Numéro 13810 du rôle Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 août 2001 Audience publique du 10 avril 2002 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du ministre de l’Environnement en matière de protection de la nature
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 13810 du rôle, déposée le 2 août 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Gilbert REUTER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement du 2 mai 2001 portant refus d’autorisation pour l’érection d’une éolienne sur un fonds sis à Berchem, commune de Roeser, au lieu-dit « auf dem Grees »;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 septembre 2001;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 5 octobre 2001 par Maître Gilbert REUTER pour compte de Monsieur …;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Gilbert REUTER et Monsieur le délégué du Gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 19 novembre 2001.
Vu la visite des lieux effectuée par le tribunal en date du 14 décembre 2001;
Vu les pièces complémentaires déposées sur demande du tribunal par le délégué du Gouvernement en date du 14 janvier 2002;
Vu le courrier télécopié de Maître Gilbert REUTER du 1er février 2002 informant le tribunal de ce que son mandant maintient toutes ses revendications et que l’affaire peut être prise en délibéré.
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Par courrier du 24 novembre 2000, Monsieur … soumit au ministre de l’Environnement une demande en obtention d’une autorisation pour l’érection d’une éolienne sur un terrain de 1,83 ha sis à Berchem, commune de Roeser, au lieu-dit « auf dem Grees ».
Suite à une demande d’examen et d’avis adressée le 24 janvier 2001 par le ministère de l’Environnement au chef de l’arrondissement sud de la conservation de la nature de l’administration des Eaux et Forêts et transmise par ce dernier au préposé forestier local compétent, celui-ci avisa le 7 mars 2001 cette demande en exposant que « Monsieur Marc … ne sait pas s’il va installer celles [éoliennes] de 70 m ou celle de 138,5 m de hauteur, aile du moteur comprise. Afin de dresser l’éolienne, il faut construire un chemin d’accès qui peut porter une ou deux grues faisant chacune 140 tonnes. La surface d’installation des grues sera de 30 x 20 mètres. Le socle de l’éolienne sera de 10 à 15 mètres de diamètre. J’ai dessiné sur les neuf photos numériques jointes l’éolienne avec leurs hauteurs minimum et maximum. Les épicéas et douglas ont une hauteur de 22 mètres, l’éolienne varie de 70 à 138,5 mètres. Que la éolienne est bien située entre le chemin de fer et l’autoroute, qui se trouve chaque fois à son pied [sic]. Mais les deux moyens de transport et la localité de Livange avec sa gare industrielle n’enlèvent rien au charme de ce site, comme vous pouvez le constater sur les photos jointes. Le bruit des voitures et des trains est chaque fois supérieur à celui d’une éolienne. La zone récréative est celle de promeneur venant du plateau de Berchem par le chemin rural ». Le même préposé forestier émit le 13 mars 2001 l’avis que « le projet prévu au lieu-dit « auf dem Grees » est une butte bien exposée à la visibilité et qui est entourée d’une couronne boisée de chênes et d’épicéas. L’installation d’une éolienne nuira à la beauté de ce site et détruira cette zone de récréation, proche des habitations de Berchem et Livange ».
En date du 23 avril 2001, le chef de l’arrondissement sud de la conservation de la nature de l’administration des Eaux et Forêts émit à son tour l’avis « que le site d’implantation de l’éolienne devrait être rapproché au maximum de l’autoroute et de la station de service de l’aire de Berchem, en vue de la concentration des impacts. Une implantation à l’est de l’autoroute risque de créer des problèmes d’environnement humain, dans la mesure où ce paysage sert de zone de récréation aux habitants des agglomérations avoisinantes. Une implantation à l’ouest de l’autoroute ne paraît pas indiquée non plus, étant donné que le paysage y est resté intact sur une grande étendue d’un seul tenant et constitue la dernière grande aire verte entre la capitale et le bassin minier ».
Par décision du 2 mai 2001, le ministre de l’Environnement, sous la signature du secrétaire d’Etat, refusa son autorisation pour le projet d’éolienne en question aux motifs suivants :
« En réponse à votre requête du 24 novembre 2000 par laquelle vous sollicitez l’autorisation d’ériger une éolienne sur un fonds sis à Berchem, commune de Roeser, au lieu-dit « auf dem Grees », j’ai le regret de vous informer qu’en vertu de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je ne suis pas en mesure de donner une suite favorable au dossier alors que la réalisation du projet à l’endroit indiqué ci-dessus porterait un grave préjudice à la beauté et à l’intégrité du paysage.
En outre, le projet ne se situe pas dans une des zones réservées à la réalisation de parcs éoliens, désignés avec le souci de concentrer l’impact paysager des éoliennes à des espaces déterminés.
La présente décision est susceptible d’un recours en réformation devant le tribunal administratif, recours qui doit être intenté dans les trois mois de la notification par requête signée d’un avocat.
Veuillez agréer, ……. ».
A l’encontre de cette décision de rejet, Monsieur … a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation par requête déposée en date du 2 août 2001.
L’article 38 de la loi précitée du 11 août 1982 prévoyant un recours au fond en la matière, le tribunal administratif est compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Le recours en réformation, non autrement contesté sous ce rapport, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Le demandeur reproche d’abord à la décision ministérielle déférée un défaut d’indication de la motivation en ce qu’elle consisterait dans des « formules passe-partout » sans préciser spécifiquement les faits sur lesquels son auteur se fonde et les raisons concrètes justifiant le refus dans la situation particulière. Tout en renvoyant à l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes et à la jurisprudence y relative, il estime que la simple affirmation que « la réalisation du projet à l’endroit indiqué ci-dessus porterait un grave préjudice à la beauté et à l’intégrité du paysage » équivaudrait à une absence d’indication de la motivation.
Le délégué du Gouvernement rétorque qu’il suffirait, pour qu’un acte de refus soit valable, que les motifs à sa base aient existé au moment du refus et que l’administration pourrait encore fournir les motifs a posteriori sur demande de l’administré, le cas échéant au cours d’une procédure contentieuse.
Le demandeur fait répliquer que le délégué du Gouvernement aurait implicitement admis que la décision critiquée serait dépourvue de motivation et que cette dernière devrait partant encourir l’annulation.
L’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, applicable en la présente matière à défaut de disposition inscrite dans la loi du 11 août 1982 assurant une protection au moins équivalente à l’administré sur ce point, dispose que: « toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle: … – refuse de faire droit à la demande de l’intéressé, … ».
En l’espèce, le ministre s’est référé au texte de loi applicable en la matière, à savoir la loi précitée du 11 août 1982, et les motifs spécifiés dans la décision critiquée du 2 mai 2001 sont présentés d’une manière suffisamment précise et explicite pour permettre au destinataire de ladite décision de préparer utilement la défense de ses intérêts. Par ailleurs, le demandeur ne s’est pas mépris quant à la portée à attribuer à la prédite décision. Le délégué du Gouvernement a en plus utilement complété les motifs lors du dépôt de son mémoire en réponse, de sorte que ce moyen est à rejeter.
Quant au fond, le demandeur fait d’abord exposer qu’il entendrait contribuer avec son projet d’éolienne à atteindre, en l’an 2010, l’objectif d’une quote-part d’énergie renouvelable de 10% de la consommation totale d’électricité au Luxembourg, ceci dans le cadre des accords de Kyoto à travers lesquels l’Europe s’est engagée à réduire jusqu’en 2012 ses émissions de gaz carbonique CO2 de 8% par rapport à leur niveau de 1990. Il soutient ensuite que l’indication du ministre que le projet litigieux ne se situerait pas dans l’une des zones réservées à la réalisation de parcs éoliens ne constituerait pas un motif valable de refus de l’autorisation par lui sollicitée, étant donné qu’aucun texte légal ou réglementaire ne définirait des espaces déterminés affectés à la construction d’éoliennes, de manière que le ministre aurait outrepassé ses compétences en se basant sur des textes inexistants ou en dehors de son champ de compétence propre. Le demandeur fait enfin valoir que le site par lui choisi correspondrait parfaitement aux exigences en la matière au vu de la présence à proximité de l’autoroute E25, d’une station-service, d’une ligne ferroviaire et de la zone industrielle de Livange.
Le délégué du Gouvernement fait valoir que le lieu-dit « auf dem Grees » serait une butte bien exposée à la visibilité et entourée d’une couronne boisée de chênes et d’épicéas, tandis que l’éolienne en cause aurait une hauteur entre 70 et 138,5 mètres, aile du rotor comprise, qu’elle comporterait un socle de 10 à 15 mètres de diamètre et que son installation requérrait la mise en place d’un chemin d’accès permettant de transporter une ou deux grues de 140 t. Il conclut que l’installation d’une éolienne nuirait à la beauté du site en question et aurait un impact négatif sur ce paysage qui servirait de zone de récréation aux habitants des agglomérations avoisinantes, de manière que ce serait à bon droit et pour de justes motifs s’inscrivant dans le cadre de la loi du 11 août 1982 que le ministre a refusé son autorisation pour le projet litigieux. A titre subsidiaire, le représentant étatique déclare ne pas s’opposer à voir ordonner une visite des lieux pour apprécier in situ les impacts du projet sur l’environnement naturel.
En termes de réplique, le demandeur conteste que le site par lui choisi constituerait une zone de récréation pour les habitants des agglomérations avoisinantes et il argue que le motif de la hauteur ne devrait pas être pris en compte, alors qu’il aurait pour conséquence qu’aucune éolienne ne pourrait être érigée à un quelconque endroit au Luxembourg. Il conclut qu’il n’existerait aucun argument fondé sur des critères objectifs permettant de refuser l’éolienne projetée et qu’au contraire l’impact des autres infrastructures déjà existantes justifierait l’installation d’une éolienne à ce site plutôt qu’à un autre endroit.
Concernant le motif de refus tiré par le ministre du fait que le lieu d’implantation litigieux ne ferait pas partie d’une zone réservée à la réalisation de parcs éoliens établis dans le souci de concentrer l’impact paysager des éoliennes à des espaces déterminés, il échet de relever qu’il ressort des éléments de la cause, et notamment des plaidoiries à l’audience et des explications fournies lors de la visite des lieux, que les zones réservées aux parcs éoliens sont définies par un plan graphique qui n’a trouvé aucune publicité et qui n’a été incorporé dans aucun texte législatif ou réglementaire.
Or, s’apparentant à une circulaire ministérielle non publiée, un tel document ne s’analyse ni en un acte réglementaire, ni en une décision obligatoire pour les administrés et les tribunaux pour avoir été établi en dehors des prévisions de l’article 36 de la Constitution.
Il ne peut revêtir qu’une valeur pratique dans l’intérêt de la définition de la politique décisionnelle interne à l’administration et n’être dans cette mesure obligatoire que pour les fonctionnaires appelés à l’appliquer. Un tel document doit partant se confiner à interpréter les textes de loi en vigueur sans pouvoir fixer des règles nouvelles et ne saurait être invoqué comme base juridique suffisante à l’appui de la décision ministérielle de refus déférée, étant donné qu’il ne reflète que l’opinion de son auteur et ne constitue pas une norme juridique dont le respect s’impose à ses destinataires (cf. trib. adm. 23 décembre 1997, Maillet-
Heisbourg, n° 9938, confirmé par Cour adm. 14 juillet 1998, n° 10528C, Pas. adm. 2001, v° Lois et règlements, n° 29, p. 305 et autres décisions y citées).
Il s’ensuit que la décision ministérielle critiquée n’est pas légalement motivée dans la mesure où elle est fondée sur le fait que le terrain devant recueillir l’éolienne projetée n’est pas inclus dans l’une des zones à éoliennes telles que définies par le plan graphique susvisé.
Quant au motif de refus tiré par le ministre du grave préjudice à la beauté et à l’intégrité du paysage qui serait causé par l’éolienne projetée, l’article 36 de la loi du 11 août 1982 dispose que « les autorisations requises en vertu de la présente loi sont refusées lorsque les projets du requérant sont de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage ou s’ils constituent un danger pour la conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l’atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général ou lorsqu’ils sont contraires à l’objectif général de la présente loi tel qu’il est défini à l’article 1er ».
Il est constant en cause que le terrain litigieux est situé en zone verte, de manière que l’implantation de l’éolienne projetée est soumise à une autorisation du ministre de l’Environnement, conformément à l’article 2 de la loi prévisée du 11 août 1982, en tant que construction servant à un but d’utilité publique.
Il est incontesté en cause que l’incidence du projet d’éolienne litigieux sur l’environnement naturel se restreint essentiellement à son impact visuel sur le paysage.
En l’espèce, le lieu projeté d’implantation de l’éolienne est constitué par une butte qui s’insère dans un paysage vallonné ouvert, marqué par l’existence d’autres collines à hauteurs et dimensions au moins équivalentes, sinon nettement supérieures et situées à des distances consistantes, de manière à délimiter le champ de visibilité à partir dudit lieu d’implantation. La butte elle-même est recouverte en partie d’une couronne de bois constituée par des chênes et des épicéas, le restant du plateau étant constitué par un pré accueillant également un certain nombre d’arbres fruitiers remanents d’un ancien verger.
A des distances de plusieurs centaines de mètres de ladite butte se trouvent implantées l’autoroute E25 (Luxembourg-Thionville), ainsi que la station-service de l’aire de Berchem et une ligne ferroviaire. A une distance au-delà du kilomètre de la même butte sont érigés les édifices faisant partie de la zone industrielle de Livange.
A part un chemin praticable essentiellement par les piétons, les alentours de la butte en cause ne présentent pas de particularités les prédestinant à servir spécialement de zone de récréation, mais servent surtout à des fins agricoles.
A partir de ces éléments et des vérifications faites in situ lors de la visite des lieux du 14 décembre 2001, le tribunal est amené à retenir que, si une éolienne marque certes une présence prononcée dans un paysage à travers ses formes et ses dimensions, l’éolienne litigieuse ne portera pas atteinte au caractère ou à l’intégrité du paysage immédiat dans lequel elle est projetée. En effet, le paysage présente les caractéristiques à la fois d’être ouvert dans les alentours immédiats du lieu d’implantation et de délimiter l’impact visuel à distance par le biais des collines situées à des distances consistantes. En outre, le lieu d’implantation de l’éolienne projetée se trouve entouré d’autres infrastructures créées par l’homme ayant déjà altéré le caractère naturel du paysage en cause, de manière que l’éolienne litigieuse n’aura pas pour effet d’étendre la zone d’implantation d’infrastructures créées par l’homme affectant le caractère du paysage en ce qu’elle sera localisée entre ces dernières. Il y a lieu d’ajouter qu’il se dégage des explications fournies lors de la visite des lieux que le chemin d’accès vers le site d’implantation, requis pour ériger l’éolienne, serait réalisé au moyen de gravier qui serait enlevé après la fin du chantier.
Néanmoins, afin de confiner l’impact visuel de l’éolienne projetée essentiellement au paysage délimité ci-dessus et d’éviter sa visibilité trop marquante à longue distance, il y a lieu de restreindre la hauteur totale de l’éolienne, mesurée à partir du sol naturel au lieu d’implantation, à quatre-vingt-dix mètres, pareille restriction contribuant également à préserver une certaine proportion entre le volume de la butte et les dimensions de l’éolienne projetée. En outre, il y a lieu d’imposer comme condition d’autorisation la préservation de la couronne de bois existante, en ce qu’elle cachera visuellement, au moins à partir de certains angles de vue, le socle et la partie du mât accusant le diamètre le plus important.
Il résulte de ces développements que la décision ministérielle du 2 mai 2001 encourt la réformation dans le sens que la construction d’une éolienne est à autoriser à l’endroit prévisé, sous condition que la hauteur totale de l’éolienne ne dépasse pas quatre-vingt-dix mètres et que la couronne de bois existante soit préservée, et qu’il y a lieu de renvoyer l’affaire devant le ministre en vue de fixer les autres conditions et restrictions éventuellement utiles, en application des principes retenus ci-avant.
PAR CES MOTIFS le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en réformation en la forme, au fond, le déclare justifié, partant, par réformation de la décision ministérielle critiquée du 2 mai 2001, accorde au demandeur l’autorisation d’implanter une éolienne sur le site projeté aux conditions que la hauteur globale de l’éolienne, mesurée à partir du niveau du sol naturel au site d’implantation, ne dépasse pas quatre-vingt-dix mètres et que la couronne de bois existante soit préservée, renvoie l’affaire devant le ministre de l’Environnement afin de voir fixer les autres conditions et restrictions éventuellement utiles en application des principes retenus par le présent jugement, condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Schroeder, juge, Mme Thomé, juge et lu à l’audience publique du 10 avril 2002 par le vice-président en présence de M.
Schmit, greffier en chef.
s. SCHMIT S. SCHOCKWEILER 7
