Tribunal administratif N° 14825 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 22 avril 2002 Audience publique du 14 octobre 2002
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Recours formé par Monsieur …, … contre une décision conjointe prise par les ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 14825 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 22 avril 2002 par Maître Ardavan FATHOLAHZADEH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à Bijelo Polje (Monténégro/Yougoslavie), de nationalité yougoslave, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision émanant du ministre de la Justice et du ministre du Travail et de l’Emploi, datant du 25 janvier 2002, par laquelle la délivrance d’une autorisation de séjour lui fut refusée;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 juillet 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Ardavan FATHOLAHZADEH et Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 26 mai 1998, Monsieur … introduisit une demande en reconnaissance du statut de réfugié politique au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés, approuvée par une loi du 20 mai 1953, et du Protocole relatif au statut des réfugiés, fait à New-York, le 31 janvier 1967, approuvé par règlement grand-ducal du 6 janvier 1971.
Un recours contentieux introduit par Monsieur … contre la décision du ministre de la Justice portant refus dudit statut dans son chef, fut déclaré non justifié par un jugement du tribunal administratif du 28 novembre 2000. L’appel dirigé contre le prédit jugement fut déclaré irrecevable, par un arrêt de la Cour administrative du 1er février 2001, pour avoir été introduit tardivement.
A la suite d’une demande afférente présentée en date du 30 août 2001 par Monsieur …, les ministres de la Justice et du Travail et de l’Emploi prirent le 25 janvier 2002 une décision conjointe, portant refus de lui accorder une autorisation de séjour. Cette décision est libellée comme suit : « selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ; 3. l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour peut être refusée à l’étranger qui est susceptible de compromettre la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics.
Comme il a été constaté sur base de votre dossier administratif que cette disposition est applicable dans votre cas, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
En conséquence, vous êtes invité à quitter le Luxembourg endéans un délai d’un mois.
A défaut de départ volontaire, la police sera chargée de vous éloigner du territoire luxembourgeois ».
Par requête déposée le 22 avril 2002, Monsieur … a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 25 janvier 2002.
Dans la mesure où ni la loi prévisée du 28 mars 1972, ni aucune autre disposition légale n’instaurent un recours au fond en matière de refus d’autorisation de séjour, seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de la décision litigieuse. Le recours en annulation ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Le demandeur soulève en premier lieu un moyen d’annulation de la décision attaquée tiré du défaut de qualité dans le chef de ses auteurs en arguant qu’étant donné qu’il aurait déposé sa demande de régularisation auprès du service commun du ministère du Travail et de l’Emploi, du ministère de la Justice et du ministère de la Famille, donc « collégialement composé par les différents ministères », l’autorité décisionnelle ne saurait être autrement composée que par les membres dudit service commun, entraînant que la décision déférée, signée par les seuls ministres du Travail et de l’Emploi et de la Justice, ne saurait engager l’autorité collégiale du service commun à défaut de la signature du ministre de la Famille.
Comme l’a relevé à bon droit le délégué du gouvernement, une décision relative à l’entrée et au séjour d’un étranger au Grand-Duché de Luxembourg au sens de la loi modifiée du 28 mars 1972, précitée, relève de la seule compétence du ministre de la Justice, ceci conformément aux dispositions de l’article 11 de ladite loi et sous les restrictions y énoncées tenant notamment au fait que les décisions afférentes sont prises sur proposition du ministre de la Santé lorsqu’elles sont motivées par des raisons de santé publique.
Il s’ensuit qu’en dépit du fait que la demande en obtention d’une autorisation de séjour du demandeur a été introduite auprès d’un service commun regroupant des représentants des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille, et que cette demande a par ailleurs été traitée dans le cadre de la régularisation des sans-papiers ainsi désignée, seul le ministre de la Justice est légalement investi de la compétence pour statuer en la matière.
Force est dès lors de constater que ni l’apposition de la signature du ministre du Travail et de l’Emploi à côté de celle du ministre de la Justice n’est de nature à mettre en échec cette dernière, voire de relativiser la compétence en la matière du ministre de la Justice qui, à travers sa signature, a pleinement exercé son pouvoir de décision en la matière, ni encore l’absence de la signature du troisième ministre composant le service commun, non compétent en cette matière, ne saurait énerver la régularité de la décision déférée. Partant, le moyen basé sur le défaut de qualité dans le chef de l’auteur de la décision laisse d’être fondé.
Le demandeur reproche ensuite à « l’autorité collégiale », en sa qualité d’auteur de la décision attaquée, de ne pas l’avoir informé qu’elle envisagerait de prendre la décision déférée du 25 janvier 2002 et de ne pas lui avoir laissé la possibilité de prendre position ou de fournir des explications complémentaires quant à sa situation de famille, alors qu’il demeurerait depuis plus de 5 ans au Luxembourg. Il estime dès lors qu’il y aurait lieu d’annuler la décision litigieuse pour rupture du principe de l’égalité devant la loi et pour violation du principe de la confiance légitime et de la sécurité juridique.
En l’absence d’une prise de position du délégué du gouvernement quant à ce moyen, il y a lieu de relever qu’il n’existe aucune disposition légale ou réglementaire qui exige, dans le cadre d’une demande en obtention d’une autorisation de séjour, que l’administration procède à l’audition du demandeur. Pour le surplus, le moyen a, en substance, trait à une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes. Or, en l’espèce, la décision litigieuse ne tombe pas dans la catégorie de décisions visées par le prédit article, dans la mesure où cette décision a été prise à l’initiative du demandeur.
Pour le surplus, même à supposer que Monsieur … n’ait pas été en mesure de fournir au service commun tous les renseignements et pièces concernant sa situation particulière, il aurait pu soumettre ces informations et documents, non inclus dans sa demande adressée au service commun, au cours d’une procédure gracieuse, voire de la procédure contentieuse, ce qu’il a omis de faire en l’espèce. Le moyen afférent est partant à rejeter.
Le demandeur n’ayant pour le surplus pas développé plus amplement le moyen concernant une éventuelle violation des principes de l’égalité devant la loi, de la confiance légitime et de la sécurité juridique, il y a également lieu de le rejeter. En effet, le tribunal n’est pas en mesure de prendre position par rapport aux moyens simplement suggérés, sans être soutenus effectivement, d’autant plus qu’en l’espèce, aucune violation de l’un de ces trois principes juridiques ne se dégage à partir des pièces et éléments se trouvant à la disposition du tribunal.
Par ailleurs, le demandeur fait valoir qu’une décision administrative rendue dans un domaine dans lequel l’administration dispose d’une liberté d’appréciation doit être fondée sur des motifs se dégageant au moins du dossier et qui sont conformes aux exigences d’une « conduite raisonnable ». Il relève plus particulièrement que son casier judiciaire serait vierge de toute inscription et que le dossier administratif ne renseignerait aucune condamnation à des peines privatives de liberté prononcées par une juridiction luxembourgeoise, pour conclure que la décision attaquée violerait l’article 6.2 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales en ce qu’il aurait été traité comme coupable d’infractions avant qu’un tribunal compétent n’ait établi sa culpabilité et ce en violation de la présomption d’innocence consacrée par cette disposition.
Le délégué du gouvernement rétorque que le reproche d’une violation de l’article 6.2 de la Convention européenne des droits de l’homme serait à abjuger, dans la mesure où le gouvernement « ne fait nullement état d’une quelconque culpabilité de M. … » et que, par ailleurs, le comportement de M. …, même s’il n’avait pas encore donné lieu à une condamnation pénale, démontrerait clairement que ce dernier aurait compromis dans le passé la sécurité et l’ordre publics et qu’il serait susceptible de compromettre à nouveau la sécurité et l’ordre publics du pays.
Il y a d’abord lieu de retenir que si c’est certes à juste titre qu’un étranger, qui a fait l’objet d’un procès-verbal lui imputant des faits constitutifs d’infractions, insiste sur son droit de bénéficier à ce stade de la procédure pénale de la présomption d’innocence, il n’en demeure cependant pas moins que le ministre de la Justice, appelé à apprécier dans le cadre de sa propre sphère de compétence le comportement global dans le chef de l’étranger, peut valablement se référer à des faits à la base d’une instruction pénale, ceci au titre d’indices permettant d’apprécier son comportement global, étant donné qu’une telle décision ne porte pas sur le bien-fondé d’une accusation en matière pénale, même si elle se fonde sur des faits qui sont susceptibles d’être poursuivis pénalement. Ainsi, lorsqu’un étranger est en séjour irrégulier au Luxembourg et si des accusations suffisamment graves sont portées à son encontre, le ministre de la Justice peut valablement considérer, dans le cadre et conformément aux conditions posées par la loi précitée du 28 mars 1972, que l’étranger en question est susceptible de compromettre la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics (trib.adm.
26 juin 2002, n° 14487 du rôle, non encore publié).
Dans la mesure où le ministre de la Justice, dans le cadre de ses pouvoirs lui attribués par la loi précitée du 28 mars 1972, ne donne aucune appréciation quant à la culpabilité d’un administré sollicitant la délivrance d’une autorisation de séjour, même au cas où il estime, sur base des pièces et éléments se trouvant à sa disposition, que la personne en question risque de compromettre la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics, le moyen tiré d’une violation de l’article 6.2 de la CEDH est à écarter.
Quant au bien-fondé du refus ministériel du 25 janvier 2002, il y a lieu de relever que conformément aux dispositions de l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, la délivrance d’une autorisation de séjour peut être refusée à un étranger :
– « qui est dépourvu de papiers de légitimation prescrits, et de visa si celui-ci est requis, – qui est susceptible de compromettre la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics, – qui ne dispose pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour ».
Quant au motif de refus contenu dans la décision ministérielle litigieuse, basé sur un risque d’atteinte à la tranquillité, l’ordre ou la santé publics dans le chef du demandeur, il convient de relever qu’il se dégage d’un rapport n° 2001/C/0282/LN émanant de la police grand-ducale, service de police judiciaire, section police des étrangers et des jeux, du 27 décembre 2001, établi dans le cadre de la demande en régularisation de Monsieur …, que les procès-verbaux et rapports suivants ont été dressés à son encontre :
« Rapp. n°6/514/98/BC de la police judiciaire : contrôle d’identité *P.V. n° 5643-99 de la Gendarmerie Esch/Alzette : conduite d’un véhicule sur la voie publique sans être en possession d’un permis de conduire *P.V. n° 2000/44249/629/RY de la police Mondorf : vol à l’effraction (sic) *P.V. n° 179/2000 de la police de Mersch : conduite dangereuse, … *P.V. n° 575/2000 de la police de Capellen : vitesse excessive, … *P.V. n° 413 du 09/11/2000 de la police de Bertrange : véhicule non immatriculé stationné sur l’autoroute, … *P.V. n° 70190 du 22.01.2001 de la police de Luxembourg : usage d’un véhicule non couvert par un certificat de contrôle valable, … *P.V. n° 20728 du 23/05/2001 de la police de Luxembourg : menaces : attentat, violation de domicile, coups et blessures volontaires, destruction, injures *P.V. n° 261 du 01/06/2002 de la police de Grevenmacher : usage d’un véhicule non couvert par un certificat de contrôle valable, … *P.V. n° 185 du 02/06/2001 de la police de Bertrange : usage d’un véhicule non couvert par un certificat de contrôle valable, … *P.V. n° 114 du 05/06/2001 de la police de Grevenmacher : usage d’un véhicule non couvert par un certificat de contrôle valable, …, conduite dangereuse, *P.V. n° 113 du 05/06/2001 de la police de Grevenmacher : vol *P.V. n° 30171 du 06/06/2001 de la police de Diekirch : vol (carte Visa), usage de faux *P.V. n° 20209 du 07/07/2001 de la police de Diekirch : vol (autre carte Visa), usage de faux *Rapp. n° 192 du 08/07/2001 de la police Bavigne : enquête sur trois vols commis par l’intéressé *P.V. n° 21055 du 19/07/2001 de la police Luxembourg : import. et transport d’armes prohibées *P.V. n° 21056 du 19/07/2001 de la police de Luxembourg : confiscation d’armes prohibées *P.V. n° 225 du 15/04/2001 de la police Mersch : coups et blessures volontaires avec incapacité de travail.
Suivant les rapports et procès-verbaux, l’intéressé ne s’intéresse pas à la législation luxembourgeoise et ne respecte personne ».
Eu égard au nombre impressionnant de procès-verbaux dressés à l’encontre de Monsieur …, ensemble les autres éléments de fait se dégageant du dossier administratif, on ne saurait reprocher au ministre de la Justice d’avoir méconnu la disposition légale prévisée, ni d’avoir commis une erreur manifeste d’appréciation des circonstances de fait en ce qu’il a estimé que lesdits faits dénotent à suffisance de droit un comportement de Monsieur … compromettant l’ordre et la sécurité publics et qu’ils constituent des indices suffisants sur base desquels il convient de conclure à l’existence d’un risque sérieux qu’il continuera à constituer un danger pour l’ordre et la sécurité publics à l’avenir.
Cette conclusion ne saurait être énervée par la pièce versée par le demandeur au greffe du tribunal administratif le 7 octobre 2002, constituant une lettre de la fiancée de M. …, étant donné qu’à elle-seule, elle n’est pas de nature à amener le tribunal administratif à conclure à l’existence d’une erreur d’appréciation de la situation par le ministre au jour où il a statué.
Il suit des considérations qui précèdent que c’est à bon droit et conformément à l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, que le ministre a refusé la délivrance d’un permis de séjour au Grand-Duché de Luxembourg à Monsieur ….
Comme la décision se justifie pour le motif sus-énoncé, il n’y a pas lieu de prendre position par rapport au moyen basé sur l’insuffisance de moyens personnels dans le chef de Monsieur …, un tel motif n’étant par ailleurs pas énoncé dans la décision attaquée.
Au cours de l’audience fixée pour les plaidoiries, le demandeur fait soulever un nouveau moyen d’annulation tiré de ce que sa demande de régularisation n’aurait pas seulement visé l’octroi d’une autorisation de séjour, mais également l’octroi d’un permis de travail et que le gouvernement aurait omis de se prononcer à ce sujet dans sa décision de refus du 25 janvier 2002. A ce titre, il estime que la décision déférée devrait encourir l’annulation, étant donné qu’il ne ressortirait pas du dossier administratif que le ministre aurait saisi la « commission consultative », qui devrait obligatoirement émettre un avis avant de prendre une décision relative à une demande en obtention d’un permis de travail.
Le délégué du gouvernement s’oppose à la prise en considération de ce moyen par le tribunal, dans la mesure où il n’a été développé qu’après la lecture du rapport à l’audience et qu’il ne constituerait pas un moyen d’ordre public.
L’examen du moyen d’annulation soulevé oralement tiré de ce que la commission consultative n’aurait pas été entendue en son avis, est superflu, étant donné qu’il a trait au refus d’accorder un permis de travail, c’est-à-dire à l’existence de moyens de subsistance personnels dans le chef de M. …, et que la décision attaquée se justifie au regard du seul risque de l’atteinte à la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics, de sorte que ce moyen n’est en tout état de cause pas de nature à affecter la légalité de la décision de refus du permis de séjour.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation laisse d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le dit non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, Mme Lamesch, juge, et lu à l’audience publique du 14 octobre 2002, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
