Tribunal administratif N° 15350 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 16 septembre 2002 Audience publique du 18 décembre 2002 Recours formé par Monsieur …, … contre deux décisions respectivement du collège échevinal et de la bourgmestre de la commune de Betzdorf en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 15350 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 16 septembre 2002 par Maître Marthe FEYEREISEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation 1. de la décision du collège échevinal de la commune de Betzdorf du 29 mars 2002 et 2. de la décision de la bourgmestre de la commune de Betzdorf du 19 juillet 2002 portant l’une et l’autre refus de l’autorisation de construire par lui sollicitée le 19 février 2002 concernant un terrain situé à Roodt/Syre, au lieu-dit « Im Grund », inscrit au cadastre de la commune de Betzdorf, section D de Roodt/Syre sous le numéro… ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 18 septembre 2002 portant signification de ce recours à l’administration communale de Betzdorf ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 octobre 2002 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg au nom de l’administration communale de Betzdorf ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Yves TAPELLA, agissant en remplacement de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant tous les deux à Luxembourg, du 17 octobre 2002 portant signification de ce mémoire en réponse à Monsieur … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 novembre 2002 par Maître Marthe FEYEREISEN au nom de Monsieur … ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 6 novembre 2002 portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Roger NOTHAR ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Marthe FEYEREISEN et Roger NOTHAR en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 11 décembre 2002.
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Considérant que par écrit souscrit entre parties à Roodt/Syre le 18 février 2002, Madame…, veuve…, demeurant à L-…, et …, demeurant à L-…, ont donné « en option d’achat irrévocable un terrain sis à Roodt/Syr, lieu « Im Grund » (référence cadastrale de l’immeuble : numéro …) », à Monsieur …, préqualifié, ce acceptant aux conditions ainsi libellées :
« Le prix sera fixé par expertise, à réaliser par Monsieur …, demeurant à L-….
La présente option est irrévocable.
Elle peut être levée à tout moment et sans formalités par l’acheteur.
L’option deviendra caduque si elle n’aura pas été levée dans les six mois de l’obtention par l’acheteur d’une autorisation de construire de la part de la commune de Betzdorf sur le terrain faisant l’objet de la présente option d’achat » ;
Que le lendemain, 19 février 2002 Monsieur … s’est adressé au collège des bourgmestre et échevins de la commune de Betzdorf en les termes suivants :
« Le soussigné vous sollicite au préalable pour une autorisation de construction mixte (commerce et habitation) – avec deux entrées séparées, à savoir :
- Maison d’habitation - Bureaux et - Petit dépôt d’entreposage d’absorbant sur le terrain du coin donnant sur la rue du Moulin et Zillerei, actuellement situé en Zone industrielle.
La situation exacte – voir plan en annexe le nr. : ….
Je vous remercie pour une réponse dans le meilleur délai » ;
Qu’en date du 29 mars 2002, le collège échevinal de la commune de Betzdorf a pris position dans un courrier adressé à Monsieur …, libellé comme suit :
« Monsieur, Suite à votre demande et sur avis de la commission des bâtisses du 13 mars 2002, nous regrettons de ne pas pouvoir autoriser le projet tel qu’il nous a été soumis.
Afin de permettre un développement contrôlé de la zone industrielle, nous vous prions de nous présenter un concept d’ensemble sous forme de PAP, couvrant l’intégralité de la zone en question.
Veuillez agréer, Monsieur, …. » ;
Que par courrier du 7 mai 2002, le commissaire de district à Grevenmacher s’est adressé à la bourgmestre de la commune de Betzdorf pour s’enquérir sur « les dispositions réglementaires et autres » à la base de la décision du collège des bourgmestre et échevins prédite du 29 mars 2002 afin de lui permettre de transmettre sans retard ses observations à Monsieur …, intervenu auprès de lui à ce sujet ;
Que sur courrier de la bourgmestre lui adressé le 31 mai 2002, le commissaire de district en question en a référé à Monsieur … le 6 juin 2002, en retenant ne pas pouvoir se prononcer sur l’éventuelle interprétation à conférer à son projet au vu de la question de savoir si celui-ci revêtait le caractère d’un lotissement de terrain ou d’un groupe d’immeubles, nécessitant le passage par un plan d’aménagement particulier ;
Que Monsieur … de faire exposer son point de vue par courrier de son mandataire du 26 juin 2002 adressé au collège échevinal de la commune de Betzdorf ;
Que suivant décision du 19 juillet 2002 assortie d’une indication des voies de recours, la bourgmestre de la commune de Betzdorf s’est adressée au mandataire de Monsieur … en les termes suivants :
« Madame, Suite à votre lettre du 26 juin 2002 par laquelle vous nous demandez de revoir notre décision de refus adressée à votre client, Monsieur …, pour la construction d’une maison d’habitation et bureaux, et accessoirement un petit dépôt d’entreposage, nous regrettons de devoir vous informer qu’après réexamen du dossier nous maintenons notre décision de refus avec la motivation suivante :
En effet, le projet tel qu’énoncé dans la demande de votre client est incompatible avec l’affectation du terrain telle que prévue par notre P.A.G. (article 3.1. : destination industrielle) et la destination projetée par Monsieur … (maison d’habitation et bureaux, et accessoirement un petit dépôt d’entreposage).
D’autre part en l’absence des documents formellement requis par notre P.A.G. une décision définitive, au stade actuel, n’est pas possible.
Enfin, votre client ne nous a soumis aucun projet de P.A.P. (plan d’aménagement particulier), seul moyen permettant de déroger aux dispositions du P.A.G..
Veuillez agréer, Madame, …. » ;
Considérant que par requête déposée en date du 16 septembre 2002, Monsieur Carlo … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation à la fois des courrier du collège échevinal de la commune de Betzdorf prérelaté du 29 mars 2002 et de la décision de la bourgmestre de ladite commune du 19 juillet 2002 également prérelatée ;
Considérant que la commune conclut à l’incompétence du tribunal pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal ;
Considérant qu’aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction en matière de permis de construire, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal ;
Considérant que la commune d’estimer que la lettre du collège échevinal du 29 mars 2002, prérelatée, ne constituerait pas une décision administrative susceptible de recours, alors qu’il s’agirait d’un simple courrier d’information invitant le demandeur à présenter un concept d’ensemble sous forme de plan d’aménagement particulier, désigné ci-après par « PAP », couvrant l’intégralité de la zone industrielle en question, dont relève le terrain par lui visé, dans l’intérêt d’un développement contrôlé de celle-ci ;
Considérant que le courrier prérelaté du 29 mars 2002 du collège échevinal de la commune de Betzdorf, déclarant répondre à la demande de Monsieur … du 19 février 2002 et affirmant statuer « sur avis de la commission des bâtisses du 13 mars 2002 », tout en déclarant regretter « de ne pas pouvoir autoriser le projet tel que … soumis », ce même courrier s’analyse, à travers le refus y exprimé sans ambiguïté, suivant l’état du dossier du moment, s’analyse en une décision administrative individuelle faisant grief, encore que le même courrier comporte une indication prospective complémentaire consistant dans l’invitation y contenue de voir établir au préalable un PAP couvrant l’intégralité de la zone dont relève le terrain en question ;
Considérant que la commune de Betzdorf se rapporte à prudence de justice concernant l’observation par le demandeur des délais et formalités ainsi que l’existence d’un intérêt à agir suffisant dans son chef ;
Considérant que dans la mesure où la décision de refus du collège échevinal du 29 mars 2002 n’est assortie d’aucune indication des voies de recours, aucun délai contentieux n’a commencé à courir à son encontre ;
Considérant que le demandeur ayant agi dans les trois mois suivant la notification lui faite de la décision de la bourgmestre du 19 juillet 2002 également déférée, assortie quant à elle d’une indication des voies de recours, le recours sous analyse n’est point tardif ;
Considérant que Monsieur … étant bénéficiaire d’une promesse unilatérale de vente irrévocable de la part des propriétaires, elle-même conditionnée, à travers l’option à lever, par l’obtention d’une autorisation de construire communale sur le terrain en question, il revêt un intérêt à agir suffisant répondant aux exigences portées par la loi sous cet aspect ;
Considérant qu’il suit des développements qui précèdent que le recours en annulation ayant été intenté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable à l’encontre des deux décisions déférées ;
Quant à la décision du collège échevinal du 29 mars 2002 Considérant qu’encore qu’aucune des parties ne conclue directement à l’annulation de la décision déférée du collège échevinal de la commune de Betzdorf du 29 mars 2002 pour raison d’incompétence de l’autorité ayant statué, il convient de toiser le recours dirigé à son encontre sur cette base, d’ordre public, sans qu’il n’y ait lieu de réouvrir les débats, étant entendu que le mandataire de la commune, dans ses plaidoiries à l’audience, a relevé dans un ordre subsidiaire d’idées, que si l’écrit en question devait se voir reconnaître un caractère décisionnel, la suite logique de l’analyse au fond aboutirait à un constat d’incompétence du collège échevinal ayant statué le 29 mars 2002 ;
Considérant qu’il est constant en cause, d’après les pièces versées au dossier, que le terrain faisant l’objet de la demande d’autorisation de construire de Monsieur … du 19 février 2002 se situe dans une zone d’industrie légère telle que prévue par l’article 3.1. du plan d’aménagement général de la commune de Betzdorf, désigné ci-après par « PAG », sans qu’il n’ait été soumis à la date du 29 mars 2002, ni d’ailleurs à celle où le tribunal est amené à statuer, à un plan d’aménagement particulier ;
Considérant que l’hypothèse exceptionnelle visée par l’article 20 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, n’étant point vérifiée en l’espèce, force est au tribunal de constater que le collège échevinal était incompétent pour statuer en l’espèce tel qu’il l’a fait ;
Que la décision déférée du collège échevinal encourt dès lors l’annulation pour raison d’incompétence de l’autorité ayant statué ;
Quant à la décision de la bourgmestre du 19 juillet 2002 Considérant qu’à titre préalable, aux fins de pouvoir utilement toiser les moyens soulevés, il convient de qualifier la demande présentée par Monsieur … du 19 février 2002 pour dégager s’il s’agit d’une demande d’autorisation préalable au sens de l’article 45 PAG ou d’une demande d’autorisation de bâtir suivant les dispositions de l’article 46 PAG ;
Considérant que suivant les explications confirmatives du mandataire du demandeur à l’audience, rejoignant le qualificatif de « préalable » contenu dans sa demande du 19 février 2002 prérelatée, le tribunal vient à la conclusion que Monsieur … a entendu solliciter de la part de l’autorité compétente de la commune de Betzdorf une autorisation préalable au sens de l’article 45 PAG concernant les constructions par lui projetées sur le terrain par lui visé ;
Que le fait de s’être adressé au collège échevinal et non à la bourgmestre ne porte pas à conséquence, étant donné que le caractère obligatoire des dispositions de l’article 1er du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes a emporté que le dossier était à transmettre d’office à l’autorité compétente, soit en l’espèce à la bourgmestre de la commune de Betzdorf ;
Considérant qu’à travers son mémoire en réponse, la commune conclut à la confirmation de la décision déférée eu égard à l’absence des pièces requises à l’appui de la demande d’autorisation préalable, telles qu’exigées par les dispositions de l’article 45 PAG ;
Qu’en second lieu elle conclut à l’incompatibilité du projet présenté avec les dispositions du PAG concernant la zone d’industrie légère, étant donné que la construction mixte projetée, consistant en une maison d’habitation et des bureaux avec comme accessoire un petit dépôt d’entreposage d’absorbant, ne répondrait pas à l’exigence d’une activité industrielle à exercer dans la zone en question ;
Qu’enfin, l’absence d’un PAP concernant le terrain en question serait de nature à compromettre le développement rationnel de l’aréal réservé à la zone d’industrie légère, de sorte que l’établissement d’un PAP s’imposerait avant toute autorisation préalable de construire ;
Considérant qu’il est admis que l’auteur d’une décision administrative individuelle peut, en cours d’instance contentieuse, en étayer les motifs indiqués, pourvu que ceux-ci aient existé au moment où il a statué ;
Considérant que l’article 3.1. PAG dispose que : « la zone d’industrie légère comprend les parties du territoire de la commune dans lesquelles peuvent être maintenues, développées ou créées des groupements industriels dont les établissements ne dégagent ni fumées, ni émanations de gaz, d’odeurs, de vapeurs, de poussières, ni de bruits excessifs » ;
Que l’article 45 PAG, intitulé « pièces à l’appui d’une demande d’autorisation préalable » s’énonce comme suit :
« 45.1 La demande doit indiquer :
a) la désignation de l’immeuble telle qu’elle figure au cadastre ainsi que, le cas échéant, le nom de la rue et le numéro de l’immeuble ;
b) la désignation du projet d’aménagement particulier ou de l’autorisation de morcellement auquel la demande se rapporte.
45.2.
Doivent en outre être joints à cette demande :
a) un plan de situation à l’échelle de 1:2.500 ;
b) un plan-masse, au moins à l’échelle de 1:500, indiquant les courbes de niveau, les écarts entre constructions et par rapport aux limites, les accès et les volumes bâtis ;
c) une description exacte du mode de construction envisagé et la destination des bâtiments » ;
Considérant que la demande d’autorisation de construire du 19 février 2002, non autrement précisée par la suite, vise la construction mixte « commerce et habitation », avec deux entrées séparées désignée par « maison d’habitation, bureaux et petit dépôt d’entreposage d’absorbant » ;
Considérant que sur question spéciale du tribunal à l’audience, le mandataire du demandeur a déclaré ne pas être à même de préciser autrement la consistance du « petit dépôt d’entreposage d’absorbant », notamment par rapport à la définition d’un groupement industriel, tel que figurant à l’article 3.1 PAG conditionnant l’admission d’une nouvelle construction dans la zone d’industrie légère en question ;
Considérant que force est au tribunal de constater qu’à défaut d’éléments d’explication complémentaires fournis par le demandeur, la construction mixte par lui visée à travers sa demande d’autorisation consistant dans une maison d’habitation avec bureaux n’est point éligible en vue de figurer dans la zone d’industrie légère dont relève le terrain appelé à l’accueillir, étant donné qu’elle ne répond pas à la définition du groupement industriel y visé, ce d’autant plus que le « petit dépôt d’entreposage d’absorbant » projeté n’apparaît, d’après les termes de ladite demande, qu’en tant qu’élément accessoire, sans qu’un lien suffisant avec un groupement industriel ou une consistance propre suffisante en tant que telle pour répondre aux exigences de l’article 3.1 PAG n’aient été établies en l’espèce ;
Que de même, au titre des destinations énoncées concernant les bâtiments projetés, la demande de Monsieur … laisse tout au plus apparaître une possibilité d’activité commerciale sans atteindre les exigences inhérentes à la zone définie par l’article 3.1 PAG mettant une activité industrielle en avant à travers les groupements industriels y visés ;
Qu’il convient encore de relever à cet escient que s’il est vrai que l’article 3.2 PAG, intitulé « les marges de reculement » fait référence à un « bâtiment de bureaux ou d’habitation », cette disposition réglementaire est à lire en combinaison avec celle de l’article 3.1. PAG, prérelaté, entraînant que des bâtiments de bureaux ou d’habitation sont admissibles dans la zone d’industrie légère en question, pourvu qu’ils se rattachent à un établissement relevant d’un groupement industriel tel que visé audit article 3.1. PAG, rattachement non établi en l’espèce d’après les éléments du dossier fournis ;
Considérant qu’il s’ensuit que la demande d’autorisation préalable du 19 février 2002, ensemble les éléments du dossier fournis au tribunal, correspondant à ceux soumis à la bourgmestre ayant statué le 29 juillet 2002, d’après les indications concordantes des mandataires des parties à l’audience, ne répond ni aux exigences de l’article 3.1 PAG, ni à celles de l’article 45.2 PAG concernant la destination des bâtiments à autoriser, abstraction faite de l’existence de tout plan masse, non vérifiée en l’espèce ;
Considérant que les éléments du dossier ne permettent pas par ailleurs de dégager à suffisance la possibilité de viabiliser isolément le terrain devant accueillir les constructions pour le dépôt de Monsieur …, sans que ne soit tenue en échec la mise en valeur rationnelle de l’ensemble des terrains relevant de la zone d’industrie légère concernée, en l’absence d’établissement d’un PAP, étant relevé que le mandataire de la commune a indiqué à l’audience que, suivant l’avant projet du nouveau PAG en discussion devant la commission d’aménagement du ministère de l’Intérieur, non encore soumis au conseil communal, la zone en question serait appelée à changer de caractère de sorte à pouvoir accueillir des constructions d’habitation et de bureaux, telles que projetées par Monsieur … sans passage obligatoire par un PAP ;
Considérant qu’il se dégage des développements qui précèdent qu’au-delà de tout autre motif complémentaire, le refus déféré de la bourgmestre de la commune de Betzdorf est justifié sur base des dispositions des articles 3.1. PAG et 45.2 PAG, en ce que la destination des bâtiments à autoriser au regard de la consistance de la zone d’industrie légère dont s’agit ne se trouve pas être établie à suffisance de droit ;
Considérant que dans la mesure où chacune des parties a succombé pour partie dans ses moyens, il convient de faire masse des frais et des les imposer par moitié à chacune d’elles ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond le dit justifié pour autant que dirigé contre la décision déférée du collège échevinal de la commune de Betzdorf ;
partant annule ladite décision du collège échevinal ;
le dit non fondé pour le surplus ;
partant en déboute dans cette mesure ;
fait masse des frais et les impose pour moitié au demandeur et pour l’autre moitié à la commune de Betzdorf.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 18 décembre 2002 par :
M. Delaporte, premier vice-président, M. Schroeder, juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
