Tribunal administratif N° 15299 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 26 août 2002 Audience publique du 8 janvier 2003
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Recours formé par Monsieur …, … contre deux décisions conjointes prises par les ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 15299 du rôle, déposée au greffe du tribunal administratif le 26 août 2002 par Maître Pascale PETOUD, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à Lamarsa (Tunisie), demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision conjointe des ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi du 1er juillet 2002, par laquelle il n’a pas été fait droit à sa demande en obtention d’une autorisation de séjour et d’une décision confirmative du 31 juillet 2002, rendue à la suite d’un recours gracieux introduit auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille par courrier du 18 juillet 2002 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Ouï le juge rapporteur en son rapport, Maître Ardavan FATHOLAHZADEH, en remplacement de Maître Pascale PETOUD, et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 13 juillet 2001, Monsieur … introduisit une demande en obtention d’une autorisation de séjour auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, dénommé ci-après le « service commun ». Dans sa demande, Monsieur … a déclaré appartenir à la « catégorie C », telle que décrite dans la brochure intitulée « régularisation du 15 mars au 13 juillet 2001 de certaines catégories d’étrangers séjournant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg », éditée par le service commun, dénommée ci-après la « brochure », en ce qu’il résiderait au Grand-Duché de Luxembourg depuis le 1er juillet 1998 au moins.
Suivant courrier du 21 août 2001, le service commun pria Monsieur … de produire des pièces prouvant son séjour sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg pour la période du 1er juillet 1998 au 12 juillet 2001. Le service commun le pria encore, suivant courrier du 6 mars 2002, de produire des pièces prouvant son séjour au Grand-Duché de Luxembourg pour la période du 1er juillet 1998 au 1er juillet 1999.
Par lettre du 1er juillet 2002, notifiée le 9 juillet 2002, le ministre de la Justice et le ministre du Travail et de l’Emploi informèrent le demandeur de ce qui suit : « Suite à l’examen de la demande en obtention d’une autorisation de séjour que vous avez déposée en date du 13.07.2001 auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas en mesure de faire droit à votre demande.
En effet, selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1° l’entrée et le séjour des étrangers ; 2° le contrôle médical des étrangers ; 3° l’emploi de la main-
d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour est subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis permettant à l’étranger de supporter ses frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir.
Comme vous ne remplissez pas cette condition, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Par ailleurs, le dossier tel qu’il a été soumis au service commun ne permet pas au Gouvernement de vous accorder la faveur d’une autorisation de séjour.
En conséquence, vous êtes invité à quitter le Luxembourg endéans le délai d’un mois.
A défaut de départ volontaire, la police sera chargée de vous éloigner du territoire luxembourgeois ».
A la suite d’un recours gracieux daté du 18 juillet 2002, adressé par le mandataire de Monsieur … au service commun, les ministres du Travail et de l’Emploi et de la Justice ont confirmé leur décision initiale du 1er juillet 2002 par une décision confirmative du 31 juillet 2002, au motif que des éléments pertinents nouveaux ne leur auraient pas été soumis.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 26 août 2002, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation des décisions ministérielles précitées des 1er et 31 juillet 2002. Le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Au fond, le demandeur fait valoir que les décisions déférées ont été prises dans le cadre de la procédure dite de régularisation mise en place par le service commun sur base des critères retenus par le gouvernement et renseignés dans la brochure, de sorte que la motivation à la base des décisions attaquées, en ce qu’elle repose sur l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, pour retenir qu’il ne disposerait pas de moyens d’existence suffisants légalement acquis lui permettant de supporter ses frais de séjour au Luxembourg indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir, serait erronée, alors que dans le cadre de la campagne de régularisation, applicable en l’espèce, les critères d’éligibilité seraient tout autres que ceux prévus par la prédite loi du 28 mars 1972.
Il s’ensuivrait que le ministre de la Justice n’aurait aucune compétence liée pour refuser l’entrée et le séjour à un étranger qui ne disposerait pas de moyens personnels suffisants, mais pourrait apprécier de manière discrétionnaire dans chaque cas d’espèce si la condition relative aux moyens personnels suffisants est remplie et si elle justifierait l’octroi ou le refus de l’autorisation d’entrée et du séjour au Grand-Duché de Luxembourg. Dans ce contexte, le demandeur estime que le contenu de la brochure serait à qualifier de « directive » et les critères de régularisation y contenus permettraient à l’administration d’orienter son pouvoir discrétionnaire de donner les autorisations d’entrée et de séjour. Il s’ensuivrait que le ministre de la Justice aurait dû prendre sa décision sur base de ces critères d’éligibilité. Dans ce contexte, le demandeur affirme appartenir à la catégorie C, visant les personnes qui résideraient de façon ininterrompue au Grand-Duché de Luxembourg depuis le 1er juillet 1998 au moins, étant donné qu’il ressortirait des documents produits qu’il résiderait sur le territoire du Luxembourg depuis le 30 décembre 1995. Il estime par ailleurs que l’attitude de l’administration consistant à inviter les personnes à présenter une demande en leur indiquant qu’elle sera étudiée sur base des critères de la procédure de régularisation, pour ensuite rejeter leur demande en faisant valoir que la décision est prise sur base des conditions de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée, serait contraire au principe général du droit de la confiance légitime, dont le respect aurait exigé en l’espèce que sa demande soit examinée sur base des critères mis en place pour la procédure de régularisation. A cela s’ajouterait une évidente différence de traitement entre les décisions accordant et celles refusant l’autorisation de séjour dans le cadre de la campagne de régularisation, étant donné que lorsque le service commun accorderait des autorisations de séjour dans le cadre de cette procédure, il ne motiverait pas sa décision par référence à la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée.
Le délégué du gouvernement soutient qu’il n’existerait qu’une base légale réglementant l’entrée et le séjour de tout étranger au pays, à savoir la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée, et il fait valoir que, même si le gouvernement luxembourgeois a mis en place une procédure administrative particulière en matière de régularisation de certaines catégories d’étrangers séjournant irrégulièrement sur le territoire du Grand-Duché, les dispositions de ladite loi n’en resteraient pas moins applicables. Dans la mesure où Monsieur … ne serait pas titulaire d’un permis de travail l’autorisant à occuper un emploi salarié au Luxembourg, ce serait partant à bon droit et pour de justes motifs que l’autorisation de séjour lui a été refusée.
Au cours de l’audience publique du 16 décembre 2002, à laquelle l’affaire a été plaidée, le délégué du gouvernement, à la suite notamment d’un arrêt prononcé par la Cour administrative en date du 12 novembre 2002 (affaire …, n° 15102C du rôle), s’est encore référé à deux motions votées par la Chambre des députés lors de ses séances des 14 et 22 mars 2001, qui se trouveraient à la base de la réglementation adoptée par le gouvernement en vue de la régularisation des étrangers se trouvant en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg, dont l’une viserait exclusivement les demandeurs d’asile et l’autre aurait été répercutée dans la brochure, énumérant sept catégories de personnes susceptibles d’obtenir « une autorisation de séjour et/ou un permis de travail », cette brochure excluant toutefois les demandeurs d’asile. Or, en l’espèce, même si la brochure est théoriquement applicable au cas de Monsieur …, qui n’est pas à considérer comme demandeur d’asile débouté, il ne ressortirait pas des pièces du dossier, et notamment des attestations testimoniales produites que ce dernier appartiendrait à la catégorie C, eu égard surtout au défaut de production de pièces objectives documentant qu’il résiderait de façon ininterrompue au Luxembourg depuis le 1er juillet 1998.
Conformément à l’article 36 de la Constitution, c’est le Grand-Duc qui fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois. Il se dégage ainsi de cette disposition constitutionnelle que seules les lois, au sujet desquelles la Chambre des députés émet son assentiment conformément à l’article 46 de la Constitution, et qui sont par la suite sanctionnées et promulguées par le Grand-Duc, conformément à l’article 34 de la Constitution, peuvent donner lieu à des règlements grand-ducaux d’application en vue d’assurer leur exécution efficace.
Il s’ensuit qu’une motion adoptée par la Chambre des députés ou tout autre acte voté par celle-ci, à l’exception des propositions ou projets de loi, dûment sanctionnés et promulgués par la suite par le Grand-Duc, ne sauraient conférer au Grand-Duc ou au gouvernement une base valable pour adopter une réglementation dans un domaine déterminé.
Il s’ensuit encore que contrairement à ce que pourraient le laisser croire les développements du délégué du gouvernement, les motions adoptées par la Chambre des députés lors de ses séances des 14 et 22 mars 2001 portant, d’une part, sur la régularisation de personnes en situation administrative irrégulière et, d’autre part, sur les demandeurs d’asile en cours de procédure ou déboutés ainsi que sur des personnes susceptibles de bénéficier d’un statut humanitaire, ne sauraient constituer une base légale autorisant le Grand-Duc ou le gouvernement d’instituer un régime portant sur la régularisation d’étrangers se trouvant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en situation irrégulière ou en leur qualité de demandeurs d’asile.
Il est vrai que le gouvernement, pris dans son ensemble, ou chaque ministre pris individuellement, dans le cadre de son champ de compétence, tel qu’il est défini par la législation en vigueur, peuvent adopter des directives internes pour se donner des lignes de conduite en fixant notamment des procédures ou critères suivant lesquels certaines affaires qui leur sont soumises ou qui relèvent de leur domaine de compétence doivent être traitées notamment par les fonctionnaires qui se trouvent sous leurs ordres. Toutefois, de telles directives doivent obligatoirement se situer dans le cadre des dispositions légales et réglementaires applicables et elles ne peuvent en aucun cas comprendre des règles allant au-
delà de ce qui est expressément prévu par la loi ou un règlement grand-ducal d’application de celle-ci, sous peine pour le gouvernement ou le ou les ministres ainsi visés, d’excéder leurs pouvoirs et d’empiéter sur une compétence réservée soit au pouvoir législatif soit au pouvoir réglementaire tel que déterminé par l’article 36 de la Constitution.
Il est vrai également que les droits français et belge, tel qu'interprétés par la jurisprudence, reconnaissent les directives qui y sont qualifiées de mécanisme d'autolimitation du pouvoir discrétionnaire de l'administration (v. M.-A. FLAMME, Droit administratif, tome 1er, n° 168, p. 396, Bruylant 1989). Selon le Conseil d'Etat belge, "une directive se distingue précisément d'une règle de droit en cela qu'elle se réfère à une règle de conduite générale par laquelle l'autorité se laissera guider ou du moins de laquelle elle s'inspirera, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, à l'occasion de cas concrets" (C.E. b. 20 juin 1964, cité in M.-A. FLAMME, op. cit., p. 397).
Dans un contexte constitutionnel identique à celui existant au Luxembourg, le droit belge reconnaît, à côté des directives qui constituent une sorte de "codification des motifs" en matière d'appréciation discrétionnaire, des directives de nature réglementaire ajoutant des règles nouvelles aux règles existantes (v. M.-A. FLAMME, op. cit., n° 168 bis, p. 398).
En l’espèce, force est de constater qu’à travers la brochure, le gouvernement a fixé d’une manière générale et abstraite des critères particuliers afin de permettre à certaines catégories d’étrangers d’obtenir « une autorisation de séjour et/ou un permis de travail » et la brochure, loin de tracer à l'administration un cadre pour guider ses décisions discrétionnaires en matière d'autorisation de séjour et de permis de travail à délivrer à des étrangers séjournant sur le territoire luxembourgeois, crée des règles nouvelles qui dérogent partiellement aux règles légales existantes. C'est ainsi que la brochure permet de considérer qu'un étranger dispose de moyens personnels suffisants au sens de l'article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 dans des cas qui ne sont pas visés par cette disposition, de même qu'elle permet de régulariser par le travail des étrangers qui sont en infraction manifeste avec la législation sur le permis de travail et mettrait ainsi à néant les conditions posées par la loi pour l'octroi d'un tel permis.
Or, si le droit belge reconnaît un pouvoir réglementaire à d'autres organes que ceux constitutionnellement prévus, tel n'est pas le cas au Luxembourg où la Cour constitutionnelle dénie radicalement un tel droit à tout autre organe que celui prévu par l'article 36 de la Constitution (v. Cour const. 6 mars 1998 P. 30, p. 357, pour la différence avec la Belgique, v. note sous cet arrêt, n° 3, p. 362).
Il faut en conclure que toute directive qui va au-delà de la fixation de lignes de conduite à l'administration dans le cadre d'une législation existante et qui prétend fixer des règles nouvelles voire déroger à des règles existantes, est anti-constitutionnelle.
Il résulte des développements qui précèdent que contrairement aux développements du demandeur, la brochure ainsi élaborée par le service commun ne saurait ni déroger à l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 ni rendre celui-ci inapplicable à certaines catégories de personnes.
Par ailleurs, d’une manière générale, les critères ainsi fixés par le gouvernement, dans la mesure où ils doivent en tout état de cause se mouvoir dans le cadre des dispositions légales applicables en matière d’entrée et de séjour des étrangers, ne sauraient trouver application que dans la mesure où ils ne dérogent ni à une disposition légale ni à une disposition réglementaire applicable.
En l’espèce, le demandeur soutient remplir les conditions posées par la catégorie C de la brochure suivant laquelle une personne qui réside de façon ininterrompue au Luxembourg depuis le 1er juillet 1998 au moins est susceptible de bénéficier d’« une autorisation de séjour et/ou d’un permis de travail », sans qu’au sujet de cette catégorie d’étrangers, il ne soit exigé que ceux-ci doivent disposer en outre de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, tels qu’exigés par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972.
Il appartient donc au tribunal d’analyser si la réglementation telle que décrite sous la catégorie C de la brochure fixe des lignes de conduite à appliquer par l’administration dans le cadre de la législation existante, sans créer des règles nouvelles ou dérogatoires à des règles existantes.
Dans la mesure où la réglementation ainsi posée par le gouvernement au sujet de la catégorie C, telle que décrite dans la brochure, n’a pas pu faire abstraction des conditions posées par l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, celles-ci restent d’application même en ce qui concerne les étrangers tombant sous le champ d’application de la catégorie C ainsi définie et c’est partant à bon droit que le ministre de la Justice a pu exiger du demandeur de disposer de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, conformément à l’article 2 précité.
Pour le surplus, il échet de relever que pour le cas où, par son comportement, l’administration a trompé la confiance légitime du demandeur, en l’induisant en erreur à travers l’annonce d’une expectative dépourvue d’une base légale à travers la brochure et les courriers subséquents des 21 août 2001 et 6 mars 2002, celui-ci pourrait se baser sur la législation en matière de responsabilité civile de l’Etat du fait du fonctionnement défectueux de ses services en vue d’obtenir réparation du dommage qui lui est accru.
Comme il est constant en cause, pour être admis par le demandeur, que celui-ci ne dispose pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour, c’est à bon droit que le ministre de la Justice, seul compétent en la matière, a pu lui refuser la délivrance d’une autorisation de séjour, de sorte que le recours dirigé contre les décisions ministérielles précitées des 1er et 31 juillet 2002 doit être déclaré non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 8 janvier 2003, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
