Tribunal administratif N° 13864 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 août 2001 Audience publique du 24 avril 2002
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Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du ministre de l’Environnement en matière de protection de l’environnement
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JUGEMENT
Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 août 2001 par Maître Gerry OSCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation de la décision du ministre de l’Environnement du 11 mai 2001, lui refusant l’autorisation d’exploiter une carrière sur un fonds sis à …, inscrit au cadastre de la commune d’…, section E, sous les numéros … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 décembre 2001;
Vu le mémoire en réplique déposé par le demandeur au greffe du tribunal administratif en date du 9 janvier 2002 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Gerry OSCH et Monsieur le délégué du gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives.
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Par lettre du 10 octobre 2000, Monsieur … sollicita auprès du ministre de l’Environnement l’autorisation d’exploiter une carrière sur un fonds sis à …, inscrit au cadastre de la commune d’…, section E, sous les numéros …, en précisant qu’il s’agirait d’exploiter « une carrière (gravière) existant depuis 1901, comprenant le chargement et le transport des matériaux ». Il releva encore dans sa demande que la surface « exploitée » serait remblayée avec les terres de décapage et qu’il ne serait pas prévu d’ériger une construction sur le prédit fonds.
Le chef de l’arrondissement Centre de l’administration des Eaux et Forêts, conservation de la nature, avisa cette demande négativement le 7 décembre 2000 au motif « qu’il s’agit d’un fonds forestier. Tout changement d’affectation d’un fonds forestier est interdit sauf pour des motifs d’intérêt général ou pour l’amélioration des structures agricoles.
Or, dans le cas présent, aucun des deux motifs ne peut être invoqué ».
En date du 1er février 2001, le chef du cantonnement forestier de Mersch auprès de l’administration des Eaux et Forêts proposa également de refuser « l’autorisation de défrichement et d’installation d’une carrière » au motif que « le « …bësch » est une forêt située près de l’Attert sur le versant N de la vallée de l’Attert. Il s’agit d’une forêt privée où plusieurs dossiers de subvention selon le règlement grand-ducal du 10 octobre 1995 concernant les aides aux mesures forestières, en agriculture et en forêt (construction de chemins forestiers, première éclaircie, boisement) ont été traités favorablement.
- La commune de … est située sur le territoire du Parc naturel de la Haute-Sûre - La vallée supérieure de l’Alzette est située dans la zone Habitat LU 0001013 de la frontière à Useldange, zone méritant une attention particulière (voir carte jointe).
- L’article 10 de la loi modifiée du 11 août 1982 stipule que « tout changement d’affectation de fonds forestiers est interdit, à moins que le Ministre ne l’autorise, dans l’intérêt général ou en vue de l’amélioration des structures agricoles, et que le Ministre imposera des boisements compensatoires quantitativement et qualitativement au moins égaux aux forêts supprimées et cela sur le territoire de la commune ou de la commune limitrophe » - L’ancienne carrière est située à 50 m de l’Attert et est très petite ( superficie pour laquelle une demande d’autorisation d’exploitation d’une carrière a été faite s’élève à environ 6 ha ! Dans son courrier, le chef de cantonnement releva encore que le remblai ultérieur créerait de « nouveaux problèmes de l’environnement à savoir un danger potentiel de pollution d’eau de l’Attert ».
Le chef de l’arrondissement Centre de l’administration de la conservation de la nature se rallia à cet avis et en informa le ministre de l’Environnement en date du 2 avril 2001.
Par décision du 12 février 2001, le ministre de l’Environnement refusa de faire droit à la demande de Monsieur … en faisant valoir que « l’article 10 de cette loi [du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles] interdit le changement d’affectation de fonds forestiers, sauf si le changement est opéré dans l’intérêt général ou dans l’intérêt de l’amélioration des structures agricoles. Or, aucune des deux dérogations ne saurait être invoquée dans votre cas.
Par ailleurs, le site se trouve dans la zone habitat « vallée de l’Attert LU 0001013 », dans le parc naturel de la Haute-Sûre, zone méritant une attention particulière qu’il y a lieu de sauvegarder ».
Suite au recours gracieux entré le 12 avril 2001 auprès du ministère de l’Environnement, dans lequel Monsieur … exposa les raisons pour lesquelles il considère que son projet serait d’intérêt général, le ministre confirma son refus par décision du 11 mai 2001, en ajoutant que « le fonds à exploiter fait partie d’un réseau de zones protégées d’intérêt communautaire, dénommé « réseau Natura 2000 » dont l’ambition est d’assurer le maintien, ou, le cas échéant, le rétablissement dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces menacées.
2 Sans vouloir nier les avantages de votre projet tels que vous les invoquez dans votre lettre, votre projet serait de nature à affecter de manière significative l’état de conservation actuel de cette zone et serait dès lors contraire aux dispositions des directives européennes y relatives. Je maintiens donc ma décision négative antérieure ».
Par requête déposée le 13 août 2001, Monsieur … a introduit un recours en réformation à l’encontre de la décision ministérielle précitée du 11 mai 2001.
Le tribunal est compétent, en vertu des dispositions de l’article 38 de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles pour statuer au fond en la matière. Le recours est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur fait valoir en premier lieu que la motivation des deux décisions de refus serait « confuse et contradictoire », dans la mesure où la décision initiale de refus, à savoir celle du 12 février 2001, invoquerait l’article 10 de la loi précitée du 11 août 1982 comme motif à la base du refus et la décision du 11 mai 2001, intervenue suite au recours gracieux, indiquerait comme base légale un nouveau motif tiré de la violation d’une directive communautaire. Il estime que le changement intervenu dans l’argumentation du ministre dans sa décision du 11 mai 2001 prouverait qu’il n’existerait en réalité aucun motif valable et sérieux pour justifier la décision de refus du 11 mai 2001 et il conclut dès lors que la motivation de celle-ci serait insuffisante, à savoir que la décision n’indiquerait pas de manière complète les motifs se trouvant à sa base.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen tiré de ce que la décision ministérielle serait insuffisamment motivée, en soutenant qu’il aurait suffi au ministre de retenir qu’il n’aurait pas été établi que l’exploitation de la carrière répond à un intérêt général et que les développements relatifs à l’application de la directive NATURA 2000 seraient sans aucune pertinence dans le cas d’espèce, au vu de la structure de l’article 10 de la loi précitée du 11 août 1982.
Force est de retenir en premier lieu que le recours introduit en temps utile contre la seule décision confirmative est valable, étant donné qu’une décision sur recours gracieux, purement confirmative d’une décision initiale, tire son existence de cette dernière et dès lors, les deux doivent être considérées comme formant un seul tout. Le fait de diriger un recours contentieux contre la seule décision confirmative entraîne ainsi nécessairement que le recours est également dirigé contre la décision initiale.
Il convient de relever qu’en l’espèce, la décision entreprise du 11 mai 2001 est à considérer comme une décision confirmative, dans la mesure où celle-ci se réfère expressément à la décision initiale du 12 février 2001 en indiquant que « [le ministre] maintient [sa] décision antérieure ». Cette conclusion ne saurait être énervée par le fait que dans la décision confirmative, sous analyse, le ministre a développé le motif tiré de la violation de la directive communautaire précitée, étant donné que ce motif de refus figurait d’ores et déjà dans la première décision de refus, de sorte que c’est à tort que le demandeur soutient qu’il s’agirait d’un motif nouveau.
Le tribunal examinera donc si la motivation à la base des deux décisions ministérielles précitées répond aux conditions énoncées à l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, qui dispose que « toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle: … – refuse de faire droit à la demande de l’intéressé, … ».
Le demandeur, d’une part, critique les décisions incriminées dans la mesure où leur motivation serait contradictoire et il reproche, d’autre part, au ministre de ne pas avoir démontré « dans la motivation de sa décision de refus que les conditions de l’article 10 de la loi modifiée du 11 août 1982 ne se trouvent pas remplies en l’espèce ».
Le tribunal constate que ce dernier volet a trait au bien-fondé de la motivation, volet qui sera examiné après avoir vérifié l’existence des motifs à la base des décisions litigieuses.
En l’espèce, le ministre s’est référé au texte de loi applicable en la matière, à savoir à l’article 10 de la loi précitée du 11 août 1982 ainsi qu’à une directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dénommée ci-après la « directive », étant précisé qu’il s’agit de deux motifs différents qui se complètent le cas échéant, mais qui ne sauraient en aucun cas être considérés comme étant « contradictoires ». Par ailleurs, les faits décrits dans les décisions critiquées sont présentés d’une manière suffisamment précise et explicite pour permettre à leur destinataire de préparer utilement la défense de ses intérêts et qui par ailleurs ne s’est pas mépris quant à la portée à attribuer aux prédites décisions. Le délégué du gouvernement a en outre explicité les motifs lors du dépôt de son mémoire en réponse, de sorte que le moyen tiré de l’imprécision des motifs est à rejeter.
L’existence de motifs à la base des décisions entreprises ayant été vérifiée, il convient d’en examiner le bien-fondé.
A ce titre, le demandeur fait valoir que le motif tiré de ce que l’exploitation de la carrière affecterait de manière significative l’état de conservation actuelle de la zone dans laquelle l’exploitation devrait avoir lieu et qu’elle serait dès lors contraire aux dispositions de la directive, ne saurait être invoqué par le ministre, étant donné que cette directive n’aurait pas encore été transposée en droit interne, de sorte que le ministre ne saurait en imposer le respect au demandeur ni en tirer argument pour appuyer sa décision de refus. Il ajoute encore que même si la directive pouvait avoir un effet direct à l’encontre de particuliers, elle prévoirait néanmoins pour son application la mise en œuvre d’un certain nombre de conditions qui ne seraient pas remplies en l’espèce. Il ajoute finalement qu’un projet de loi tendant à la transposition de la directive en droit national aurait été déposé en mars 2001, que ce projet prévoirait en son article 34 l’élaboration d’un règlement grand-ducal désignant les zones spéciales de conservation, qu’un tel règlement grand-ducal n’aurait cependant pas encore vu le jour, de sorte que le ministre ne disposerait actuellement d’aucune base légale pour justifier sa décision de refus. Au cas où le tribunal retiendrait néanmoins l’application de la directive, le demandeur conteste que son projet serait de nature à affecter, de manière significative, l’état de conservation actuelle de cette zone.
Concernant le motif de refus tiré de ce que l’article 10 de la loi précitée du 11 août 1982 interdirait le changement d’affectation de fonds forestiers, sauf si le changement est opéré dans l’intérêt général ou dans l’intérêt de l’amélioration des structures agricoles, et qu’aucune de ces deux dérogations ne serait donnée dans le cas d’espèce, le demandeur expose que le gisement situé sur son fonds serait d’une très bonne qualité, que l’extraction du gravier et du sable présenterait un atout pour une des régions les moins favorisées du pays, que l’extraction du gravier et sable sur le territoire de notre pays éviterait des transports coûteux et lointains, évitant ainsi les nuisances, pollutions et coûts provoqués par ces transports routiers, que l’extraction en cause concernerait l’une des rares matières premières disponibles sur notre territoire national et qui serait indispensable pour notre industrie, surtout dans le secteur de la construction, de sorte qu’il estime qu’il se dégagerait de ces considérations que « ne pas ouvrir et exploiter cette carrière va donc à l’encontre des intérêts économiques du pays et à l’encontre d’autres intérêts collectifs (salubrité, absence de pollution, sécurité routière …) » et que partant l’intérêt général serait établi en cause. Il donne encore à considérer que l’exploitation de la carrière ne porterait pas atteinte, ni de façon significative ni de façon durable, au fonds destiné à la recueillir. A cet effet, il fait valoir que les plantations d’arbres sur « la parcelle cadastrale litigieuse sont encore jeunes », que le site pourra rapidement être reboisé et retrouver ainsi une situation identique à celle existant à l’heure actuelle. Il soutient en outre que l’exploitation de la carrière ne mettrait pas en cause l’exploitation forestière des terrains adjacents. Il conteste par ailleurs que le remblai ultérieur du terrain causerait des problèmes d’environnement et notamment un danger de pollution de l’eau de l’Attert et que le site en question pourrait être qualifié de « partie pittoresque de la vallée de l’Attert ». Il précise à ce sujet qu’il ne s’agirait pas d’un grand complexe forestier et qu’entre la forêt concernée et le cours d’eau de l’Attert seraient situés des champs agricoles. Il précise finalement que les matières extraites seraient transportées à une installation de lavage située à quelques kilomètres du fonds, de sorte qu’aucune pollution ne saurait résulter de l’extraction en question.
Le délégué du gouvernement soutient que les développements relatifs à la directive ne seraient pas pertinents « au vu de la structure de l’article 10 de la loi du 11 août 1982 ».
Il conteste que l’exploitation de la carrière serait dictée par l’intérêt général, sans fournir cependant d’autres explications à cet égard. Il reprend ensuite la motivation contenue dans les deux avis émis par les agents de l’administration des Eaux et Forêts pour soutenir que ce serait à bon droit que le ministre n’aurait pas fait droit à la demande d’exploitation de la carrière.
En substance, le délégué du gouvernement soutient que le fonds concerné serait couvert par une jeune forêt résineuse âgée d’environ 25 ans et par des jeunes arbres âgés d’environ 5 ans, que la gravière, se trouvant actuellement sur la parcelle cadastrale n°…, ne couvrirait que quelques ares, que la carte topographique ne renseignerait pas sur l’existence d’une ancienne carrière qui remonterait à 1901, mais qu’elle indiquerait la présence d’une forêt à cet endroit. Il précise encore que le projet prévoirait le décapage d’un « flanc de colline d’environ 6 hectares pour extraire le gravier » et que le site se trouverait dans une partie pittoresque de la vallée de l’Attert.
A la demande du tribunal et de l’accord du représentant étatique, la partie demanderesse a versé en date du 4 mars 2002 des pièces supplémentaires afin de situer l’endroit et l’envergure exacts de la carrière projetée.
Aux termes de l’article 10, alinéa 1er de la loi précitée du 11 août 1982 « tout changement d’affectation de fonds forestiers est interdit, à moins que le ministre [ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts] ne l’autorise dans l’intérêt général ou en vue de l’amélioration des structures agricoles ».
En s’inscrivant dans le cadre des objectifs prévus à l’article 1er de ladite loi portant sur la protection de la nature et des ressources naturelles, le maintien de l’affectation de fonds forestiers existants constitue la règle, son changement ne pouvant être autorisé que limitativement, dans la mesure où il est justifié par l’intérêt général ou l’amélioration des structures agricoles, étant entendu que dans cette hypothèse, le ministre compétent imposera en vertu de l’alinéa 2 dudit article 10 des boisements compensatoires quantitativement et qualitativement au moins égaux aux forêts supprimées et cela sur le territoire de la commune concernée ou d’une commune limitrophe.
Il y a lieu de retenir en premier lieu qu’il se dégage des cartes topographiques et des rapports versés en cause, notamment des rapports fournis par les agents de l’administration des Eaux et Forêts ainsi que des explications supplémentaires fournies par le demandeur dans sa note explicative lors du dépôt des pièces demandées par le tribunal, qu’il est constant que le fonds destiné à être exploité en tant que carrière constitue un fonds forestier comprenant des sapins et des jeunes hêtres.
Il y a encore lieu de retenir que nonobstant l’affirmation contenue dans la note explicative déposée le 4 mars 2002 par le demandeur, suivant laquelle la carrière à exploiter ne serait située que « dans la pointe sud de cette forêt » et les parcelles cadastrales portant les numéros … et … ne seraient que « partiellement, voire très marginalement affectées par la carrière », le tribunal ne saurait s’écarter du contenu de la demande en autorisation telle que présentée par le demandeur en date du 10 octobre 2000 auprès du ministre, dans la mesure où celle-ci énumère expressément les parcelles cadastrales faisant partie de l’exploitation envisagée, telles que précisées ci-avant et comprenant de nombreuses autres parcelles que celles auxquelles il est fait référence dans la note précitée du 4 mars 2002. C’était donc à bon droit que le ministre ainsi que le délégué du gouvernement ont pris en considération l’intégralité de la superficie de toutes les parcelles indiquées sur la prédite demande pour examiner le bien-fondé de celle-ci.
En l’espèce, le demandeur fait valoir que le changement d’affectation du fonds forestier serait justifié par l’intérêt général dans la mesure où l’exploitation d’un gisement de produits minéraux correspondrait à un intérêt pour l’économie ainsi que pour l’environnement, dans la mesure où il en résulterait notamment une diminution de la pollution causée par l’absence de transports routiers lointains.
Il convient de retenir en premier lieu que ce n’est pas en raison du fait qu’un projet peut également servir des intérêts privés que l’intérêt général ne saurait lui être reconnu.
Ainsi, au-delà de l’intérêt commercial que peut revêtir un projet pour son promoteur, ce projet peut être d’intérêt général en ce qu’il présente notamment un important intérêt économique pour le pays.
Force est cependant de retenir en l’espèce qu’au delà des allégations vagues tendant à soutenir que le projet serait utile pour l’économie locale et fournirait une matière première dequalité, le demandeur n’a notamment pas produit de documents, telles que des études d’impact ou géologiques, qui établissent que l’espace boisé recouvre un gisement de produits minéraux importants pour l’économie nationale. Il n’a par ailleurs pas établi la nécessité de l’exploitation du gisement dans cette région.
Le demandeur n’a partant apporté aucun élément de preuve de nature à établir que l’exploitation de la carrière correspond à un but d’intérêt général.
Il n’a par ailleurs ni allégué ni a fortiori établi que l’exploitation de la carrière se ferait en vue d’améliorer les structures agricoles, de sorte que sur base de l’ensemble des considérations qui précèdent, le tribunal arrive à la conclusion que les décisions ministérielles entreprises sont légalement justifiées sur base de l’article 10 de la loi précitée du 11 août 1982 et qu’il est superflu d’analyser plus en avant le mérite du moyen tiré d’une éventuelle violation de la directive.
Le recours est partant à abjuger comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en la forme, au fond le dit non justifié et en déboute, condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge, et lu à l’audience publique du 24 avril 2002 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
