Tribunal administratif N° 11810 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 31 janvier 2000 Audience publique du 27 novembre 2002
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Recours formé par Monsieur … et consorts contre des décisions des ministres de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement et du bourgmestre de la commune de Kehlen en présence de Monsieur … et de son épouse, Madame … en matières de protection de la nature et de permis de construire
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JUGEMENT
Revu la requête inscrite sous le numéro 11810 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 31 janvier 2000 par Maître Yvette HAMILIUS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de :
1. Monsieur … ;
2. Monsieur … ;
3. Madame … ;
4. Monsieur … ;
5. Monsieur … ;
6. Monsieur … ;
7. Madame …, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation 1. d’une décision du ministre de l’Environnement du 23 février 1989 par laquelle Monsieur …, ayant demeuré à l’époque à …, a été autorisé à ériger une écurie à …, sur un fond sis au lieu-dit « … », inscrit au cadastre de la commune de Kehlen, section C de …, sous le numéro …, 2. d’une décision du ministre de l’Environnement du 11 avril 1989 par laquelle Monsieur … a été en principe autorisé à construire l’écurie autorisée par la décision ministérielle précitée du 23 février 1989 en dur, en ce qui concerne exclusivement les murs de pignon ainsi que les angles des murs de façade sur une « longueur » (sic) de 1 mètre, à condition toutefois de soumettre un nouveau plan de construction audit ministre, 3. d’une décision du ministre de l’Environnement du 25 mai 1989, qui se réfère expressément aux décisions antérieures des 23 février et 11 avril 1989, par laquelle Monsieur … a été autorisé, par dérogation aux autorisations précitées, à construire les murs de façade en dur sur une hauteur de 1 mètre à partir du niveau du sol, à condition que cette partie soit revêtue de bois brun foncé de même que les angles des murs de façade et, quant aux dimensions de la construction, de respecter, par dérogation à l’autorisation précitée du 23 février 1989, une hauteur faîtière plus élevée, 4. d’une décision du ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement du 12 août 1991, par laquelle Monsieur … a été autorisé à ériger un abri pour machines agricoles à …, sur un fond inscrit au cadastre de la commune de Kehlen, section C de Kehlen, sous les numéros …, 5. d’une décision du ministre de l’Environnement du 14 octobre 1994 par laquelle Monsieur … a été autorisé à procéder à l’aménagement d’un manège et à la construction d’un muret ainsi qu’à l’extension du toit de l’écurie existante située sur un fond sis à …, inscrit au cadastre de la commune de Kehlen, section C de …, sous le numéro …, 6. d’une décision du ministre de l’Environnement du 27 mars 1995 par laquelle Monsieur … a été autorisé, une nouvelle fois, et dans des termes identiques, à procéder à l’aménagement d’un manège et à la construction d’un muret ainsi qu’à l’extension du toit de l’écurie existante située sur un fond sis à …, inscrit au cadastre de la commune de Kehlen, section C de …, sous le numéro …, 7. d’une décision du ministre de l’Environnement du 11 novembre 1997 par laquelle Monsieur … a été autorisé à modifier une construction existante, autorisée par les décisions ministérielles précitées des 23 février et 25 mai 1989 et à fixer un auvent à l’écurie existante, situé sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Kehlen, sous le numéro …, 8. d’une décision du ministre de l’Environnement du 11 juin 1999, par laquelle Monsieur …-… a été autorisé à ériger un hangar agricole sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Kehlen, section C de …, sous le numéro …, au lieu-dit « … », et tendant à l’annulation 9. d’un permis de construire émis par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date du 9 juin 1989 par lequel Monsieur … a été autorisé à procéder à la construction d’une écurie à …, rue Simmerschmelz, 10. d’un permis de construire n° 94/91 émis par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date du 17 septembre 1991 par lequel Monsieur … a été autorisé à construire un hangar pour machines agricoles à …, 2 11. d’un permis de construire n° 10/94 émis par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date du 10 février 1994 par lequel Monsieur … a été autorisé à procéder à la construction d’un mur de séparation le long de la limite latérale de sa propriété sise à L-…, 12. d’un permis de construire n°56/95 émis par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date du 9 mai 1995 par lequel Monsieur … a été autorisé à procéder à l’aménagement d’un manège et d’un mur autour de celui-ci, surmonté d’un grillage en fer, sur sa propriété sise à L-…, 13. d’un permis de construire n° 107/97 émis par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date du 28 novembre 1997 par lequel Monsieur … a été autorisé à procéder à la construction d’un auvent annexé à l’écurie existante située sur sa propriété sise à L-… ;
Vu le jugement rendu le 21 février 2001 par le tribunal administratif sous le numéro 11810 du rôle, par lequel ce dernier s’est déclaré compétent pour connaître du recours en réformation précité, dans la mesure où il est dirigé contre les décisions des ministres de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement des 23 février, 11 avril et 25 mai 1989, 12 août 1991, 14 octobre 1994, 27 mars 1995, 11 novembre 1997 et 11 juin 1999, a reçu le recours en réformation en la forme, au fond, l’a déclaré justifié et, partant, par réformation, a annulé les décisions ministérielles précitées, a déclaré irrecevable le recours en annulation dirigé contre les décisions ministérielles précitées, s’est déclaré incompétent pour connaître de la conformité des constructions érigées le cas échéant par rapport aux permis de construire délivrés par le bourgmestre de la commune de Kehlen, a reçu le recours en annulation en la forme dans la mesure où il est dirigé contre les décisions émises par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date des 9 juin 1989, 17 septembre 1991, 10 février 1994, 9 mai 1995 et 28 novembre 1997, avant tout autre progrès en cause, tous droits des parties étant réservés, a invité les parties à prendre position par écrit par rapport à la compétence du bourgmestre de la commune de Kehlen en vue de la prise des décisions précitées et par rapport à la légalité des décisions afférentes émises par ledit bourgmestre, en autorisant chacune des parties à déposer un mémoire écrit supplémentaire, en fixant l’affaire pour continuation des débats à une date ultérieure et en condamnant l’Etat aux frais en ce que le recours est dirigé contre les décisions étatiques et a déclaré non fondées les demandes tendant à l’allocation d’indemnités de procédure sous ce rapport, en réservant pour le surplus les frais, ainsi que l’allocation éventuelle d’indemnités de procédure ;
Vu l’ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 7 mars 2001 par laquelle les demandeurs, l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, l’administration communale de Kehlen, ainsi que les époux …-… ont été autorisés à déposer leurs mémoires complémentaires respectifs au plus tard le 27 mars 2001 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2001 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Kehlen et, pour autant que de besoin, de Monsieur Jos HALSDORF, bourgmestre de la commune de Kehlen ;
3 Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER du 20 mars 2001, par lequel le prédit mémoire en réponse a été signifié aux demandeurs, ainsi qu’à Monsieur … et à Madame … ;
Vu la constitution de nouvel avocat à la Cour déposée par Maître Gilles DAUPHIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, en date du 23 mars 2001, en remplacement de Maître Edmond DAUPHIN, originairement constitué pour Monsieur … et Madame … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 26 mars 2001 par Maître Yvette HAMILIUS, au nom des demandeurs ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 21 mars 2001, par lequel le prédit mémoire en réponse a été signifié à l’administration communale de Kehlen, et, pour autant que de besoin, à Monsieur Jos HALSDORF, en sa qualité de bourgmestre de ladite commune, ainsi qu’à Monsieur … et à Madame … ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 26 mars 2001 par Maître Gilles DAUPHIN, au nom de Monsieur … et de Madame … ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 26 mars 2001 par lesquels le prédit mémoire complémentaire a été notifié à Maître Yvette HAMILIUS et à Maître Albert RODESCH ;
Vu l’ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 4 avril 2001 par laquelle une requête présentée par les demandeurs et tendant à obtenir l’autorisation à fournir un mémoire supplémentaire afin de pouvoir prendre position par rapport aux moyens développés par Maîtres RODESCH et DAUPHIN dans leurs mémoires complémentaires respectifs, a été déclarée non fondée ;
Vu les deux arrêts de la Cour administrative du 29 novembre 2001, inscrits respectivement sous les numéros 13145C et 13150C du rôle, rendus à la suite de l’introduction de deux actes d’appel dirigés contre le jugement précité du 21 février 2001, par lequel la Cour administrative a déclaré irrecevables les prédits actes d’appel, au motif que le jugement attaqué ne met pas fin à l’instance et que le litige ne rentre par conséquent pas dans un des cas de figure prévus à l’article 44 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Vu l’ordonnance du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 29 janvier 2002 par laquelle chacune des parties à l’instance a été autorisée à prendre un mémoire supplémentaire à déposer au greffe du tribunal administratif pour le 18 mars 2002 au plus tard ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 7 mars 2002 par Maître Yvette HAMILIUS, au nom des demandeurs ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 6 mars 2002 par lesquels le prédit mémoire supplémentaire a été notifié à Maître Albert RODESCH, ainsi qu’à Maître Gilles DAUPHIN ;
4 Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Gilles DAUPHIN au nom de Monsieur … et de Madame … ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 15 mars 2002 par lesquels le prédit mémoire supplémentaire a été notifié à Maîtres Yvette HAMILIUS et Albert RODESCH ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2002 par Maître Albert RODESCH au nom de l’administration communale de Kehlen et, pour autant que de besoin, de Monsieur Jos HALSDORF, bourgmestre de la commune de Kehlen ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maîtres Yvette HAMILIUS, Albert RODESCH et Gilles DAUPHIN, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
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Par jugement du 21 février 2001, le tribunal administratif s’est déclaré compétent pour connaître du recours en réformation, introduit sous le numéro 11810 du rôle, dans la mesure où il a été dirigé contre les décisions des ministres de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement des 23 février, 11 avril et 25 mai 1989, 12 août 1991, 14 octobre 1994, 27 mars 1995, 11 novembre 1997 et 11 juin 1999, le prédit recours en réformation a été reçu en la forme et déclaré justifié entraînant, par réformation, l’annulation des décisions ministérielles précitées, le tribunal a déclaré irrecevable le recours en annulation introduit sous le même numéro du rôle, dans la mesure où il a été dirigé contre les décisions ministérielles précitées, il s’est déclaré incompétent pour connaître de la conformité des constructions érigées le cas échéant par rapport aux permis de construire délivrés par le bourgmestre de la commune Kehlen, il a reçu en la forme le recours en annulation, introduit sous le même numéro 11810 du rôle, dans la mesure où ce recours a été dirigé contre les décisions émises par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date des 9 juin 1989, 17 septembre 1991, 10 février 1994, 9 mai 1995 et 28 novembre 1997, en invitant, avant tout autre progrès en cause, les parties à l’instance à prendre position par écrit par rapport à la compétence du bourgmestre de la commune de Kehlen en vue de la prise des décisions précitées, ainsi que par rapport à la légalité des décisions afférentes émises par le prédit bourgmestre et en refixant l’affaire pour la continuation des débats à une audience ultérieure.
Les requêtes d’appel déposées le 30 mai 2001 au greffe de la Cour administrative par, d’une part, l’administration communale de Kehlen et, pour autant que de besoin, le bourgmestre de la commune de Kehlen et, d’autre part, les époux …-…, ont été déclarées irrecevables par deux arrêts de la Cour administrative du 29 novembre 2001, inscrits respectivement sous les numéros 13145C et 13150C du rôle, au motif que le prédit jugement du 21 février 2001 n’a pas tranché tout le principal dans son dispositif et qu’il n’y ordonnait une mesure d’instruction ou une mesure provisoire et qu’il n’a par ailleurs pas mis fin à l’instance.
Suite aux deux arrêts précités de la Cour administrative du 29 novembre 2001, et d’un arrêt de la même Cour du 25 octobre 2001, inscrit sous le numéro 13149C du rôle, le 5 tribunal se trouve à nouveau saisi de l’intégralité du litige, de manière à être en mesure de reconsidérer également la partie du dispositif de son jugement précité du 21 février 2001 ayant trait aux décisions ministérielles émanant tant du ministre de l’Environnement que du ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement.
Dans son jugement précité du 21 février 2001, le tribunal administratif avait retenu que les terrains sur lesquels portaient les décisions respectivement du ministre de l’Environnement et du ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement des 23 février, 11 avril et 25 mai 1989, 12 août 1991, 14 octobre 1994, 27 mars 1995, 11 novembre 1997 et 11 juin 1999, ainsi que les décisions du bourgmestre de la commune de Kehlen des 9 juin 1989, 17 septembre 1991, 10 février 1994, 9 mai 1995 et 28 novembre 1997, à savoir ceux inscrits sous les numéros cadastraux …, … seraient partiellement classés en zone de faible densité et partiellement en zone soumise à un plan d’aménagement particulier, suivant les dispositions afférentes du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen, et plus particulièrement de la partie graphique de celui-ci, telle qu’approuvée définitivement par le conseil communal de Kehlen en date du 18 avril 1986 et par le ministre de l’Intérieur en date du 10 avril 1989.
Il se dégage toutefois de l’arrêt précité de la Cour administrative du 25 octobre 2001, inscrit sous le numéro 13149C du rôle, prononcé dans une affaire opposant les époux …-… au bourgmestre de la commune de Kehlen, en présence des consorts …-…, et ayant trait à un litige en matière de permis de construire portant sur le terrain inscrit sous le numéro cadastral …, que contrairement à la constatation retenue par le tribunal administratif dans son jugement précité du 21 février 2001, le lieu-dit « … », dont fait partie le terrain précité, a été classé en zone verte.
La qualification ainsi retenue par la Cour administrative dans l’arrêt précité doit nécessairement remettre en question la qualification retenue par le tribunal administratif dans son jugement précité du 21 février 2001, en ce que ce dernier avait retenu que le terrain en question était classé en zone soumise à un plan d’aménagement particulier.
Il se dégage tant de l’arrêt précité de la Cour administrative du 25 octobre 2001, que de la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen, ainsi qu’encore d’une lettre du ministre de l’Environnement du 27 juin 2001, déposée au greffe du tribunal administratif par le mandataire des consorts …-… en date du 16 janvier 2002, que l’ensemble des terrains, à savoir ceux portant les numéros cadastraux …, …, sur lesquels ont été autorisées, suivant les décisions sous analyse, les différentes constructions, sont situés sur plus de 9/10 de leur occupation du sol « en dehors du périmètre d’agglomération », à savoir en zone verte qui, d’après un jugement rendu par le tribunal administratif en date de ce même jour, sous le numéro 11813 du rôle, opposant les époux …-… à une décision du bourgmestre de la commune de Kehlen en matière de permis de construire, est également à qualifier de zone rurale sur base des dispositions afférentes du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen en ce qui concerne les terrains litigieux.
A partir du moment où l’implantation d’une construction est prévue à cheval sur deux zones différentes, d’après le plan d’aménagement général d’une commune, prévoyant pour chacune d’elles des réglementations différentes quant au type de constructions y autorisées, il y a lieu de prendre en compte exclusivement celle des deux réglementations qui prévoit les règles les plus strictes.
6 Les règles relatives à la zone verte et à la zone rurale, telles que définies au plan d’aménagement général de la commune de Kehlen sont plus strictes que celles ayant trait aux zones de faible densité, en ce que notamment la plupart des constructions susceptibles d’être autorisées en zone de faible densité sont interdites en zone verte ou en zone rurale, les réglementations afférentes à ces dernières comportant des critères très stricts quant aux types de constructions qui peuvent faire l’objet respectivement d’un permis de construire à délivrer par le bourgmestre et d’une autorisation à délivrer par le ministre de l’Environnement sur base de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
En l’espèce, les parcelles recueillant les constructions autorisées par les décisions sous analyse relèvent dans leur quasi-intégralité de la zone verte, au sens de l’article 2 de la loi précitée du 11 août 1982, qualifiée de zone rurale au sens du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen, une partie infime équivalant à moins d’un tiers de l’une des deux écuries étant construite à l’intérieur du périmètre d’agglomération, à savoir en zone de faible densité.
Eu égard aux considérations qui précèdent, seules sont à prendre en considération les dispositions légales et réglementaires afférentes tirées, d’une part, de la loi précitée du 11 août 1982, en ce que celle-ci réglemente les constructions susceptibles d’être autorisées en zone verte, et, d’autre part, du plan d’aménagement général dans la mesure où celui-ci prévoit des règles spécifiques quant aux zones rurales, en vue d’apprécier la légalité des décisions sous analyse.
Au vu des constatations définitivement retenues par l’arrêt précité de la Cour administrative du 25 octobre 2001, rendu dans l’affaire portant le numéro du rôle 13149C, invalidant implicitement mais nécessairement celles retenues dans le jugement précité du 21 février 2001, portant le numéro 11810 du rôle, il n’y a lieu de prendre en considération que le dernier état des conclusions des parties à l’instance, dans la mesure où ces mémoires ont été déposés après l’arrêt précité de la Cour et en connaissance de cause du fait que les terrains litigieux sont principalement sinon exclusivement situés en zone verte.
Ceci dit, et au vu des considérations qui précèdent, il n’y a lieu de prendre en considération le mémoire supplémentaire déposé par les consorts …-… en date du 7 mars 2002, que dans la mesure où il se base sur la classification définitivement retenue par la Cour administrative, en ce que les terrains litigieux sont principalement sinon exclusivement situés en zone verte.
En ce qui concerne tout d’abord les développements tirés de ce qu’une petite partie de la parcelle se trouverait en zone d’habitation à faible densité, et qu’il y aurait lieu de distinguer suivant les parties de la parcelle situées en zone verte et celles situées en zone de faible densité, pour appliquer conjointement les deux réglementations afférentes, il y a lieu de retenir, sur base des développements qui précèdent, que l’ensemble des constructions telles qu’autorisées par les autorisations sous analyse doivent être conformes aux réglementations ayant trait à la zone verte, au sens de la loi précitée du 11 août 1982 et à la zone rurale, au sens de l’article 14 du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen. Il n’y a partant pas lieu de suivre les 7 consorts …-… dans leur raisonnement tendant à faire une distinction entre les parties d’immeubles situés en zone d’habitation à faible densité et celles situées en zone verte.
Pour le surplus, les consorts …-… se rapportent à leur recours introductif d’instance, ainsi qu’à leurs conclusions ultérieures, suivant lesquelles, dans la mesure où il ne serait pas établi en l’espèce que les constructions telles qu’autorisées par les décisions litigieuses serviraient à l’exploitation agricole, jardinière, maraîchère, sylvicole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique ou à un but d’utilité publique au sens de l’article 2, alinéa 2 de la loi précitée du 11 août 1982, elles ne seraient pas susceptibles d’être autorisées en zone verte.
Les demandeurs soutiennent que dans la mesure où les autorisations ministérielles omettraient de qualifier l’activité d’exploitation des constructions autorisées, elles seraient à réformer, d’autant plus que le ministre n’aurait pas examiné, conformément à l’article 36 de la prédite loi du 11 août 1982, si les constructions en question ne portent pas préjudice à la beauté et au caractère du paysage, ni dans quelle mesure l’exploitation des installations en question pourrait représenter un danger pour la conservation du sol, du sous-sol et des eaux. En ce qui concerne plus particulièrement la décision ministérielle précitée du 12 août 1991, les demandeurs exposent, tout en admettant que ladite autorisation se réfère à une exploitation agricole, que le ministre aurait oublié de justifier de quelque manière que ce soit en quoi cette exploitation agricole consisterait, d’autant plus que Monsieur … ne serait pas agriculteur, et qu’il n’aurait partant pas pu présenter la demande en autorisation d’ériger un abri pour machines agricoles en cette qualité.
En ce qui concerne les autorisations des 14 octobre 1994 et 27 mars 1995, également précitées, les demandeurs estiment que, dans la mesure où le ministre a autorisé, par lesdites décisions, notamment la construction d’un manège pour l’entraînement de chevaux de compétition ainsi que la construction d’un hébergement pour les chiens du service canin de la gendarmerie grand-ducale, il aurait violé l’article 2, alinéa 2 de la loi précitée du 11 août 1982, en ce que les activités devant se dérouler dans ces installations ne figureraient pas parmi celles énumérées à ladite disposition légale. Ils sont en effet d’avis que les autorisations ainsi délivrées serviraient essentiellement à réaliser une « infrastructure complète en vue de l’exploitation d’une école d’équitation, respectivement prise en pension de chevaux de tiers ».
Enfin, les demandeurs critiquent encore l’autorisation ministérielle précitée du 11 juin 1999 en ce que celle-ci ne spécifierait pas en quoi consisterait la prétendue activité agricole de Monsieur … à laquelle il est fait référence dans la décision ministérielle en question. A propos du hangar agricole autorisé par la décision ministérielle du 12 août 1991, ils font exposer que dans un plan déposé par Monsieur … à la commune de Kehlen en date du 18 août 1999, il aurait lui-même qualifié le prétendu abri pour machines agricoles, tel qu’autorisé en date du 12 août 1991, d’écurie existante « avouant par la même qu’il a changé l’abri de machines agricoles en écurie ».
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs contestent que les époux …-…, bénéficiaires des autorisations sous analyse, exploiteraient une entreprise agricole sur le site litigieux et ils reprochent aux ministres respectifs qu’ils n’auraient pas vérifié le type d’activité exercé réellement par Monsieur … sur le terrain litigieux, en insistant dans ce contexte sur le fait que Monsieur … exercerait à titre principal la profession de gendarme et qu’il ne serait pas établi en l’espèce qu’il pourrait être qualifié également d’agriculteur.
8 En outre, ils contestent « énergiquement » que la ferme exploitée par Monsieur … servirait à l’élevage de chevaux, alors qu’une telle information ne ressortirait d’aucune pièce du dossier.
En ce qui concerne les décisions sous analyse du bourgmestre de la commune de Kehlen, les demandeurs reprochent au bourgmestre, en tant qu’auteur des décisions en question, d’avoir violé l’article 14 du plan d’aménagement général ainsi que l’article 21 de la même réglementation, en ce que le bourgmestre aurait autorisé un mur de séparation dépassant les 50 cm tels que susceptibles d’être autorisés par la réglementation en vigueur, en atteignant une hauteur de 70 cm.
Dans leur mémoire supplémentaire, les époux …-… contestent que la zone verte, telle que réglementée par la loi précitée du 11 août 1982, correspondrait en l’espèce à la zone rurale, telle que prévue au plan d’aménagement général de la commune de Kehlen, en insistant sur le fait que le ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts aurait refusé, tant par sa décision du 1er septembre 1983 que par sa décision ultérieure du 8 décembre 1987, que les terrains litigieux soient classés suivant le projet initialement voté par le conseil communal, en décidant que ces terrains resteraient classés en zone verte. Il s’ensuivrait que les terrains en question ne seraient soumis à aucun classement sur base du plan d’aménagement général actuellement en vigueur dans la commune de Kehlen, et ils contestent de ce fait formellement que lesdits terrains soient classés en zone rurale.
Dans cet ordre d’idées, les époux …-… font exposer que les seuls pouvoirs dont disposerait le bourgmestre au sujet de parcelles non couvertes par un plan d’aménagement général, constitueraient les pouvoirs généraux de police tels qu’ils se dégagent de l’article 50 du décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités, de l’article 3 du titre XI du décret des 16 – 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1930 concernant l’étatisation de la police locale et de l’article 67 de la loi communale du 13 décembre 1988, ainsi que les pouvoirs spécifiques en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire, tels que conditionnés par les articles 52 à 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes. En outre, dans la mesure où le plan d’aménagement général et le règlement des bâtisses constitueraient des règlements de police, ils seraient d’interprétation stricte et le bourgmestre ne saurait en faire application à des constructions situées en zone verte, en se référant, par analogie, aux prescriptions relatives à une autre zone, telle que définie au plan d’aménagement général.
En ce qui concerne plus particulièrement le prétendu caractère agricole des constructions, les époux …-… font valoir que les demandeurs n’auraient pas rapporté la preuve que les constructions autorisées seraient illégales en ce qu’elles ne correspondraient pas au type de construction susceptible d’être autorisé sur base de l’article 2 de la loi précitée du 11 août 1982, de sorte à ce que ces décisions devraient être considérées comme étant légales, la preuve contraire n’ayant pas été rapportée en l’espèce. Pour le surplus, ils font affirmer que non seulement la loi précitée du 11 août 1982 ne contiendrait aucune définition quant au terme d’« exploitation agricole », mais qu’en outre l’élevage et la tenue de chevaux, ainsi que la culture de fourrage pour leur alimentation devraient « indéniablement » être considérés comme constituant des activités agricoles.
9 Dans son mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal le 15 mars 2002, l’administration communale de Kehlen soutient que la zone verte équivaudrait à la zone rurale au sens du plan d’aménagement général, en soutenant plus particulièrement que dans la mesure où les constructions autorisées antérieurement seraient situées en zone verte, partant en zone rurale, elles devraient respecter les dispositions prévues par l’article 14 du plan d’aménagement général.
Au vu des contestations soumises au tribunal quant à la destination des bâtiments ayant fait l’objet des autorisations sous analyse, il échet de rappeler, à la suite du jugement précité du 21 février 2001, que le tribunal administratif n’est pas compétent pour vérifier si les constructions réellement érigées sont conformes aux autorisations émises par le bourgmestre de la commune de Kehlen voire par le ministre de l’Environnement, étant donné que dans le cadre d’un recours en annulation, le juge administratif n’est compétent que pour vérifier la légalité des décisions attaquées et non pas pour vérifier si les constructions érigées sur base desdites décisions y sont conformes, ceci constituant un problème d’exécution desdites autorisations.
Dans cet ordre d’idées, il échet de constater que toutes les constructions autorisées par les décisions litigieuses ont trait à un ensemble de bâtiments destinés, d’après le libellé tant des demandes en autorisation que des décisions afférentes, à une exploitation agricole consistant plus particulièrement à l’élevage et à la tenue de chevaux. Ainsi, il échet de relever plus particulièrement que ces décisions portent sur la construction d’écuries, la construction d’abris pour machines agricoles et d’un hangar agricole. Le tribunal administratif devra partant se tenir aux qualifications ainsi retenues par tant les exploitants desdites installations que par les autorités compétentes pour délivrer les autorisations légalement requises, étant entendu que le fait par le ou les exploitants d’affecter, ultérieurement, lesdites installations à d’autres fins que celles réservées à l’agriculture est susceptible d’entraîner des décisions administratives de la part des autorités compétentes tendant à interdire toute utilisation desdites installations qui serait non conforme aux autorisations délivrées.
En ce qui concerne d’abord les différentes autorisations ministérielles attaquées dans le cadre du présent recours, il y a lieu de relever que les consorts …-… reprochent tout d’abord aux ministres respectivement compétents de ne pas avoir précisé, dans les décisions afférentes, le type d’exploitation auquel les constructions autorisées sont destinées. Ils soutiennent dans ce contexte qu’au-delà de ces lacunes, les constructions en question ne seraient de toute façon pas susceptibles d’être autorisées en zone verte, dans la mesure où il ne serait pas établi qu’elles serviraient à l’un des types d’exploitation, tels que limitativement énumérés par l’article 2, alinéa 2 de la loi précitée du 11 août 1982.
Comme il a déjà été relevé ci-avant, il y a lieu de constater que les différentes décisions ministérielles sous analyse ont autorisé différentes constructions sur les terrains appartenant aux époux …-… dans le cadre d’une exploitation agricole menée par les époux …-…, de sorte qu’aucun reproche ne saurait être fait aux ministres respectifs quant à une éventuelle lacune qui aurait figuré dans leurs autorisations sous analyse.
Pour le surplus, ledit moyen a trait à l’usage concret des installations ainsi autorisées qui serait susceptible d’être fait par les époux …-… et partant à l’exécution desdites autorisations, dont le contrôle n’incombe pas aux juridictions administratives.
10 Le moyen afférent est partant à déclarer non fondé et à rejeter.
Les demandeurs reprochent en outre aux ministres de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement de ne pas avoir respecté l’article 36 de la loi précitée du 11 août 1982, en ayant omis de vérifier si les constructions afférentes ne portent pas préjudice aux intérêts protégés par ladite disposition légale.
Dans son mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal le 13 mars 2000, le délégué du gouvernement estime que ce moyen ne serait pas fondé dans la mesure où les ministres respectivement compétents auraient pris « des avis de l’administration des Eaux et Forêts » qui aurait pris en compte « l’éventualité d’une atteinte au site à la suite de la réalisation du projet « … », en soutenant en outre que dans la mesure où dans la zone en question, il aurait déjà existé à l’époque plusieurs exploitations agricoles et que l’existence d’une zone résidentielle à cet endroit ne serait pas de nature à justifier une décision négative pour des motifs basés sur l’esthétique. En outre, les « nombreuses » conditions telles que fixées par les autorisations afférentes, comme l’écran de verdure, la construction en bois ainsi que l’interdiction d’utiliser des couleurs criardes, démontreraient à suffisance de droit que le ministre de l’Environnement aurait eu pour souci d’assurer que les constructions en question s’intègrent de façon optimale dans le paysage.
Abstraction faite de ce que, au vu des contestations soumises au tribunal par les demandeurs dans le cadre de leur mémoire en réplique, quant à l’existence d’autres exploitations agricoles dans la zone dans laquelle se trouve l’exploitation des époux …-…, une telle considération est indifférente dans le cas d’espèce, il échet de relever que les demandeurs n’ont soumis au tribunal aucun élément concret qui le mettrait en mesure d’apprécier le non respect par les ministres compétents de l’article 36 de la loi précitée du 11 août 1982, de sorte qu’à défaut d’avoir établi une violation des dispositions légales applicables en la matière, le moyen afférent est à écarter comme n’étant pas fondé.
Dans le cadre des développements des demandeurs quant à la destination des constructions autorisées, ils ont encore reproché aux ministres compétents d’avoir émis les autorisations afférentes, alors qu’ils auraient pertinemment dû savoir que le demandeur, Monsieur …, n’aurait pas la qualité d’agriculteur, de sorte qu’il n’aurait pas pu présenter la demande en autorisation d’ériger les constructions en question en cette qualité. Ce moyen est toutefois à rejeter, étant donné qu’il n’existe aucune disposition légale ou réglementaire qui oblige le ministre de l’Environnement à vérifier la profession de celui qui entend obtenir les autorisations légalement requises en vue de construire des installations destinées à servir dans le cadre d’une exploitation agricole et le fait, à lui seul, que le demandeur n’exerce pas cette profession est indifférent et ne saurait en tout état de cause justifier un refus d’autorisation sur base de la loi précitée du 11 août 1982 en ce qu’elle réglemente les constructions susceptibles d’être autorisées en zone verte.
Les reproches formulés par les demandeurs quant aux décisions des 14 octobre 1994, 27 mars 1995 et 11 juin 1999 se rapportent, en substance, aux activités que les demandeurs sont susceptibles d’exercer à l’intérieur des installations et constructions autorisées et se rapportent donc au même moyen que celui qui a été déclaré non fondé ci-
avant, en ce qu’il a été décidé que le tribunal n’est pas compétent pour vérifier l’exécution matérielle des autorisations par lesquelles ont été autorisées des constructions servant à des fins agricoles.
11 Aucun autre moyen n’ayant été formulé contre les autorisations ministérielles sous analyse, le recours est à rejeter dans la mesure où il a été dirigé contre celles-ci.
En ce qui concerne les autorisations sous analyse émises par le bourgmestre de la commune de Kehlen, les demandeurs reprochent à ce dernier d’avoir violé les articles 14 et 21 du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen.
Ainsi, plus particulièrement, en ce qui concerne la décision du bourgmestre de la commune de Kehlen du 9 juin 1989, ils font état d’une violation de l’article 14.3.6 du plan d’aménagement général, en ce que l’écurie ainsi autorisée ne se trouverait pas implantée à une distance de 10 mètres des limites de la parcelle du côté du terrain des époux …-…. Ils soutiennent en outre que la décision en question violerait encore l’article 14.3.1 de ladite réglementation, en ce qu’elle aurait autorisé une construction sur un terrain n’ayant pas une surface d’au moins dix mille mètres carrés et qu’elle violerait l’article 14.3.2 de cette réglementation, en ce que la plus petite dimension de la parcelle en question ne serait pas d’au moins 50 mètres.
En ce qui concerne tout d’abord la prétendue violation de l’article 14.3.6 du plan d’aménagement général, il échet de constater, sur base de la partie graphique, telle qu’approuvée par le bourgmestre de la commune de Kehlen en annexe à son autorisation litigieuse du 9 juin 1989, que la distance entre l’écurie et le terrain des époux …-… est de 4 mètres, à savoir une distance inférieure aux dix mètres tels qu’exigés par la disposition réglementaire précitée, de sorte qu’il y a lieu à annulation dudit permis de construire délivré par le bourgmestre, sans qu’il y ait lieu d’analyser les autres moyens tendant à l’annulation de cette autorisation, ce moyen étant à lui seul suffisant pour conclure au bien fondé du recours, en ce qu’il a été dirigé contre cette autorisation de construire du 9 juin 1989.
En ce qui concerne le permis de construire délivré par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date du 17 septembre 1991, les demandeurs soutiennent que la construction ainsi autorisée violerait elle aussi l’article 14.3.6 du plan d’aménagement général, en ce qu’elle ne respecterait pas la distance de dix mètres par rapport aux parcelles voisines. En outre, cette construction violerait l’article 14.3.3 du plan d’aménagement général, en ce qu’elle ne respecterait pas la hauteur susceptible d’être autorisée par le bourgmestre.
Il se dégage du plan signé par le bourgmestre en date du 17 septembre 1991 et faisant partie intégrante de son permis de construire délivré en date du même jour au sujet du prédit hangar agricole de Monsieur …, que ce hangar se trouve à une distance de 3 mètres de la limite de la parcelle et que cette autorisation viole partant l’article 14.3.6 précité, prévoyant une distance d’au moins dix mètres de la limite de la parcelle, de sorte qu’il y a lieu de l’annuler, sans qu’il y ait lieu d’analyser en outre l’autre moyen tendant à l’annulation de cette autorisation.
En ce qui concerne l’autorisation de construire du 10 février 1994, portant sur la construction d’un mur de séparation le long de la limite latérale de la propriété des époux …-…, les demandeurs reprochent à bon droit que ce mur, en ce qu’il est situé sur la limite latérale de la propriété, ne respecterait pas la distance de dix mètres, telle que fixée par 12 l’article 14.3.6 précité, de sorte qu’il y a lieu à annulation de la décision en question, sans qu’il y ait lieu d’analyser les autres moyens exposés à l’encontre de cette autorisation.
En ce qui concerne le permis de construire délivré le 9 mai 1995 par le bourgmestre de la commune de Kehlen et portant sur l’aménagement d’un manège et d’un mur à construire autour de celui-ci, surmonté d’un grillage en fer, les demandeurs entendent exposer les mêmes moyens que ceux exposés au sujet des autorisations ci-
avant analysées, en faisant plus particulièrement valoir qu’en violation des dispositions réglementaires applicables, le bourgmestre aurait autorisé la construction du prédit mur, en zone rurale, à la limite latérale des propriétés voisines.
Il se dégage du plan signé par le bourgmestre en date du 9 mai 1995, joint en annexe à son autorisation du même jour, pour en faire partie intégrante, qu’effectivement a été autorisée notamment aux limites latérales respectives des propriétés voisines la construction d’un mur d’une hauteur non autrement précisée, en violation de l’article 14.3.6 précité, de sorte qu’il y a lieu à annulation de la décision afférente.
Enfin, en ce qui concerne l’autorisation du bourgmestre du 28 novembre 1997, par laquelle a été autorisée la construction d’un auvent annexé à l’écurie existante, les demandeurs développent encore les mêmes moyens que ceux développés ci-avant et le tribunal est amené à annuler également cette autorisation, à la suite de l’annulation prononcée au sujet de l’autorisation émise en date du 9 juin 1989, qui se rapporte à l’écurie au sujet de laquelle l’autorisation du 28 novembre 1997 a autorisé l’ajout d’un auvent, et ceci pour les mêmes motifs que ceux retenus dans le cadre de l’annulation de l’autorisation du 9 juin 1991, du fait que ces constructions ne se trouvent pas à une distance d’au moins dix mètres de la limite des propriétés voisines, en violation de l’article 14.3.6 du plan d’aménagement général de la commune de Kehlen.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que toutes les autorisations déférées, prises par le bourgmestre de la commune de Kehlen, en dates des 9 juin 1989, 17 septembre 1991, 10 février 1994, 9 mai 1995 et 28 novembre 1997 encourent l’annulation, sans qu’il y ait lieu d’analyser le moyen simplement effleuré par les demandeurs dans leur requête introductive d’instance, soulevant la question de « l’irrégularité du règlement des bâtisses de la commune de Kehlen par rapport à la loi du 11 août 1982 », en ce que l’article 14.2.2. et l’article 14.2.3 « semblent contraires à l’article 2 de la loi précitée », sans que les demandeurs n’en tirent aucune conclusion quant au cas d’espèce, étant donné que le moyen ainsi libellé porte sur l’incompatibilité avec l’article 2 précité d’entreprises hôtelières ou d’installations sportives et qu’en l’espèce, de telles constructions n’ont pas fait l’objet des décisions prises par le bourgmestre de la commune de Kehlen.
En ce qui concerne la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure de 5.000.- francs, formulée sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, il y a lieu de la rejeter, au vu de l’issue du litige. En ce qui concerne par ailleurs l’indemnité de procédure de 50.000.- francs, majorée en cours de procédure à 75.000.- francs, telle que formée par les demandeurs, il y a lieu de la rejeter, les conditions légales n’étant pas remplies en l’espèce.
13 Au vu de l’issue du litige, il y a lieu de faire masse des frais et de les partager, en laissant à charge des demandeurs la moitié de ceux-ci, dans la mesure où leur recours dirigé contre des décisions des ministres de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement a été déclaré non fondé et en imposant l’autre moitié à l’administration communale de Kehlen en ce que toutes les décisions du bourgmestre de la commune de Kehlen ayant été soumises au contrôle du juge administratif ont été annulées.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
vidant le jugement interlocutoire du 21 février 2001, déclare le recours en réformation non fondé dans la mesure où il est dirigé contre les décisions des ministres de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement ;
déclare irrecevable le recours en annulation dirigé contre lesdites décisions ministérielles ;
se déclare incompétent pour connaître de la conformité des constructions érigées le cas échéant par rapport aux permis de construire délivrés par le bourgmestre de la commune de Kehlen ;
reçoit le recours en annulation en la forme dans la mesure où il est dirigé contre les décisions litigieuses émises par le bourgmestre de la commune de Kehlen en date des 9 juin 1989, 17 septembre 1991, 10 février 1994, 9 mai 1995 et 28 novembre 1997 ;
au fond, le déclare justifié, partant annule les décisions précitées ;
rejette les demandes en allocation d’indemnités de procédure ;
fait masse des frais et les impose pour moitié aux demandeurs et pour moitié à l’administration communale de Kehlen.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge M. Spielmann, juge et lu à l’audience publique du 27 novembre 2002 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 14
