Numéro 13721 du rôle Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 juillet 2001 Audience publique du 6 mai 2002 Recours formé par la société à responsabilité limitée …, … contre une délibération du conseil communal de la commune d’Useldange en matière d’aménagement des agglomérations
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 13721 du rôle, déposée le 11 juillet 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée de droit luxembourgeois …, établie et ayant son siège social à L-…, tendant à l’annulation d’une délibération du conseil communal de la commune d’Useldange du 30 mars 2001 portant refus d’adoption d’un projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à Useldange au lieu-dit « … » par elle présenté;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 16 juillet 2001 portant signification de ce recours à l’administration communale d’Useldange;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 12 décembre 2001 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale d’Useldange;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 18 décembre 2001 portant signification de ce mémoire à la société à responsabilité limitée …;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 10 janvier 2002 par Maître Georges KRIEGER pour compte de la société à responsabilité limitée …;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 10 janvier 2002 portant signification de ce mémoire à l’administration communale d’Useldange;
Vu les pièces versées en cause et notamment la délibération attaquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Georges KRIEGER et Roger NOTHAR en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 6 février 2002.
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Suivant compromis de vente signé entre parties le 13 janvier 1998, la société civile immobilière … acquit de la part des consorts …, … … et … un terrain à lotir sis à Useldange, inscrit au cadastre de la commune d’Useldange au lieu-dit « … », section …d’une contenance de 48,50 ares. L’acte notarié afférent fut dressé le 21 avril 1998 pardevant Maître Edmond SCHROEDER, alors notaire de résidence à Mersch.
Le dit terrain est longé latéralement sur un côté d’un chemin rural, à l’époque désaffecté selon les indications concordantes des parties à l’instance, tandis qu’au-delà de ce chemin communal se trouve la parcelle n° …, propriété de la famille …. Ce même terrain est longé de l’autre côté de la parcelle n° … appartenant à Monsieur ….
Par courrier du 13 janvier 1998, la société à responsabilité limitée … s’adressa à l’administration communale d’Useldange dans les termes suivants relatés tels quels :
« Notre société négocie avec la famille … l’achat de leur terrain situé dans la rue … dans le but de la lotir ensemble avec les propriétaires famille …, et famille … demeurant tous à Useldange.
Cette parcelle peut seulement être loti, si la commune est d’accord de vendre leur parcelle qui se trouve entre … et ….
Notre demande consiste à savoir, si la commune serait intéressé à vendre cette parcelle, et pour quelle prix.
En restant à votre disposition pour tout renseignement supplémentaire, veuillez agréer, …….. ».
Par délibération du 13 mars 1998, le conseil communal de la commune d’Useldange, ci-après désigné par « le conseil communal », décida la vente à la société … du chemin rural susvisé, d’une contenance d’environ 4 ares, au prix de 250.000 francs l’are, cette délibération ayant été approuvée par arrêté du ministre de l’Intérieur du 1er avril 1999.
En date du 20 avril 1999, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur déclara qu’elle ne s’opposait pas à la réalisation du projet d’aménagement particulier présenté par la société …, couvrant tant la parcelle 731/3274 acquise par la société … que la parcelle voisine n° …, de même que le chemin rural en cause et la parcelle n° … située au-delà dudit chemin.
Ayant obtenu l’adoption provisoire par le conseil communal et après affichage à la maison communale, le projet d’aménagement particulier susvisé ne fut néanmoins pas soumis au conseil communal en vue de son adoption définitive.
Par délibération du 14 juillet 2000, le conseil communal décida « de surseoir à une quelconque décision concernant la vente du chemin communal en attendant la réalisation du projet de construction d’une école et d’un hall multisports à proximité immédiate du chemin communal susceptible d’être utilement intégré dans le projet en question ».
Le conseil communal décida le 13 octobre 2000 à l’unanimité des voix « de ne pas vendre le chemin rural susmentionné qui servira d’utilité publique et sera aménagé en chemin piétonnier » en motivant cette décision comme suit :
« Attendu qu’au moment de la décision du conseil en date du 13 mars 1998 le chemin en question n’était d’aucune utilité publique ;
Considérant que dans le cadre de la réalisation du projet de construction d’une école et d’un hall multisports, ledit chemin pourra utilement servir de chemin piétonnier, ceci notamment pour les écoliers qui pourraient éviter un virage dangereux du CR 116 menant vers la nouvelle école ;
Considérant en outre que les coûts d’aménagement d’un chemin piétonnier seront de loin moins élevés que ceux de la réalisation d’un trottoir avec consolidation des abords du CR 116 en direction vers la nouvelle école ».
Par courrier du 20 octobre 2000, le mandataire de la société … s’adressa au bourgmestre de la commune d’Useldange pour solliciter des informations quant à la date à laquelle le projet d’aménagement particulier en cause sera porté devant le conseil communal pour approbation définitive.
Le bourgmestre prit position moyennant lettre du 27 octobre 2000 en informant le mandataire de la société … notamment de ce que le projet d’aménagement particulier modifié par l’aménagement d’un trottoir et d’aires de stationnement aurait été transmis pour avis à la commission d’aménagement et serait soumis au conseil communal dès que l’administration communale serait en possession de l’avis de ladite commission. Le bourgmestre ajouta que le conseil communal avait décidé en la séance publique du 13 octobre 2000 d’annuler la délibération précitée du 13 mars 1998 et soumis cette décision à l’approbation du ministre de l’Intérieur.
La commission d’aménagement émit le 15 janvier 2001, à l’unanimité des voix, un avis défavorable au sujet du projet d’aménagement particulier amendé de la société … aux motifs suivants : « la commission est étonnée de la décision ayant trait à l’annulation de la cession du chemin rural prise par le conseil communal en séance du 13 octobre 2000, alors qu’elle est contradictoire au projet d’aménagement particulier présenté, et n’apprécie pas ce revirement de la situation. En effet, elle estime que cette mesure aura des effets négatifs sur l’urbanisation de l’ensemble de ces terrains. Dans ce cadre, la commission recommande la création d’une place publique et une connexion piétonnière attrayante en préconisant un développement urbain profitant davantage de la grande profondeur des parcelles concernées, alors qu’elle apprécie la volonté des autorités communales de rendre le chemin de l’école plus sûr aux enfants ».
Le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal du 13 octobre 2000 portant refus de vendre le chemin rural et annulation de la délibération du 13 mars 1998 suivant courrier du 28 février 2001 adressé au commissaire de district à Diekirch.
Suivant délibération du 30 mars 2001, le conseil communal décida à l’unanimité des voix de ne pas adopter le projet d’aménagement particulier litigieux présenté par la société … aux motifs « qu’un chemin communal fait partie des lots 1, 2 et 3 du projet présenté, que ledit chemin servira à l’aménagement d’un chemin piétonnier pour les élèves en direction de la nouvelle école, que de ce fait les lots précités ne pourront servir de places à bâtir ».
A travers une lettre du 4 mai 2001 au commissaire de district à Diekirch, le ministre de l’Intérieur déclara prendre acte de la délibération précitée du 30 mars 2001 et clore ce dossier.
Par requête déposée le 11 juillet 2001, la société … a fait introduire un recours en annulation contre la délibération du conseil communal du 30 mars 2001 portant refus d’adopter le projet d’aménagement particulier par elle présenté.
La société demanderesse conteste la recevabilité du mémoire en réponse déposé pour compte de l’administration communale d’Useldange en renvoyant au délai légal pour le dépôt de ce mémoire, expirant le 15 décembre 2002 et en relevant qu’elle « ignore si le mémoire en réponse a été déposé pour le 15 décembre 2001 et soulève la caducité du mémoire en réponse si le mémoire a été déposé après le 15 décembre 2001 auprès du Tribunal Administratif ».
Dans la mesure où le mémoire en réponse en question a été déposé au greffe du tribunal administratif le 12 décembre 2001, donc avant l’expiration du délai légal de trois mois fixé par l’article 5 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ce moyen d’irrecevabilité est à rejeter.
La commune d’Useldange soulève le moyen d’irrecevabilité tiré de ce que la délibération déférée du conseil communal du 30 mars 2001 ne serait pas un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, disposition sur pied de laquelle la société demanderesse a introduit le recours sous analyse. Elle fait exposer à cet égard qu’en matière d’urbanisme le caractère réglementaire serait réservé aux décisions communales portant adoption d’un plan d’aménagement général ou particulier, ainsi qu’aux décisions d’approbation afférentes des ministres de l’Intérieur et de l’Environnement en ce qu’elles poseraient des règles générales et permanentes relatives à l’aménagement du territoire communal et affecteraient ainsi directement la situation juridique des propriétaires et autres détenteurs de droits réels relativement aux terrains et constructions par elles visés.
La délibération déférée du conseil communal du 30 mars 2001 ne poserait par contre, d’après la partie défenderesse, aucune règle générale et permanente d’urbanisme et n’apporterait dès lors aucune modification à la situation réglementaire existante en vertu du plan d’aménagement général de la commune, de manière que le recours sous analyse, fondé sur l’article 7 de la loi prévisée du 7 novembre 1996, devrait encourir l’irrecevabilité.
Tout comme une décision d’un conseil communal portant adoption définitive du projet de plan de lotissement particulier participe au caractère réglementaire de la procédure d'adoption des plans d'aménagement et est comme telle susceptible d'un recours en annulation devant le juge administratif (Cour adm. 17 mars 1998, n° 10049C, Retra, Pas.
adm. 2001, v° Urbanisme, n° 108), une décision d’un conseil communal ayant refusé, au stade du vote provisoire prévu par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, l’approbation d’un projet d’aménagement particulier revêt la même nature en tant qu’acte s’insérant dans la procédure spécifique d’adoption d’un plan d’aménagement (Cour adm. 7 janvier 1999, n° 10780C, Ferro, Pas. adm. 2001, v° Urbanisme, n° 95), de manière que c’est à bon droit que la société demanderesse s’est fondée sur l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 pour déférer au tribunal la délibération attaquée du conseil communal du 30 mars 2001, entraînant que le moyen d’irrecevabilité afférent est à écarter.
Le recours en annulation ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Quant au fond, la société demanderesse estime que le conseil communal aurait commis un excès, sinon un détournement de pouvoir, étant donné que l’emplacement de l’école projetée se situerait dans la rue menant d’Useldange à …, qu’il toucherait à l’arrière de la future cour d’école un autre chemin rural entièrement macadamisé utilisable par tout le monde et qu’une fois que l’école sera achevée, la plupart des enfants originaires d’Useldange venant à pied à l’école emprunteraient soit le trottoir de la rue entre Useldange et …, soit le chemin rural existant où il n’y aurait quasiment pas de circulation. La société demanderesse soulève en conséquence la question de la nécessité de construire un autre chemin menant du même chemin rural vers la rue menant d’Useldange à … et avance que le véritable motif à la base de la délibération attaquée résiderait dans la volonté du nouveau bourgmestre de la commune d’Useldange, en fonctions depuis le 1er janvier 2000, d’empêcher l’établissement d’un nouveau lotissement « devant sa porte », vu qu’il habiterait « à quelques mètres » des terrains faisant l’objet du projet d’aménagement particulier litigieux. La société demanderesse soutient que la commune ne saurait point fonder son refus d’approbation sur son propre refus de vendre le chemin rural en cause, étant donné qu’elle-même en serait déjà le propriétaire par voie de prescription acquisitive et qu’elle aurait introduit une action judiciaire afférente afin de voir reconnaître son droit de propriété. La société demanderesse fait enfin valoir que le projet d’aménagement particulier litigieux fut déposé pour son compte avant tout projet de construction d’un centre scolaire et que ce dernier n’aurait pas encore fait l’objet d’un vote d’approbation au moment de la prise de la délibération attaquée du 30 mars 2001, de manière que celle-ci devrait encourir l’annulation.
La partie défenderesse fait rétorquer que les lots 1, 2 et 3 du projet d’aménagement particulier en cause seraient traversés par un chemin appartenant au domaine public communal que le conseil communal aurait décidé à l’unanimité de préserver et de valoriser comme chemin piétonnier plutôt que de l’englober dans un projet de lotissement pour en faire des places à bâtir et le « sacrifier sur l’autel d’un promoteur particulier ». La partie défenderesse estime que l’unanimité du vote communal démentirait à suffisance de droit la prise à partie dirigée par la société demanderesse contre le bourgmestre, vu qu’il serait illogique que ce dernier s’oppose à la réalisation d’un lotissement et serait en même temps en faveur de la construction d’un complexe scolaire avec hall sportif à une distance encore moindre de son domicile privé. La partie défenderesse conclut que le conseil communal aurait exercé à travers la délibération attaquée ses compétences légales dans l’intérêt général avec modération et sans excès.
Le recours exercé contre un acte administratif à caractère réglementaire soumet au juge administratif le contrôle des aspects de légalité tirés de l'incompétence, de la violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés ou encore de l'excès ou du détournement de pouvoir, impliquant la vérification de l'existence matérielle des faits gisant à la base de la mesure contestée, sans que ce contrôle ne saurait s'étendre à des questions de pure opportunité politique de la mesure (cf. trib. adm. 7 mars 2001, Flies, n° 12282, confirmé par Cour adm. 23 octobre 2001, n° 13319C, non encore publiés).
Une délibération de refus d’adoption d’un projet d’aménagement particulier soumis par une association, une société ou un particulier, prise par un conseil communal dans le cadre de la procédure d’adoption de projets d’aménagement telle qu’instaurée par l’article 9 de la loi prévisée du 12 juin 1937 doit reposer sur des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations qu’ils concernent et le régime des constructions à y élever.
En l’espèce, d’après l’extrait du registre aux délibérations produit en cause, la délibération attaquée du 30 mars 2001 est fondée expressis verbis sur la considération que le chemin rural encore désaffecté serait utilisé dans le futur comme chemin piétonnier pour les élèves se déplaçant en direction de la nouvelle école. Ce motif se situe dans le cadre de l’aménagement d’un complexe scolaire et de ses alentours, ainsi que de la planification des accès vers ce même complexe, de manière à rentrer dans le champ des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations qu’ils concernent et le régime des constructions à y élever et étant partant de nature à fonder un refus d’approbation.
Il y a lieu d’ajouter que la société demanderesse ne s’est pas attaquée à la délibération du conseil communal du 13 octobre 2000 portant refus de vendre le chemin rural et annulation de la délibération du 13 mars 1998, qu’elle n’a pas soumis au tribunal un acte translatif de propriété en sa faveur portant sur le chemin rural litigieux et qu’elle n’établit pas que l’action judiciaire par elle engagée sur le fondement de la prescription acquisitive se soit définitivement soldée par la reconnaissance d’un droit de propriété en sa faveur sur ledit chemin rural. Il s’ensuit qu’il n’est pas établi que le conseil communal se serait prévalu d’un droit dont il n’était plus le titulaire, à savoir de son droit de propriété sur le chemin rural litigieux, et aurait empiété sur le droit de propriété de tierces personnes en retenant que ledit chemin devrait faire l’objet d’un aménagement en tant que chemin piétonnier.
La légalité de la délibération déférée du 30 mars 2001, laquelle doit être appréciée d’après la situation en droit et en fait ayant existé au jour où elle a été adoptée, n’est pas énervée par la circonstance que le projet du complexe scolaire n’était pas encore définitivement adopté au moment où elle a été prise, alors que les autorités communales doivent être admises, dans le cadre de l’adoption des règles d’urbanisme, à tenir compte de besoins et de contraintes futures déjà prévisibles à ce moment.
Cette conclusion n’est pas non plus ébranlée par la question soulevée par la société demanderesse de la nécessité d’aménager le chemin rural litigieux en chemin piétonnier malgré l’existence d’un autre chemin rural macadamisé, étant donné que la préférence accordée à l’aménagement du chemin litigieux plutôt que de l’autre chemin visé par la société demanderesse relève de la sphère de l’appréciation des autorités communales quant à l’opportunité et l’utilité relative de la réalisation de l’une ou l’autre de ces variantes, sans que la société demanderesse n’ait étayé l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation dégagée à travers une flagrante disproportion des moyens et laissant entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité. En effet, la seule circonstance concrète avancée par la société demanderesse à cet égard, consistant dans la proximité immédiate du domicile du bourgmestre actuel du site du projet de lotissement, est insuffisante pour étayer l’existence d’un détournement ou excès de pouvoir en ce que les mobiles réels à la base de la délibération attaquée ne seraient pas ceux y relevés.
Il ressort des développements qui précèdent que le recours est à rejeter comme n’étant pas fondé.
PAR CES MOTIFS le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en annulation en la forme, au fond, le déclare non justifié et en déboute, condamne la société demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 6 mai 2002 par:
M. DELAPORTE, premier vice-président, Mme LENERT, premier juge, M. SCHROEDER, juge, en présence de M. SCHMIT, greffier en chef.
SCHMIT DELAPORTE 7
