Tribunal administratif N° 11813 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 février 2000 Audience publique du 27 novembre 2002
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Recours formé par Monsieur … et son épouse, Madame … contre une décision du bourgmestre de la commune de Kehlen en présence de Monsieur … et de son épouse, Madame, et consorts en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Revu la requête, inscrite sous le numéro 11813 du rôle, déposée en date du 2 février 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Edmond DAUPHIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, fonctionnaire de l’Etat, et de son épouse, Madame …, infirmière, les deux demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de Kehlen du 12 novembre 1999 portant retrait d’une autorisation de construire leur délivrée le 18 août 1999, sous le numéro …, et ayant eu pour objet la construction d’un hangar agricole sur l’emplacement d’une carrière pour chevaux existante ;
Vu le jugement rendu le 21 février 2001 sous le numéro 11813 du rôle par le tribunal administratif, par lequel le prédit recours en annulation a été reçu en la forme, la requête en intervention volontaire déposée au greffe dans le cadre du prédit recours par Monsieur et Madame …-…, Monsieur et Madame …, Madame …, Monsieur et Madame …, Monsieur et Madame …, Monsieur et Madame … et Madame … a été reçue en la forme, le recours en annulation a été déclaré non fondé et les demandes en allocation d’indemnités de procédure ont été rejetées ;
Vu l’arrêt de la Cour administrative du 25 octobre 2001, rendu sur un appel déposé le 30 mars 2001, dirigé contre le prédit jugement rendu le 21 février 2001, par lequel le prédit acte d’appel a été déclaré fondé, au motif que c’est à tort que le tribunal administratif avait déclaré le recours en annulation non fondé en ce qu’il avait retenu que la partie de la parcelle … appartenant aux appelants et devant accueillir un hangar agricole figure dans une zone soumise à un plan d’aménagement particulier, en renvoyant le dossier en prosécution de cause devant le tribunal administratif ;
Vu l’ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 29 janvier 2002 par laquelle chacune des parties à l’instance a été autorisée à prendre un mémoire supplémentaire à déposer au greffe du tribunal pour le 18 mars 2002 au plus tard ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 7 mars 2002 par Maître Yvette HAMILIUS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de Monsieur et Madame …-…, Monsieur et Madame …, Madame …, Monsieur et Madame …, Monsieur et Madame …, Monsieur et Madame … et Madame … ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2002 par Maître Gilles DAUPHIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de Monsieur … et de Madame … ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 15 mars 2002, par lesquels le prédit mémoire supplémentaire a été notifié à Maîtres Yvette HAMILIUS et Albert RODESCH ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2002 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de l’administration communale de Kehlen et, pour autant que de besoin, de Monsieur Jos HALSDORF, bourgmestre de la commune de Kehlen ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Gilles DAUPHIN, Albert RODESCH et Yvette HAMILIUS en leurs plaidoiries respectives.
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Par décision n° … du 18 août 1999, le bourgmestre de la commune de Kehlen autorisa Monsieur … à ériger un hangar agricole sur un manège à chevaux existant sur une parcelle sise à L-…, au lieu-dit « … », inscrite au cadastre de la commune de Kehlen, section C de Nospelt, sous le numéro ….
Ladite construction fut par ailleurs autorisée par une décision du ministre de l’Environnement du 11 juin 1999.
Par courrier du 11 novembre 1999, Monsieur et Madame …-…, Monsieur et Madame …, Madame …, Monsieur et Madame …, Monsieur et Madame …, Monsieur et Madame … et Madame … firent introduire, par l’intermédiaire de leur mandataire, une lettre adressée au bourgmestre de la commune de Kehlen, par laquelle ils protestèrent contre l’autorisation de construire précitée n° …, en priant ce dernier de procéder avec effet immédiat à un retrait de la prédite autorisation de construire, conformément à l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, en ce que ladite autorisation de construire ne respecterait pas le règlement sur les bâtisses de la commune de Kehlen, et plus particulièrement celles de ses dispositions relatives à la zone rurale ou zone verte.
Dans le cadre de cette réclamation, les prédites parties estimèrent encore que, contrairement à ce qui est énoncé dans l’autorisation ministérielle précitée du 11 juin 1999, la construction projetée ne serait pas destinée à servir de hangar pour machines 2 agricoles mais, au contraire, de manège d’école d’équitation. Ils soutinrent enfin que les bâtiments autorisés sur les propriétés appartenant aux époux …-…, et notamment celui autorisé par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date du 18 août 1999, ne serviraient pas à une exploitation agricole avec habitation annexe, mais au contraire, à des activités commerciales, telles que le gardiennage de chevaux et l’exploitation d’une école d’équitation, activités qui seraient interdites en zone rurale sur base du règlement des bâtisses de la commune de Kehlen.
Le prédit permis de construire n° … émis le 18 août 1999 fut retiré par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date du 12 novembre 1999 au motif que ledit projet de construction ne serait pas conforme aux articles 14.3.1, 14.3.2., 14.3.3. et 14.3.6. du « règlement des bâtisses » en vigueur. Ladite décision a été notifiée à Monsieur … en date du même jour.
A la suite d’une « requête en abrogation » introduite auprès du bourgmestre de la commune de Kehlen par le mandataire des époux …-…, le mandataire dudit bourgmestre prit position comme suit, par lettre du 14 décembre 1999 : « - Le retrait de l’autorisation de construire notifié le 12 novembre 1999 est maintenu. En effet, l’administration communale est d’avis que, suite à la décision du Ministre de l’Environnement du 8 décembre 1987, non frappée d’un recours de la part de l’administration communale, le terrain, sur lequel votre partie entend implanter le hangar, reste en zone verte également dans le cadre de la loi de 1937. Dès lors, c’est à bon droit que l’administration communale a motivé le retrait en invoquant les dispositions de l’article 14 du règlement.
- Très subsidiairement et uniquement pour être complet et à supposer que vous ayez raison en affirmant que, dans le cadre de la loi de 1937, le terrain sur lequel est prévue l’implantation litigieuse, serait à considérer comme faisant partie de la zone d’aménagement particulier, conformément à l’article 8 du règlement, il n’en demeurerait pas moins que l’autorisation ne pouvait être donnée. En effet, aux termes de l’article 8.1 du règlement, ces secteurs doivent être couverts « avant toute construction » par un plan d’aménagement particulier. Tel n’est manifestement pas le cas en l’espèce.
Dans cette hypothèse, la décision du 12 novembre 1999 devrait néanmoins être maintenue par adoption d’autres motifs (…) ».
A la suite de l’introduction de la requête introductive d’instance déposée au greffe du tribunal administratif le 2 février 2000 au nom de Monsieur … et de son épouse, Madame …, par laquelle ils avaient fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du bourgmestre de la commune de Kehlen du 12 novembre 1999, et après avoir rejeté différents moyens d’irrecevabilité comme n’étant pas fondés, le tribunal administratif a retenu, dans son jugement du 21 février 2001, que le terrain portant le numéro cadastral …, constituant le terrain sur lequel la construction ayant fait l’objet du permis de construire précité du 18 août 1999 devait être érigée, est partiellement classé en zone de faible densité et partiellement en zone soumise à un plan d’aménagement particulier, en retenant plus particulièrement que la partie de la parcelle devant accueillir la construction en question, se trouve intégralement sinon principalement dans la zone soumise à un plan d’aménagement particulier.
Sur base de ces conclusions, le tribunal administratif a retenu que dans la mesure où ledit terrain n’était pas classé en zone rurale, le bourgmestre n’avait pas pu se fonder 3 sur des dispositions de la partie écrite du plan d’aménagement général applicable aux zones rurales. Le tribunal a néanmoins rejeté le recours en annulation comme étant non fondé, en substituant des motifs à ceux indiqués par le bourgmestre dans la décision litigieuse, pour dire que la décision de retrait litigieuse du 12 novembre 1999 était justifiée en ce que, contrairement aux exigences légales telles que dégagées à l’époque par le tribunal administratif, non seulement les demandeurs n’avaient pas entamé les procédures appropriées devant les organes compétents dans le cadre de l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, mais également, et de toute façon, le bourgmestre était incompétent, en vertu de l’article 20 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, pour autoriser des plans et pour accorder un permis de construire relatif à un terrain situé dans une zone soumise à un plan d’aménagement particulier, ladite incompétence justifiant la prédite décision de retrait.
Dans son arrêt du 25 octobre 2001, rendu sur appel déposé au greffe de la Cour administrative le 30 mars 2001 et dirigé contre le prédit jugement du 21 février 2001, la Cour administrative a retenu que contrairement aux conclusions dégagées par le tribunal administratif dans son jugement précité du 21 février 2001, la parcelle portant le numéro cadastral … devant accueillir le hangar agricole se trouve être située en zone verte, et non pas dans une zone soumise à un plan d’aménagement particulier. A la suite de cette constatation, la Cour a renvoyé le litige devant le tribunal administratif en prosécution de cause, en décidant qu’il n’y avait pas lieu à évocation, en raison du respect du principe du double degré de juridiction.
Dans leur mémoire supplémentaire, Monsieur et Madame …-… et consorts concluent qu’il ressort de l’arrêt précité de la Cour administrative du 25 octobre 2001 que le bourgmestre de la commune de Kehlen était compétent pour prendre la décision attaquée, par laquelle il a procédé au retrait de l’autorisation de construire délivrée antérieurement en date du 18 août 1999. Pour le surplus, ils se rapportent à leurs conclusions antérieures soumises au tribunal administratif dans le cadre de leur requête en intervention volontaire déposée au greffe du tribunal administratif en date du 22 mars 2000 et de leur mémoire en duplique subséquent déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mai 2000 dans le cadre du litige ayant donné lieu au jugement précité du tribunal administratif du 21 février 2001.
Dans leur mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal le 15 mars 2002, les époux …-…, demandeurs originaires sur base de leur requête introductive d’instance déposée au greffe du tribunal le 2 février 2000, ayant donné lieu au jugement précité du 21 février 2001, font valoir qu’au vu du classement du terrain litigieux en zone verte, tel que retenu par la Cour administrative dans son arrêt précité du 25 octobre 2001, le seul régime légal applicable au terrain en question serait celui prévu par la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, en l’absence d’un quelconque autre classement dudit terrain intervenu de manière régulière. Ainsi, plus particulièrement, en l’absence d’une décision afférente valablement prise, il ne saurait être question du classement dudit terrain en zone rurale, tel que soutenu par d’autres parties à l’instance, au motif qu’au cas où le ministre de l’Environnement aurait entendu appliquer le régime prévu pour les zones rurales au terrain litigieux, il l’aurait expressément marqué dans sa décision portant sur l’approbation définitive par le conseil communal de Kehlen du plan d’aménagement général de ladite commune.
4 Les époux …-… exposent encore que dans la mesure où le plan d’aménagement général de la commune de Kehlen ne couvrirait pas l’intégralité du territoire de ladite commune et où le terrain litigieux serait situé dans une zone non couverte par ledit plan d’aménagement général, le bourgmestre ne pourrait le cas échéant se baser que sur ses pouvoirs de police généraux se dégageant de l’article 50 du décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités, de l’article 3 du titre XI du décret des 16/24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1930 concernant l’étatisation de la police locale ou de l’article 67 de la loi communale du 13 décembre 1988 voire sur les pouvoirs spécifiques en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire, tels que conditionnés par les articles 52 à 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes pour le cas échéant refuser la délivrance d’une autorisation de construire dans une telle zone. En outre, dans la mesure où le plan d’aménagement général et le règlement sur les bâtisses constitueraient des règlements de police, ils seraient d’interprétation stricte et le bourgmestre ne pourrait en faire application à des constructions situées en zone verte, par référence à des dispositions prévues pour d’autres zones du plan d’aménagement général. C’est ainsi qu’en l’espèce, le bourgmestre ne saurait faire application quant au terrain litigieux situé en zone verte, des dispositions prévues par le plan d’aménagement général et portant sur les zones rurales, d’autant plus que le terrain en question n’aurait jamais été classé par le conseil communal en zone rurale. Il s’ensuivrait que les motifs de la décision basés sur différentes violations de l’article 14 du plan d’aménagement général, ainsi que ceux tirés de l’incompétence du bourgmestre pour délivrer un permis de construire relatif à un terrain situé en zone soumise à un plan d’aménagement particulier, seraient illégaux et ne sauraient justifier la décision litigieuse. Comme il n’existerait par ailleurs aucun autre motif de nature à justifier la décision de retrait litigieuse, il y aurait partant lieu à annulation de celle-ci au motif qu’elle serait intervenue en violation de l’article 8 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
L’administration communale de Kehlen, ainsi que, pour autant que de besoin, le bourgmestre de ladite commune font exposer que suivant l’article 1er de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen, ledit plan couvrirait l’intégralité du territoire de la commune et que suivant l’article 2 de la même partie écrite, les terrains situés à l’extérieur du périmètre d’agglomération seraient situés en zone rurale qui se subdiviserait en secteurs forestiers et en secteurs agricoles. Ils font encore référence à l’article 14.1 dudit plan d’aménagement général, qui définirait la zone rurale comme étant celle qui serait subdivisée en secteurs agricoles et en secteurs forestiers et qui comprendraient les parties du territoire situées à l’extérieur des périmètres d’agglomération, qui sont destinées à l’exploitation agricole et forestière. De ce fait, la zone qualifiée de zone rurale d’après le plan d’aménagement général serait la même que celle qui serait qualifiée « zone verte » en vertu de la loi précitée du 11 août 1982.
L’administration communale de Kehlen estime que non seulement l’article 14 du plan d’aménagement général serait applicable à la zone dans laquelle se trouverait le terrain litigieux, mais qu’en outre les dispositions réglementaires contenues dans les articles 14.3.1, 14.3.2, 14.3.3 et 14.3.6 auraient été violées en l’espèce, ce qui serait d’ailleurs admis par les demandeurs, de sorte que la décision du bourgmestre sous analyse aurait valablement pu se baser sur ces dispositions réglementaires pour procéder au retrait de l’autorisation de construire initialement délivrée. Pour le surplus, elle conclut 5 au respect des conditions de l’article 8 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, de sorte que le recours devrait être déclaré non fondé.
Suivant la décision du bourgmestre de la commune de Kehlen du 12 novembre 1999, faisant l’objet du présent litige, il a procédé au retrait de l’autorisation de construire un hangar agricole sur un manège à chevaux existant sur une parcelle sise à L-…, au lieu-
dit « … », inscrite au cadastre de la commune de Kehlen, section C de Nospelt, sous le numéro …, datée du 18 août 1999 (numéro …), au motif que le projet de construction afférent violerait les articles 14.3.1, 14.3.2, 14.3.3 et 14.3.6 du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen.
Il se dégage de l’arrêt de la Cour administrative du 25 octobre 2001, précité, que le terrain litigieux est situé en zone verte, au sens de la loi précitée du 11 août 1982.
Au vu toutefois des divergences d’interprétation des dispositions réglementaires en vigueur, le tribunal est amené à analyser si les terrains, et plus particulièrement le terrain litigieux, situés en zone verte, se trouvent également être classés dans la zone rurale, telle que définie par le plan d’aménagement général de la commune de Kehlen.
Il échet tout d’abord de relever que suivant les articles 1er et 2 du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen, cette réglementation s’applique à l’intégralité du territoire de la commune, qui est divisé en plusieurs zones dont les unes sont situées à l’intérieur du périmètre d’agglomération et les autres à l’extérieur de celui-
ci. En ce qui concerne les zones situées à l’extérieur du périmètre d’agglomération, l’article 2.2 dudit plan d’aménagement général prévoit exclusivement un classement de celles-ci en zone rurale, qui se subdivise en secteurs forestiers et en secteurs agricoles. Il se dégage d’ores-et-déjà des constatations qui précèdent que, par définition, il ne peut exister de terrain sur le territoire de la commune de Kehlen qui ne soit classé, d’après la partie graphique du plan d’aménagement général, dans l’une des zones réglementées par celui-ci et que, plus particulièrement, en ce qui concerne le terrain litigieux, situé en zone verte, c’est à dire dans une zone située à l’extérieur du périmètre d’agglomération, il échet de constater qu’il est nécessairement situé dans la zone rurale, telle que définie par le prédit plan d’aménagement général.
La zone rurale, subdivisée en secteurs agricoles et en secteurs forestiers, est définie par l’article 14.1 du plan d’aménagement général comme étant la zone qui comprend « les parties du territoire situées à l’extérieur des périmètres d’agglomération et qui sont destinées à l’exploitation agricole et forestière ».
L’article 14.2 du même plan d’aménagement général prévoit en outre une liste limitative de constructions susceptibles d’être autorisées dans la zone agricole qui, d’après la partie graphique du plan d’aménagement général, constitue manifestement la partie de la zone rurale dans laquelle se situe le terrain litigieux, à savoir les exploitations agricoles avec leurs habitations annexes, les entreprises hôtelières, ainsi que les installations sportives.
Au vu du fait que ledit terrain se trouve être situé dans une zone qui tombe non seulement sous la réglementation afférente de la loi précitée du 11 août 1982, en ce que celle-ci réglemente les zones vertes, mais également sous les dispositions afférentes du plan d’aménagement général relatives à la zone rurale, de sorte que, eu égard aux 6 compétences concurrentes entre l’autorité ministérielle chargée de l’application de la loi précitée du 11 août 1982 et celle des autorités communales chargées notamment de l’application du plan d’aménagement général, l’autorisation de construire à délivrer pour toute construction à ériger sur ledit terrain doit respecter les dispositions réglementaires de l’article 14 du plan d’aménagement général et plus particulièrement les conditions spécifiques énumérées à l’article 14.3.
En l’espèce, il est tout d’abord reproché à la construction telle qu’autorisée par le permis de construire no … du 18 août 1999, à savoir le hangar agricole à ériger sur un manège à chevaux existant, de ne pas respecter l’article 14.3.1 du plan d’aménagement général. D’après cette disposition réglementaire, « les parcelles destinées à recevoir une exploitation agricole doivent présenter une surface d’au moins 10.000 m2 ».
Or, il ressort d’un plan établi par l’administration du Cadastre et de la Topographie en date du 13 avril 1988, dont un extrait a été certifié conforme par ladite administration en date du 12 janvier 2000, que le terrain inscrit actuellement sous le numéro cadastral … a une contenance de 58,47 ares, de sorte à ne pas remplir la condition telle qu’imposée par l’article 14.3.1 précité.
Le bourgmestre s’est encore basé sur l’article 14.3.2 pour justifier sa décision de retrait, en décidant que le terrain litigieux ne serait pas conforme audit article, qui dispose que « la plus petite dimension des parcelles sera d’au moins 50 mètres ». En l’espèce, il se dégage d’un plan établi en date du 18 juin 1999 par l’architecte M.V. que la plus petite dimension du terrain, à l’endroit où le hangar agricole est projeté, est de 30,6 mètres et que cet agencement du terrain n’est partant pas conforme à la disposition réglementaire précitée.
Le bourgmestre a encore justifié sa décision de retrait sur ce que la décision initiale portant délivrance du permis de construire violerait l’article 14.3.3 du plan d’aménagement général, qui dispose que « l’occupation au sol ne doit pas dépasser un dixième de la surface de la parcelle et la hauteur des constructions sera égale ou inférieure à 6,50 mètres ». Il est vrai que l’alinéa 2 du prédit article 14.3.3 prévoit une possibilité pour le bourgmestre de déroger à la règle ainsi déterminée. Toutefois, du fait que le bourgmestre se base sur la disposition légale réglementaire en question, pour refuser la délivrance du permis de construire, en justifiant sa décision de retrait du permis de construire antérieurement délivré par référence à cette disposition réglementaire, il faut en conclure qu’il n’a pas entendu faire usage de cette possibilité de déroger à la règle ainsi fixée.
Sans que le tribunal ne dispose de toutes les informations requises pour apprécier si la totalité des bâtiments autorisés ou à autoriser sur le terrain en question, situé en zone verte, dépasse du point de vue de leur implantation sur ladite partie du terrain le dixième de la surface de celui-ci, il est néanmoins possible de constater à partir du plan précité établi en date du 18 juin 1999 que la hauteur du hangar agricole atteint en partie 12 mètres et que partant elle n’est pas conforme à celle fixée par l’article 14.3.3, alinéa 1er précité.
Enfin, le bourgmestre s’est référé à l’article 14.3.6 du prédit plan d’aménagement général pour justifier sa décision de retrait, qui dispose que « les constructions doivent être distantes d’au moins 50 mètres des voies à grande circulation, d’au moins 25 mètres 7 de l’axe des autres voies et d’au moins 10 mètres de l’alignement de la voie desservante et des limites de la parcelle ».
Sans qu’il y ait en l’espèce lieu d’analyser la distance du hangar agricole par rapport aux voies de circulation, au vu du fait que celles-ci sont situées au-delà d’une distance de 50 mètres, il échet de constater toutefois qu’au vu du plan précité établi en date du 18 juin 1999, cette construction ne respecte pas la distance d’au moins 10 mètres des limites de la parcelle, en ce qu’elle se trouve être distante entre au minimum 3 mètres et au maximum 5,2 mètres des limites respectives de la parcelle en question, de sorte que la construction ne respecte pas non plus la disposition contenue à l’article 14.3.6 précité.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que les moyens dirigés contre la décision de retrait du permis de construire du 18 août 1999, prise en date du 12 novembre 1999, ne sont pas fondés et sont partant à écarter.
Eu égard à l’issue du litige, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure de 1.250.- €, formulée par les demandeurs sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
En ce qui concerne la demande formulée par la commune de Kehlen tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure de 2000.-€, formulée sur la base du même article 33, il y a lieu de la rejeter comme n’étant pas fondée, les conditions légales n’étant pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance, en prosécution de cause à la suite du renvoi opéré par l’arrêt de la Cour administrative du 25 octobre 2001 ;
déclare le recours en annulation non fondé, partant en déboute ;
rejette les demandes en allocation d’indemnités de procédure ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge M. Spielmann, juge et lu à l’audience publique du 27 novembre 2002 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 8
