Tribunal administratif N° 14157 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 12 novembre 2001 Audience publique du 15 mai 2002
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Recours formé par les époux … et … et consorts contre une décision conjointe prise par les ministres de la Justice, du Travail et de l’Emploi, ainsi que de celui de la Famille en matière d’autorisation de séjour
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 14157 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 12 novembre 2001 par Maître Louis TINTI, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le …, et de son épouse, Madame …, née le …, agissant en leur nom personnel ainsi qu’en leur qualité d’administrateurs légaux de leurs enfants communs mineurs … et … …, tous de nationalité yougoslave, demeurant actuellement ensemble à L-…, tendant à l’annulation d’une décision émanant du ministre de la Justice, du ministre du Travail et de l’Emploi, ainsi que du ministre de la Famille datant du 17 septembre 2001, par laquelle leur demande en obtention d’une autorisation de séjour fut refusée ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 février 2002;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2002 par Maître Louis TINTI au nom des demandeurs ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Ardavan FATHOLAHZADEH, en remplacement de Maître Louis TINTI, et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 avril 2002.
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Les époux … et …, après avoir vu rejeter leur demande en obtention du statut de réfugié politique au Grand-Duché de Luxembourg, ont déposé en date du 22 juin 2001 une demande en obtention d’une autorisation de séjour auprès du service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille établi dans la zone d’activité « Cloche d’Or », 5, rue G. Kroll, L-2941 Luxembourg.
Par décision du 17 septembre 2001, signée par le ministre de la Justice d’une part et le ministre du Travail et de l’Emploi d’autre part, les époux …-… se sont vus refuser l’autorisation de séjour sollicitée au motif que « selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ;
3. l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, la délivrance d’une autorisation de séjour est subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants légalement acquis permettant à l’étranger de supporter ses frais de séjour au Luxembourg, indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir.
Comme vous ne remplissez pas cette condition, une autorisation de séjour ne saurait vous être délivrée.
Par ailleurs, le dossier tel qu’il a été soumis au service commun ne permet pas au Gouvernement de vous accorder la faveur d’une autorisation de séjour (…) ».
Par requête déposée en date du 12 novembre 2001, les consorts …-… ont fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation de la décision ministérielle prévisée du 17 septembre 2001.
Le recours en annulation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Au fond, les demandeurs concluent à l’annulation de la décision déférée pour violation de la loi, sinon pour erreur manifeste de droit, sinon erreur d’appréciation manifeste des faits en soulevant d’abord la nullité de la décision déférée pour défaut de qualité dans le chef de son auteur. Ils soutiennent plus particulièrement à cet égard que leur demande en obtention d’une autorisation de séjour fut déposée auprès du service commun préqualifié et que partant l’autorité décisionnelle ne saurait être autrement composée que collégialement, regroupant les différents ministères concernés auprès desquels la demande a été introduite. Estimant qu’aucun des trois ministères pris individuellement ne sauraient valablement engager l’autorité collégiale, la décision déférée devrait encourir l’annulation de ce chef.
Force est de constater qu’en l’état actuel de la législation, une décision relative à l’entrée et au séjour d’un étranger au Grand-Duché de Luxembourg au sens de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée, relève de la seule compétence du ministre de la Justice, ceci conformément aux dispositions de l’article 11 de la dite loi et sous les restrictions y énoncées tenant notamment au fait que les décisions afférentes sont prises sur proposition du ministre de la Santé lorsqu’elles sont motivées par des raisons de santé publique.
Force est dès lors de constater que ni l’apposition de la signature du ministre du Travail et de l’Emploi apposée à côté de celle du ministre de la Justice n’est pas de nature à mettre en échec cette dernière, voire de relativiser la compétence en la matière du ministre de la Justice qui, à travers sa signature, a pleinement exercé son pouvoir de décision en la matière, ni encore que l’absence de la signature du troisième ministre composant le service commun, non compétent en cette matière, ne saurait énerver la régularité de la décision déférée.
Le premier moyen des demandeurs basé sur le défaut de qualité dans le chef de l’auteur de la décision déférée laisse partant d’être fondé.
Les demandeurs font valoir ensuite qu’il serait tout à fait critiquable d’invoquer à leur égard les dispositions de l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée, et plus particulièrement le motif basé sur l’absence de moyens personnels suffisants, étant donné qu’à la date de la présentation de leur demande en obtention d’un titre de séjour, soit le 22 juin 2001, ils avaient toujours la qualité de demandeurs d’asile politiques et que dans cette qualité il leur était strictement interdit de s’adonner à une quelconque activité salariée, alors qu’ils ne disposaient ni d’un titre de séjour ni d’un permis de travail. Ils estiment par ailleurs qu’il serait illégal de reprocher à un demandeur d’asile, souhaitant obtenir un titre de séjour dans le cadre d’une « procédure de régularisation » de ne pas disposer de revenus personnels, alors que les conditions posées par le ministre de la Justice pour être « régularisé », voire obtenir un titre de séjour seraient telles qu’elles permettraient dans certains cas à des étrangers non titulaires de revenus d’obtenir un titre de séjour, les demandeurs se référant plus particulièrement à cet égard aux conditions énoncées sub C), D), E), F) et G) posées à la page 3 du dossier à introduire par les personnes souhaitant être « régularisées ». Les demandeurs entendent en outre voir plus spécialement annuler la disposition de la décision attaquée les invitant à quitter le Luxembourg dans un délai d’un mois sous la spécification qu’à défaut de départ volontaire la police serait chargée de les éloigner du territoire, étant donné qu’il résulterait des éléments acquis en cause et notamment d’une convocation datée du 12 juin 2001 que Monsieur … aurait été convoqué récemment en vue de se présenter devant une juridiction répressive dans son pays d’origine afin de répondre du délit d’insoumission. Dans la mesure où une telle convocation, contraire à l’esprit et au texte de la loi d‘amnistie votée par le Parlement yougoslave, serait de nature à entraîner son incarcération dès son retour au Monténégro et que pareille incarcération serait constitutive d’une atteinte injustifiée à sa liberté, il y aurait lieu de l’en préserver sur base de l’article 14 in fine de la loi précitée du 28 mars 1972, disposition en vertu de laquelle l’étranger ne pourrait être ni expulsé, ni éloigné à destination d’un pays s’il établit que sa vie ou sa liberté y sont gravement menacées ou qu’il y est exposé à des traitements contraires à l’article 3 de la Convention européenne des sauvegarde des droits de l’homme et libertés fondamentales du 4 novembre 1950, ou à des traitements au sens des articles 1er et 3 de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Le délégué du Gouvernement rétorque que la qualité de demandeur d’asile des requérants ne saurait être utilement invoquée en l’espèce, étant donné qu’il serait constant en cause qu’ils ont été déboutés de leur demande d’asile par décision du 6 novembre 2000. Quant au risque invoqué par les demandeurs en cas de retour au Monténégro, le représentant étatique fait valoir que les craintes de représailles afférentes auraient été invoquées à la base de leur demande d’asile et auraient été examinées dans ce cadre, de sorte que ces considérations seraient étrangères à la question de la légalité de la décision litigieuse et seraient partant à rejeter.
Dans leur mémoire en réplique les demandeurs se réfèrent à un jugement du tribunal administratif du 11 juillet 2001 déclarant non fondé leur recours contre la décision de refus du ministre de faire droit à leur demande d’asile, pour soutenir qu’à la date de l’introduction de leur demande en régularisation, soit le 22 juin 2001, ils auraient toujours revêtu la qualité de demandeurs d’asile, de sorte qu’à cette époque il leur aurait effectivement été légalement impossible de travailler et de disposer de moyens d’existence personnels suffisants.
Ils font valoir en outre que l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 dispose qu’en l’absence de moyens d’existence personnels, l’autorité ministérielle compétente peut refuser un titre de séjour, ce qui serait à comprendre en ce sens que dans des cas particuliers l’autorité ministérielle pourrait parfaitement accorder un titre de séjour nonobstant l’absence de revenus personnels.
Ils signalent en outre que la pièce par eux invoquée pour justifier leur crainte actuelle de rentrer au pays, bien que datée au 12 juin 2001, n’aurait été invoquée pour la première fois que dans le cadre du présent litige, étant donne qu’elle n’aurait été portée à leur connaissance que postérieurement au jugement du 11 juillet 2001 statuant sur leur demande d’asile et qu’il s’agirait dès lors d’un moyen nouveau, non encore toisé dans le cadre de la procédure d’asile par eux engagée.
Conformément aux dispositions de l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée « l’entrée et le séjour au Grand-Duché pourront être refusées à l’étranger :
- qui est dépourvu de papiers de légitimation prescrits, et de visa si celui-ci est requis, - qui est susceptible de compromettre la sécurité, la tranquillité, l’ordre ou la santé publics - qui ne dispose pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour. » En consacrant au dernier tiret dudit article la notion de « moyens personnels suffisants », le législateur a investi l’autorité compétente en la matière d’un pouvoir d’appréciation étendu. En effet, la notion de moyens suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour est une notion relative, par essence évolutive dans le temps pour être étroitement liée notamment au coût de la vie, de sorte que l’autorité investie du pouvoir de décision en la matière est appelée à se livrer à une appréciation concrète du caractère suffisant des moyens personnels dont dispose un étranger déterminé, suivant l’approche concrètement arrêtée face aux flux migratoires extra-communautaires compte tenu notamment de la situation économique du pays.
Confronté à des décisions relevant ainsi d’un pouvoir d’appréciation étendu, le juge administratif, saisi d’un recours en annulation, doit se limiter à contrôler si la décision lui déférée n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, sans pouvoir substituer à l’appréciation de l’autorité administrative sa propre appréciation sur base de considérations d’opportunité.
Dans le cadre de l’exercice de ce pouvoir de contrôle de la légalité de la décision déférée, le juge peut vérifier, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, si les faits sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute et s’ils sont de nature à justifier la décision, de même qu’il peut examiner si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits établis, étant entendu que cette dernière faculté est limitée au cas où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité (cf. Cour adm. 21.3.2001, n° 14261C du rôle, non encore publié).
Au-delà de considérations tenant à l’application directe en l’espèce de l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972, les demandeurs entendent tirer argument du fait qu’à travers la brochure intitulée « Régularisation du 15.3 au 13.7. 2001 de certaines catégories d’étrangers séjournant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg », versée en partie au dossier et établie par le service commun des ministères du Travail et de l’Emploi, de la Justice et de la Famille et de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, le Gouvernement aurait édité des critères particuliers en vue de l’octroi d’une autorisation de séjour, lesquels seraient inconciliables avec l’exigence de moyens personnels suffisants au sens de l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972.
S’il est certes vrai qu’à travers la brochure « Régularisation » et la médiatisation étendue afférente, le Gouvernement a formellement et publiquement fait part de son intention de régulariser pour l’avenir certaines catégories d’étrangers séjournant irrégulièrement sur le territoire national, il n'en demeure cependant pas moins que cette procédure de régularisation, faute d’avoir été consacrée dans une loi spéciale dérogatoire au droit commun en la matière, ne saurait en tout état de cause se mouvoir que dans le cadre des dispositions légales applicables en matière d’entrée et de séjour des étrangers, la brochure en question de préciser par ailleurs expressément à cet égard que la régularisation « s’opère conformément aux dispositions de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère ».
Il s’ensuit que les critères retenus et publiquement annoncés par le Gouvernement dans le cadre de la campagne de régularisation ne sauraient être valablement invoqués ni par les autorités administratives respectivement compétentes, ni par un justiciable étranger dans le cadre d’un litige ayant pour objet une décision de refus d’octroi d’une autorisation de séjour, que dans la mesure où ces critères s’inscrivent dans le cadre légal en la matière et ne font qu’en préciser le contenu à travers notamment une définition concrète et politiquement à jour de la notion litigieuse de moyens personnels suffisants.
En effet, seul le législateur étant habilité à modifier ses propres lois, ni le Gouvernement pris dans son ensemble, ni ses membres respectifs pris individuellement ne peuvent valablement édicter des critères dérogatoires à la loi, sous peine d’excéder leur pouvoir et d’empiéter sur une compétence réservée au pouvoir législatif.
Dans la mesure où il est constant que, d’un côté, la loi permet au ministre de refuser une autorisation de séjour au motif tiré du défaut de moyens personnels suffisants légalement acquis et que, d’un autre côté, aucun texte légalement obligatoire n’a opéré une restriction par rapport à cette possibilité légale de refus dans le chef de l’autorité compétente, il se dégage dès lors de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation laisse d’être fondé, en ce qu’il est dirigé contre le refus d’octroi d’une autorisation de séjour, ceci au-delà de toute question pouvant se poser par ailleurs au niveau de la responsabilité de l’Etat qui, tel que soutenu en cause, aurait par son comportement trompé la confiance légitime d’un administré en l’induisant en erreur à travers l’annonce d’une expectative dépourvue de base légale, étant donné que cette question échappe en tant que telle à la compétence des juridictions administratives pour s’analyser en une appréciation de l’attitude de l’Etat et non en une question de légalité d’une décision administrative soumise au tribunal dans le cadre d’un recours en annulation.
Cette conclusion ne saurait être énervée par les considérations avancées en cause tenant au statut allégué de demandeur d’asile des consorts …, étant donné que le ministre de la Justice, appelé à statuer en matière d’autorisation de séjour, est appelé à apprécier en fait si les demandeurs en autorisation disposent de moyens personnels suffisants au sens de la loi, sans avoir à s’interroger sur les causes étant le cas échéant à l’origine d’une éventuelle absence de moyens personnels suffisants.
Quant à l’invitation de quitter le territoire national insérée dans la décision critiquée, l’article 14 de la loi précitée du 3 avril 1996 dispose que « si le statut de réfugié est refusé, soit au titre de l’article 10, soit au titre de l’article 12, le demandeur d’asile sera éloigné du territoire, en conformité des dispositions de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant l’entrée et le séjour des étrangers.
Un éloignement ne peut avoir lieu ni au cours de la procédure d’examen de la demande, ni pendant le délai d’introduction du recours prévu à l’article 13 ».
Dans la mesure où il est constant en cause que le tribunal administratif, par jugement du 11 juillet 2001, a confirmé le caractère infondé de la demande d’asile présentée par les demandeurs, le ministre pouvait prendre cette mesure sans se heurter aux dispositions dudit article 14.
L’éloignement d’un étranger du territoire luxembourgeois peut être ordonné par le ministre sur base de l’article 12 alinéa 1er de la loi prévisée du 28 mars 1972 disposant que « peuvent être éloignés du territoire par la force publique, sans autre forme de procédure que la simple constatation du fait par un procès-verbal à adresser au ministre de la Justice les étrangers non autorisés à résidence : (..) 2) qui ne disposent pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour ; 3) aux quels l’entrée dans le pays a été refusée en conformité de l’article 2 de la présente loi ; 4) qui ne sont pas en possession des papiers de légitimation prescrits et de visa si celui-ci est requis (..) ».
En l’espèce, il est constant que l’ordre de quitter le territoire a été motivé par la considération que les demandeurs n’ont pas pu obtenir l’autorisation de séjour au Luxembourg. Il est encore constant qu’ils n’invoquent pas avoir, à un quelconque autre titre, un droit de séjourner au Grand-Duché.
Quant au risque pour leur vie et leur intégrité physique et morale allégué en cas de retour dans leur pays d’origine, force est encore de constater que les demandeurs restent en défaut de l’établir à suffisance, étant donné qu’il en restent en défaut de prouver que la condamnation que Monsieur … risquerait d’encourir serait constitutive d’une atteinte injustifiée à sa liberté, ceci eu égard à la circonstance notamment qu’au vu de l’évolution de la situation actuelle en Yougoslavie et plus particulièrement en raison de la loi d’amnistie votée par le Parlement yougoslave et entrée en vigueur le 3 mars 2001, visant les déserteurs et insoumis de l’armée fédérale yougoslave et incluant expressément l’hypothèse de ceux ayant quitté le pays pour se soustraire à leurs obligations militaires, il n’est pas établi que des poursuites pénales sont encore susceptibles d’être entamées, et, surtout, que des condamnations prononcées sont encore effectivement exécutées.
Il s’ensuit que c’est en vain que les demandeurs opposent à la mesure litigieuse le principe du non-refoulement dans un territoire où la vie de Monsieur … serait menacée.
En l’absence d’un autre motif ayant légalement pu justifier la présence des demandeurs sur le territoire luxembourgeois, le ministre a partant valablement pu ordonner aux demandeurs de quitter le territoire luxembourgeois Il résulte de l’ensemble des développements faits ci-avant que le recours doit être rejeté comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit non justifié et en déboute ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 15 mai 2002 par :
Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge M. Spielmann, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Lenert 7
