Tribunal administratif N° 14858 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 mai 2002 Audience publique du 11 décembre 2002
=============================
Recours formé par la société anonyme …, … contre une décision du ministre de l’Intérieur en présence de la commune de Berdorf en matière d’aménagement des agglomérations-plan d’aménagement particulier
----------------------------------------------------------------------------------------------
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 14858 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 2 mai 2002 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme …, établie en son siège social à L-… tendant à l’annulation, sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant l’organisation des juridictions de l’ordre administratif, de la décision du ministre de l’Intérieur du 31 janvier 2002 portant refus d’approbation de la délibération du conseil communal de Berdorf du 14 décembre 2001 ayant porté adoption définitive du projet d’aménagement particulier portant sur des fonds situés à Berdorf, au lieu dit « Jenseits der Sank », par elle présenté ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch du 2 mai 2002 portant signification de ce recours à l’administration communale de Berdorf ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 24 juin 2002 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 octobre 2002 par Maître Jean MEDERNACH au nom de la société anonyme … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date 22 novembre 2002 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Gilles DAUPHIN et Madame le délégué du Gouvernement Claudine KONSBRÜCK en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 décembre 2002.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Considérant que devant la demande de la société anonyme …, préqualifiée, du 14 mai 2001 portant sur la construction de sept maisons sur des fonds sis à Berdorf, au lieu dit « Jenseits der Sank», le long de la rue de Grundhof, classés dans une zone d’habitation de faible densité d’après le plan d’aménagement général de la commune de Berdorf adopté provisoirement, les autorités communales ont posé comme exigence préalable l’adoption d’un plan d’aménagement particulier, désigné ci-après par « PAP » ;
Que le PAP présenté par la société anonyme … portant sur les parcelles inscrites au cadastre de la commune de Berdorf, section B du chef lieu au lieu-dit « Jenseits der Sank », sous les numéros respectifs 417/2182 et 418/1978, couvrant huit places à bâtir, a été avisé par la commission d’aménagement auprès du Ministère de l’Intérieur le 14 septembre 2001 pour être adopté provisoirement, puis définitivement suivant délibérations respectives du conseil communal de Berdorf des 17 octobre et 14 décembre 2001 ;
Que par décision du 31 janvier 2002, notifiée à la société anonyme … le 12 février suivant, le ministre de l’Intérieur refusa d’approuver le PAP en question aux motifs suivants :
« 1. le projet d’aménagement général est actuellement toujours en cours de procédure et n’a pas encore fait l’objet de l’approbation ministérielle.
2. L’inclusion des fonds concernés dans la zone d’habitation contribuerait sensiblement au développement désordonné et tentaculaire de la localité de Berdorf, au détriment d’une évolution concentrique de la localité. Cet objectif a d’ailleurs été formellement consacré par le Gouvernement en tant que directive générale devant présider à une urbanisation optimale.
C’est ainsi notamment que le Gouvernement en Conseil a décidé que le « développement concentrique des localités autour de leur noyau doit être favorisé. Les terrains libres à l’intérieur des localités doivent être urbanisés en priorité, avant tout extension du périmètre bâti » Ces mêmes principes ont été retenus par le projet de programme directeur d’aménagement du territoire élaboré en 1999 par le ministre de l’Aménagement du Territoire, projet qui vise d’ailleurs à éviter le mitage de l’espace disponible et la création en périphérie des localités de lotissements ou de quartiers formant des îlots à part.
Compte tenu de la pression démographique actuelle et prévisible des besoins fonciers en résultant, le choix urbanistique retenu par le Gouvernement consiste à promouvoir l’extension urbaine « en front », c’est-à-dire en continuité de l’espace urbain existant, et à éviter l’extension urbaine dite « en mitage », c’est-à-dire l’extension désordonnée extérieure à la localité, cette dernière ayant pour conséquence un gaspillage foncier, le développement d’un tissu urbain peu structuré et problématique en matière de réseaux comme de services, une incohérence de la gestion des espaces naturels et agricoles en frange de l’urbanisation, la dégradation des sites et paysages, la stérilisation des terres agricoles ou l’entrave à une exploitation rentable, la hausse des valeurs foncières rendant difficile l’accès au marché foncier productif ainsi que le cloisonnement de l’espace entravant les opérations de restructuration foncière.
3. Il faut en outre s’appuyer contre la création de nouvelles zones d’habitation le long des routes nationales. Il y a en effet lieu d’éviter de faire subir au réseau national un changement de destination et transformer les routes de l’Etat en voie de desserte, avec toutes les conséquences fatales que cela comporte pour la fluidité et la sécurité de la circulation ainsi que pour la qualité de vie des habitants de tels lotissements » ;
Que la commune de Berdorf a fait introduire un recours gracieux contre cette décision du 31 janvier 2002 en date du 13 mars 2002, lequel fut déclaré irrecevable par décision du ministre de l’Intérieur du 18 suivant ;
Considérant qu’en date du 2 mai 2002 la société anonyme … a fait introduire un recours en annulation dirigé contre la décision ministérielle prérelatée du 31 janvier 2002 ;
Considérant qu’encore que ce recours ait été signifié à la commune de Berdorf par exploit d’huissier du même jour, ladite commune n’a pas fait déposer de mémoire, de sorte qu’en vertu des dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal est amené à statuer à l’égard de toutes les parties à l’instance par un jugement ayant les effets d’une décision contradictoire ;
Considérant qu’à travers son mémoire en duplique le délégué du Gouvernement soulève le caractère tardif du dépôt du mémoire en réplique pour ne pas avoir observé le délai d’un mois prévu par l’article 4 (5) de ladite loi modifiée du 21 juin 1999, même compte tenu de la suspension des délais prévus entre le 16 juillet et le 15 septembre ;
Considérant qu’il convient de rappeler que le recours déposé le 2 mai 2002 a été signifié le même jour à la commune de Berdorf tandis que le délégué du Gouvernement a déposé son mémoire en réponse en date du 24 juin 2002 ;
Considérant que d’après les dispositions de l’article 5 (5) de ladite loi modifiée du 21 juin 1999 « le demandeur peut fournir une réplique dans le mois de la communication de la réponse ».
Considérant que quoique la disposition législative sous revue ne vise que l’hypothèse d’une seule partie défenderesse fournissant son mémoire en réponse, il n’en reste pas moins que par essence même le mémoire en réplique de la partie demanderesse est appelé à répondre à l’ensemble des mémoires en réponse à fournir dans les délais légaux par les différentes parties défenderesses ou tierces intéressées présentes au litige ;
Qu’ainsi, dans l’hypothèse où plusieurs réponses sont susceptibles d’être fournies, plus d’un mois peut avoir couru après que la première d’entre elles ait été déposée ;
Que de même après le dépôt d’une première réponse, il se peut qu’aucune réponse ne soit plus déposée par l’autre partie au litige, tel le cas d’espèce, sans que la partie demanderesse ne soit définitivement fixée avant la révolution du délai pour répondre dans le chef de toutes les parties ;
Considérant qu’il se dégage des développements qui précèdent qu’en l’espèce, bien que le mémoire du délégué du Gouvernement ait été déposé le 24 juin 2002, le délai pour répliquer, du fait de la signification faite à la commune de Berdorf le 2 mai 2002, n’a commencé à courir que le 2 octobre 2002, compte tenu de la suspension des délais inscrite à l’article 5 (6) de la loi modifiée du 21 juin 1999 ;
Qu’il s’en suit que le mémoire en réplique déposé le 25 octobre 2002 n’est pas tardif ;
Considérant que le recours ayant été introduit sous les formes et délai prévus par la loi il est recevable ;
Considérant qu’au fond, la demanderesse reproche à la décision ministérielle déférée d’avoir statué d’office, en l’absence de toute réclamation d’un tiers intéressé et d’avoir en pareille hypothèse vérifié uniquement l’opportunité du PAP en question, alors que le ministre n’aurait eu compétence que pour en vérifier la légalité.
Que de la sorte la décision ministérielle déférée contreviendrait tant à la Charte européenne de l’autonomie locale signée à Strasbourg le 15 octobre 1985 et approuvée par la loi du 18 mars 1987, prise plus spécialement en ses articles 4 (4) et 8 qu’à celle de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes portant délégation de compétence aux communes en matières d’aménagement de leurs territoires et d’urbanisme ;
Considérant qu’il résulte de la combinaison des articles 3 pris plus particulièrement en son alinéa 3, et 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée que pour les projets d’aménagement particuliers non seulement un vote d’ensemble définitif par le conseil communal, mais encore une approbation ministérielle d’ensemble est requise en ce que la loi prescrit que les projets imposés aux associations, sociétés ou particuliers doivent être revêtus de l’approbation gouvernementale, qu’il y ait eu réclamation de tiers intéressés où non ;
Considérant qu’il appartient au ministre de l’Intérieur de prendre sa décision dans le cadre de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, qui lui confère compétence pour statuer sur les réclamations présentées au cours de la procédure réglementaire, et de manière plus générale, d’approuver les plans et modifications définitivement adoptés par les conseils communaux, ce qui implique le droit de refuser leur approbation ;
Considérant que pour des motifs tirés du principe de l’autonomie communale le pouvoir du ministre de ne pas approuver une décision d’ordre réglementaire ou encore, en matière d’urbanisme, d’accepter une réclamation tendant à mettre en échec la décision de l’autorité communale, doit être apprécié restrictivement, le ministre devant justifier d’un motif objectif et précis à la base d’une décision contraire à celle de l’autorité communale, étant entendu toutefois que, contrairement aux situations où la loi confère au Grand-Duc le droit d’annuler les décisions de l’autorité sous tutelle pour des motifs d’illégalité ou de contrariété à l’intérêt général, le ministre peut faire valoir à l’appui de sa décision d’autorité de tutelle approbatoire des considérations d’opportunité ( Cour adm. 29 octobre 1998, commune de Contern, n°10762C du rôle ; Cour adm. 18 avril 2002, Real Estate Marketing, n° 13747C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Tutelle administrative, n° 2, page 552) ;
Considérant que loin de violer la Charte européenne de l’autonomie locale, ni les dispositions de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, le ministre de l’Intérieur, même en statuant suivant des critères d’opportunité par rapport à la délibération du conseil communal de Berdorf, portant adoption définitive du PAP dont il s’agit, en l’absence de toute réclamation de tiers intéressés, s’est inséré dans le cadre légal tracé, Que le moyen laisse dès lors d’être fondé ;
Considérant que le tribunal est amené à rejoindre la position prise par la demanderesse à l’ingrès de son moyen subsidiaire, suivant laquelle le tribunal, dans le cadre du recours en annulation introduit sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée, a le droit et le devoir d’examiner l’existence et l’exactitude des faits sur lesquels l’autorité administrative s’est basée pour motiver sa décision ;
Qu’il importe de souligner dès ce stade qu’il n’appartient pas dans ce contexte à la juridiction administrative ainsi saisie d’asseoir sa décision sur des motifs tirés de l’opportunité de la décision déférée ;
Considérant que la demanderesse de faire valoir qu’aucun des arguments invoqués par le ministre à l’appui de son refus d’approbation déféré ne résisterait à l’examen ;
Qu’en premier lieu il serait inexact de retenir, comme l’a fait le ministre, que le fait que le nouveau PAG de la commune de Berdorf ne soit pas encore approuvé par l’autorité de tutelle puisse justifier le refus d’approbation du PAP … déféré ;
Que le nouveau PAG déposé à la maison communale de Berdorf suite à son adoption provisoire par le conseil communal de ladite commune serait en vigueur et sortirait ses pleins et entiers effets à partir du jour dudit dépôt conformément aux dispositions de l’article 12 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ;
Que cette prise d’effet serait indépendante du fait que ledit PAG n’aurait pas encore été dûment approuvé par le ministre de l’Intérieur, la demanderesse citant en exemple les effets produits par le plan VAGO de la Ville de Luxembourg en vigueur de 1967 à 1991 sans jamais avoir été adopté définitivement par le conseil communal, ni approuvé par le ministre compétent ;
Que le nouveau PAG ayant force légale depuis son dépôt à la maison communale, les fonds actuellement couverts par le PAP ne seraient point situés en dehors du périmètre d’agglomération, mais, au contraire à l’intérieur de celui-ci et y classés en zone d’habitation, secteur de faible densité, de sorte à les rendre, à ce titre, immédiatement constructibles ;
Qu’ils seraient situés le long d’une voie publique, la rue de Grundhof, totalement équipée et pourvue notamment de conduites d’eau, de canalisations publiques, d’électricité et de téléphone ;
Que le lotissement projeté serait encadré de part et d’autre de terrains sur lesquels se trouveraient d’ores et déjà implantées des maisons d’habitation, de même que sur les terrains situés en face, de l’autre côté de ladite rue de Grundhof, des immeubles seraient actuellement érigés ;
Que dans la mesure où le PAP n’entraînerait aucune extension du périmètre d’agglomération, le lotissement projeté ne contribuerait aucunément au développement désordonné et tentaculaire de la localité de Berdorf mis en avant par le ministre, de même qu’il répondrait au besoin foncier croissant du moment ;
Qu’enfin il paraîtrait difficile et peu réaliste d’interdire l’implantation de constructions le long de voies publiques traversant de fait le centre du village considéré ;
Considérant que le délégué du Gouvernement de souligner en premier lieu que le nouveau PAG de la commune de Berdorf ne serait actuellement point approuvé par le ministre de l’Intérieur suite à la l’arrêt de la Cour administrative du 25 novembre 1997 ayant annulé la décision d’approbation partielle du ministre de l’Intérieur du 30 mai 1995 et que suivant une entrevue dans les locaux du ministère où les responsables de la commune auraient mis en avant la présentation future, endéans un bref délai, d’un projet d’aménagement général, ces derniers seraient cependant restés inertes depuis ;
Que ce serait dès lors dans un souci de ne pas déroger d’ores et déjà à un PAG à élaborer dans sa formule améliorée que le ministre, en raison de l’emplacement et de la conception du PAP actuellement sous discussion, aurait refusé d’y donner son approbation ;
Que relativement au fond de l’affaire, le délégué du Gouvernement de reprendre les motifs énoncés dans la décision ministérielle déférée prérelatée, tout en les étayant plus particulièrement par rapport à la loi modifiée du 17 juin 1976 portant limitation des accès à la voirie de l’Etat ;
Qu’à travers leurs mémoires en réplique et en duplique la demanderesse et le représentant étatique reprennent leurs arguments respectifs en les précisant, tout en étendant l’articulation de leurs propos relativement à la loi modifiée du 17 juin 1976 précitée ;
Considérant qu’il résulte de l’arrêt de la Cour administrative du 25 novembre 1997 (No 9477C du rôle) ayant annulé la décision du ministre de l’Intérieur du 30 mai 1995 portant approbation partielle de la délibération du 10 mars 1993 du conseil communal de Berdorf approuvant définitivement la partie graphique du projet d’aménagement général de la commune de Berdorf que cette sanction porte contre la seule décision ministérielle en question sans toucher notamment la délibération du conseil communal de Berdorf du 28 décembre 1989 ayant adopté provisoirement ledit nouveau PAG de la commune ;
Qu’il convient de préciser à ce stade, à partir des énonciations dudit arrêt, que sans qu’il n’y ait eu objection ou réclamation de tiers intéressés, le conseil communal de Berdorf, à travers sa délibération du 10 mars 1993 avait confirmé définitivement la teneur du PAG ci-
avant provisoirement adopté le 28 décembre 1989 ;
Que le ministre de l’Intérieur, à travers sa décision sanctionnée du 30 mai 1995, avait reclassé en zone verte divers fonds y plus précisément visés dont « tous les fonds sis à Berdorf, attenant à la rue du Grundhof, classés zone de faible densité et situés à l’ouest de la dernière construction existante dans ces lieux » ;
Que la Cour a prononcé l’annulation en question au regard du fait qu’ « en prenant la décision d’approbation partielle du 30 mai 1995 et en reclassant des fonds en zone verte alors qu’il n’était saisi d’aucune réclamation ni opposition, le ministre de l’Intérieur a méconnu le principe d’autonomie de l’autorité soumise à tutelle. Partant il a excédé ses pouvoirs » ;
Qu’aucune décision ministérielle d’approbation ou de refus d’approbation tutélaire n’est intervenue par la suite ;
Considérant que plus particulièrement la délibération du conseil communal de Berdorf du 28 décembre 1989 portant adoption provisoire du nouveau PAG subsistant de la sorte, il y a lieu de faire application des dispositions de l’article 12 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée concernant les effets dudit PAG dont le dépôt à la maison communale est constant en cause ;
Considérant que l’article 12 de ladite loi modifiée du 12 juin 1937 disposant qu’ « à partir du jour où le projet d’aménagement est déposé à la maison communale, tout morcellement des terrains, toute construction ou réparation confortative, ainsi que tous travaux généralement quelconques, en tant que ces morcellements, constructions, réparations ou travaux seraient contraires aux dispositions du plan, sont interdits, » il est constant que l’effet obligatoire et contraignant du PAG couvrant l’entièreté du territoire de la commune de Berdorf, dont les parcelles litigieuses, a joué à partir du jour de son dépôt à la maison communale ( cf. C.E. 4 novembre 1987, n° 7869 du rôle, Schleck ; C.E. 24 novembre 1993, n° 8744 du rôle, Ellis-Lees ; C.E. 5 avril 1995, n°S 9065 et 9081 du rôle, Richardy ; trib. adm.
16 décembre 1998, Mousel-Reuter n°S 10077 et 10609 du rôle, confirmé par Cour adm. 8 juillet 1999 n° 11902C du rôle, Pas. adm. 2002, V° Urbanisme, n° 21, page 569) ;
Considérant qu’il se dégage de l’effet obligatoire découlant du nouveau PAG, provisoirement adopté et déposé à la maison communale, qu’un plan d’aménagement particulier élaboré dans son cadre est appelé à s’y conformer de sorte à ne point contrevenir ni à la partie graphique, ni à la partie écrite dudit PAG pour ce qui est plus particulièrement des limites du périmètre d’agglomération y tracées ;
Considérant que dans le cadre de l’approbation tutélaire de la délibération ayant porté adoption définitive du PAP sous rubrique, le ministre de l’Intérieur a dès lors été appelé à se mouvoir à l’intérieur des règles générales et impératives posées par le nouveau PAG dûment déposé quant à la fixation du périmètre d’agglomération, encore que ce PAG n’ait pas encore obtenu l’approbation ministérielle dans l’hypothèse de l’espèce où cependant aucune objection, ni réclamation n’ont été soulevées par rapport aux délibérations communales l’ayant adopté respectivement de façon provisoire et définitive et en l’absence d’un PAG modificatif ultérieurement déposé par les autorités communales compétentes sur base de l’article 5 de ladite loi modifiée du 12 juin 1937;
Considérant que dans la mesure ou l’extension du périmètre d’agglomération nécessaire à la viabilisation des terrains faisant partie du PAP ne résulte ainsi point des dispositions dudit PAP, mais de l’effet obligatoire du PAG dûment déposé, conformément aux dispositions de l’article 12 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée (cf. trib. adm. 21 février 2000, Feitler no 11434 du rôle, confirmé par Cour adm. 17 octobre 2000, no 11904C du rôle), l’argumentaire déployé par le ministre de l’Intérieur tenant à l’aménagement tentaculaire et désordonné du territoire communal à cet endroit est sans caractère pertinent en l’espèce, le PAP ne faisant que s’inscrire dans les contours fixés à travers les règles du PAG applicables, le conditionnant à ce niveau ;
Considérant que les parties étant à juste titre en accord pour le surplus que les dispositions de la loi modifiée du 17 juin 1976 précitée, dont plus précisément son article 1er concernant l’accès à la voirie de l’Etat, ne sont pas destinées à s’appliquer relativement à des immeubles faisant partie du périmètre d’agglomération d’une localité, l’argumentaire y relatif du ministre, tel qu’étayé par le délégué du Gouvernement est encore appelé à tomber à faux en l’espèce ;
Considérant que la décision ministérielle déférée n’étant pour le surplus pas appuyée par des éléments puisés au-delà de ceux neutralisés par le classement des terrains formant l’assiette du PAP à l’intérieur du périmètre d’agglomération, en zone d’habitation à faible densité, suivant les dispositions du PAG applicables, force est au tribunal de retenir que l’arrêté ministériel déféré encourt l’annulation pour absence de motifs légaux.
Par ces motifs le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit le recours en la forme ;
au fond, le dit justifié ;
partant annule la décision ministérielle déférée ;
renvoie l’affaire devant le ministre de l’Intérieur ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 11 décembre 2002 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
