le ministre de la Justice aurait pu lui refuser la délivrance d’un titre de séjour au pays.
Au cours de l’audience publique à laquelle l’affaire a été plaidée, le mandataire du demandeur s’est encore référé à un arrêt prononcé par la Cour administrative en date du 12 novembre 2002 (affaire …, n° 15102C du rôle), pour soutenir que les critères définis sous la catégorie F de la brochure ne constitueraient qu’une application de l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, qu’ils ne heurteraient en aucune façon, en se bornant simplement à en préciser le contenu, en considérant que les personnes remplissant les critères ainsi définis seraient à considérer comme possédant des moyens personnels suffisants tels qu’exigés par l’article 2 en question et que son mandant remplirait les conditions posées par ladite catégorie F de la brochure.
Le délégué du gouvernement a rétorqué que deux motions votées par la Chambre des députés en dates des 14 et 22 mars 2001 se trouveraient à la base de la réglementation adoptée par le gouvernement en vue de la régularisation des étrangers se trouvant en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg, dont l’une viserait exclusivement les demandeurs d’asile et l’autre aurait été répercutée dans la brochure, énumérant sept catégories de personnes susceptibles d’obtenir « une autorisation de séjour et/ou un permis de travail », cette brochure excluant toutefois les demandeurs d’asile.
En ce qui concerne le cas d’espèce du demandeur, le représentant étatique soutient que celui-ci ne tomberait dans aucune des catégories fixées en faveur des demandeurs d’asile et qu’il ne saurait pas se baser sur la brochure, qui ne lui serait pas destinée en tant que demandeur d’asile en cours de procédure voire débouté et qu’on ne pourrait pas reprocher aux autorités compétentes de ne pas avoir respecté « leurs propres directives ».
Il convient en premier lieu de retenir que conformément à l’article 36 de la Constitution, c’est le Grand-Duc qui fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois et qu’il se dégage de cette disposition constitutionnelle que seules les lois, au sujet desquelles la Chambre des députés émet son assentiment conformément à l’article 46 de la Constitution, et qui sont par la suite sanctionnées et promulguées par le Grand-Duc, conformément à l’article 34 de la Constitution, peuvent donner lieu à des règlements grand-
ducaux d’application en vue d’assurer leur exécution efficace.
Il s’ensuit qu’une motion adoptée par la Chambre des députés ou tout autre acte voté par celle-ci, à l’exception des propositions ou projets de loi, dûment sanctionnés et promulgués par la suite par le Grand-Duc, ne sauraient conférer au Grand-Duc ou au gouvernement une base valable pour adopter une réglementation dans un domaine déterminé.
Il s’ensuit encore que contrairement à ce que pourraient le laisser croire les développements du délégué du gouvernement, les motions adoptées par la Chambre des députés lors de ses séances des 14 et 22 mars 2001 portant, d’une part, sur la régularisation de personnes en situation administrative irrégulière et, d’autre part, sur les demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés ainsi qu’à sur des personnes susceptibles de bénéficier d’un statut humanitaire, ne sauraient constituer une base légale autorisant le Grand-Duc ou le gouvernement d’instituer un régime portant sur la régularisation d’étrangers se trouvant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en situation irrégulière ou en leur qualité de demandeurs d’asile.
Il est vrai que le gouvernement, pris dans son ensemble, ou chaque ministre pris individuellement, dans le cadre de son champ de compétence, tel qu’il est défini par la législation en vigueur, peuvent adopter des directives internes pour se donner des lignes de conduite en fixant notamment des procédures ou critères suivant lesquels certaines affaires qui leur sont soumises ou qui relèvent de leur domaine de compétence doivent être traitées notamment par les fonctionnaires qui se trouvent sous leurs ordres. Toutefois, de telles directives doivent obligatoirement se situer dans le cadre des dispositions légales et réglementaires applicables et elles ne peuvent en aucun cas comprendre des règles allant au-
delà de ce qui est expressément prévu par la loi ou un règlement grand-ducal d’application de celle-ci, sous peine pour le gouvernement ou le ou les ministres ainsi visés, d’excéder leurs pouvoirs et d’empiéter sur une compétence réservée soit au pouvoir législatif soit au pouvoir réglementaire tel que déterminé par l’article 36 de la Constitution.
Il est vrai également que les droits français et belge, tel qu'interprétés par la jurisprudence, reconnaissent les directives qui y sont qualifiées de mécanisme d'autolimitation du pouvoir discrétionnaire de l'administration (v. M.-A. FLAMME, Droit administratif, tome 1er, n° 168, p. 396, Bruylant 1989). Selon le Conseil d'Etat belge, "une directive se distingue précisément d'une règle de droit en cela qu'elle se réfère à une règle de conduite générale par laquelle l'autorité se laissera guider ou du moins de laquelle elle s'inspirera, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, à l'occasion de cas concrets" (C.E. b. 20 juin 1964, cité in M.-
A. FLAMME, op. cit., p. 397).
Dans un contexte constitutionnel identique à celui existant au Luxembourg, le droit belge reconnaît, à côté des directives qui constituent une sorte de "codification des motifs" en matière d'appréciation discrétionnaire, des directives de nature réglementaire ajoutant des règles nouvelles aux règles existantes (v. M.-A. FLAMME, op. cit., n° 168 bis, p. 398).
En l’espèce, force est de constater qu’à travers la brochure, le gouvernement a fixé d’une manière générale et abstraite des critères particuliers afin de permettre à certaines catégories d’étrangers d’obtenir « une autorisation de séjour et/ou un permis de travail » et la brochure, loin de tracer à l'administration un cadre pour guider ses décisions discrétionnaires en matière d'autorisation de séjour et de permis de travail à délivrer à des étrangers séjournant sur le territoire luxembourgeois, crée des règles nouvelles qui dérogent partiellement aux règles légales existantes. C'est ainsi que la brochure permet de considérer qu'un étranger dispose de moyens personnels suffisants au sens de l'article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 dans des cas qui ne sont pas visés par cette disposition, de même qu'elle permet de régulariser par le travail des étrangers qui sont en infraction manifeste avec la législation sur le permis de travail et mettrait ainsi à néant les conditions posées par la loi pour l'octroi d'un tel permis.
Or, si le droit belge reconnaît un pouvoir réglementaire à d'autres organes que ceux constitutionnellement prévus, tel n'est pas le cas au Luxembourg où la Cour constitutionnelle dénie radicalement un tel droit à tout autre organe que celui prévu par l'article 36 de la Constitution (v. Cour const. 6 mars 1998 P. 30, p. 357, pour la différence avec la Belgique, v.
note sous cet arrêt, n° 3, p. 362).
Il faut en conclure que toute directive qui va au-delà de la fixation de lignes de conduite à l'administration dans le cadre d'une législation existante et qui prétend fixer des règles nouvelles voire déroger à des règles existantes, est anti-constitutionnelle.
Il résulte des développements qui précèdent que la brochure élaborée par le service commun ne saurait ni déroger à l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 ni rendre celui-ci inapplicable à certaines catégories de personnes.
Par ailleurs, d’une manière générale, les critères ainsi fixés par le gouvernement, dans la mesure où ils doivent en tout état de cause se mouvoir dans le cadre des dispositions légales applicables en matière d’entrée et de séjour des étrangers, ne sauraient trouver application que dans la mesure où ils ne dérogent ni à une disposition légale ni à une disposition réglementaire applicable.
Il échet encore de relever dans ce contexte, afin de répondre à l’argumentation développée par le délégué du gouvernement, que contrairement à sa prise de position, les critères exposés dans la brochure s’appliquent à « toute personne qui tombe dans l’une des sept catégories y énumérées », suivant le libellé même de la brochure en question, sans qu’il ne se dégage de celle-ci ou d’un quelconque autre document que seuls pourraient bénéficier de la procédure de régularisation instituée par le gouvernement et matérialisée dans la brochure, les étrangers se trouvant en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg, à l’exception des demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés. Cette conclusion ne saurait en aucune manière être énervée par une référence faite par le représentant étatique aux motions votées par la Chambre des députés au cours de ses séances des 14 et 22 mars 2001, dont il a été question ci-avant, étant donné que non seulement ces motions ne sauraient constituer, comme il a été constaté ci-avant, une base légale suffisante autorisant le gouvernement à adopter une réglementation en matière de régularisation d’étrangers se trouvant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en situation irrégulière, mais qu’en outre, une telle distinction, même si elle avait été souhaitée par le gouvernement, ne se dégage pas des lettres et brochures d’information mises en circulation par le gouvernement ou adressées ou remises directement aux étrangers souhaitant présenter une demande sur base de l’une des catégories de critères figurant dans la brochure.
En l’espèce, le demandeur soutient remplir les conditions posées par la catégorie F de la brochure suivant laquelle une personne, âgée de 18 ans et plus, qui réside au Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 au moins, et qui est l’enfant d’une personne détentrice d’une carte d’identité d’étranger, est susceptible de bénéficier d’« une autorisation de séjour et/ou [d’] un permis de travail », sans qu’au sujet de cette catégorie d’étrangers, il ne soit exigé que ceux-ci doivent disposer en outre de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, tels qu’exigés par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972.
Il appartient donc au tribunal d’analyser si la réglementation telle que décrite sous la catégorie F de la brochure fixe des lignes de conduite à appliquer par l’administration dans le cadre de la législation existante, sans créer des règles nouvelles ou dérogatoires à des règles existantes.
Dans la mesure où la réglementation ainsi posée par le gouvernement au sujet de la catégorie F, telle que décrite dans la brochure, n’a pas pu faire abstraction des conditions posées par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, celles-ci restent d’application même en ce qui concerne les étrangers tombant sous le champ d’application de la catégorie F ainsi définie et c’est partant à bon droit que le ministre de la Justice a pu exiger du demandeur de disposer de moyens personnels suffisants pour supporter ses frais de voyage et de séjour, conformément à l’article 2 précité. En outre, en posant des critères plus stricts quant aux conditions à remplir par des étrangers afin de se voir délivrer une autorisation de séjour au Grand-Duché de Luxembourg, la réglementation ainsi visée par la catégorie F décrite dans la brochure dépasse le cadre légal tel que tracé par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, de sorte que les règles fixées au sujet de la catégorie F font partie d’une réglementation prise en violation de l’article 36 de la Constitution.
Pour le surplus, il échet de relever que pour le cas où, par son comportement, l’administration a trompé la confiance légitime du demandeur, en l’induisant en erreur à travers l’annonce d’une expectative dépourvue d’une base légale, celui-ci pourrait certes se baser sur la législation en matière de responsabilité civile de l’Etat du fait du fonctionnement défectueux de ses services en vue d’obtenir réparation du dommage qui lui est accru, mais il ne saurait pas prétendre à se faire appliquer une « réglementation » qui s’est révélée anticonstitutionnelle.
Comme il est constant en cause, que le demandeur ne dispose pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour et que ni des moyens et garanties éventuellement procurés par des tiers ni encore une simple expectative d’un travail, non autorisé par une décision préalable du ministre du Travail et de l’Emploi, ne sauraient constituer des moyens de subsistance personnels au sens de l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, c’est à bon droit que le ministre de la Justice a pu lui refuser la délivrance d’une autorisation de séjour, de sorte que le recours dirigé contre les décisions ministérielles précitées des 29 mai et 6 septembre 2002 doit être déclaré non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 8 janvier 2003, par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
