Tribunal administratif N° 13815 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 août 2001 Audience publique du 20 mars 2002
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Recours formé par Monsieur … et consorts, … contre une décision du ministre des Travaux publics en matière de voirie
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JUGEMENT
Vu la requête déposée le 2 août 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Arsène KRONSHAGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) Monsieur …, …, demeurant à L-…, 2) Monsieur …, …, demeurant à L-…,, 3) Monsieur …, …, demeurant à L-…,, 4) Monsieur …, …, demeurant à L-…,, 5) Monsieur …, …, demeurant à L-…,, 6) Monsieur …, …, demeurant à L-…,, 7) Monsieur …, …, demeurant à L-…,, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du ministre des Travaux publics du 8 juin 2001, leur refusant l’autorisation d’ériger différents panneaux le long de la voirie de l’Etat dans le c…e d’une campagne d’information politique, ainsi que d’une décision confirmative sur recours gracieux prise par le prédit ministre en date du 18 juin 2001 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 décembre 2001 par le délégué du gouvernement;
Vu le mémoire en réplique déposé par Maître Arsène KRONSHAGEN au greffe du tribunal administratif en date du 4 janvier 2002 au nom des demandeurs;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Arsène KRONSHAGEN, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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Par lettre du 30 mai 2001, l’…, ci-après dénommé « … », sous la signature de Monsieur …, secrétaire national, et de Monsieur …, président national de l’…, introduisit une demande auprès du ministre des Travaux publics afin d’obtenir « l’autorisation à ériger différents panneaux le long de la voirie de l’Etat dans le c…e d’une campagne d’information politique du 12 juin au 12 juillet 2001. Les panneaux auront une hauteur de 1,80 m et une largeur de 75 cm ».
Par lettre du 8 juin 2001, le ministre refusa de faire droit à cette demande au motif suivant : « Me ralliant à la ligne de conduite propre au ministère des Travaux Publics pour le traitement de telles demandes, je suis au regret de vous informer que je refuse de vous accorder l’autorisation pour des raisons en relation avec la sécurité des usagers de la route.
En effet, l’implantation de panneaux capte inutilement l’attention des automobilistes qui ne se concentrent plus sur les conditions de la circulation. Elle engendre donc des risques évidents d’accidents.
La seule exception à cette ligne de conduite n’est faite que pendant la campagne électorale ».
Par lettre du 13 juin 2001, l’… introduisit un recours gracieux à l’encontre de la prédite décision ministérielle du 8 juin 2001, recours qui s’est soldé par une réponse négative de la part du prédit ministre confirmant, par courrier du 18 juin 2001, sa décision initiale.
Par requête déposée en date du 2 août 2001, Messieurs …., dénommés ci-après les « consorts … », ont introduit un recours en réformation sinon en annulation contre les décisions ministérielles précitées des 8 juin et 18 juin 2001.
Le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit conformément à l’article 4, alinéa 2 de la loi modifiée du 13 janvier 1843 sur la compétence des tribunaux en fait de contravention de voirie, de constructions et plantations le long des routes prévoyant un recours de pleine juridiction en la matière. Le recours subsidiaire en annulation est partant irrecevable.
Le délégué du gouvernement conteste en premier lieu la recevabilité du recours, dans la mesure où les consorts … agiraient en leur qualité de députés nationaux et membres du groupe parlementaire …, alors que le destinataire du refus de l’autorisation sollicitée aurait été l’…. Comme les consorts … ne justifieraient pas d’un mandat pour agir en nom et pour compte de l’…, le recours serait irrecevable en vertu du principe que nul ne plaide par procureur et en l’absence de la preuve dans le chef des consorts … d’un intérêt personnel et direct à l’issue du litige.
Dans leur mémoire en réplique les demandeurs prennent position par rapport à ce moyen et versent une pièce, établie le 20 décembre 2001, attestant qu’en date du 17 juillet 2001, le comité national de l’… « a unanimement pris la décision de conférer mandat aux députés de l’… pour ester en justice en nom et pour compte de l’… contre la décision de refus du ministre des Travaux publics du 8 juin 2001 ».
Il est constant que le parti politique dénommé … n’a pas été constitué sous la forme d’une association sans but lucratif et que la loi luxembourgeoise n’attribue par ailleurs pas la personnalité juridique aux partis politiques, de sorte que les consorts … ont soutenu à juste titre que l’… ne peut pas agir judiciairement à défaut d’avoir la personnalité juridique. En effet, la capacité active d’ester en justice ne saurait être reconnue qu’à des personnes disposant de la personnalité juridique. Ainsi, un groupement de fait dénué de la personnalité juridique ne peut ester en justice (cf. trib. adm. 6 avril 1997, n° 9537 du rôle, Pas. adm. 2001, V° Procédure contentieuse, II Capacité – Qualité pour agir, n° 38).
Concernant l’intérêt à agir des demandeurs, force est de retenir que les consorts …, tous revêtus d’un mandat de député, forment le groupe politique de l’… à la Chambre des Députés et qu’ils agissent en leur qualité de députés du groupement politique ….
Ainsi, les demandeurs, en tant que représentants à la Chambre des Députés du groupe parlementaire …, ont un intérêt légitime, personnel et direct à l’issue du litige relatif à la mise en place de panneaux comportant une campagne d’information politique au sujet de leur groupement politique, de sorte que le recours introduit en leurs noms propres est recevable au regard de l’intérêt à agir.
Le recours a également été introduit dans le délai de la loi, étant donné que les demandeurs ont soutenu à bon droit qu’aucun délai de recours contentieux n’a commencé à courir à défaut d’indication complète des voies de recours tel que prévu par l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes.
Il suit des considérations qui précèdent que le recours en réformation est partant recevable pour avoir par ailleurs été introduit suivant les formes légales.
Au fond, les demandeurs soutiennent que les décisions incriminées ne contiendraient aucune motivation et que le ministre se serait référé à une ligne de conduite adoptée par le ministère des Travaux publics, mais que « cette ligne de conduite n’est nullement indiquée en l’espèce et que la motivation manque de précision de ce chef ». Ils concluent que les décisions ministérielles des 8 et 18 juin 2001 devraient encourir l’annulation dans la mesure où elles ne permettraient ni au destinataire ni au juge administratif d’apprécier la réalité et la légalité du motif invoqué à sa base.
Les demandeurs relèvent encore que compte tenu du fait que des campagnes des organisations syndicales L.C.G.B. et O.G.B.L. auraient été autorisées « purement et simplement sur les mêmes voiries nationales, le ministre a rendu une décision discriminatoire à l’encontre des requérants, alors qu’il aurait dû accorder l’autorisation tout en édictant des règles transparentes et raisonnables en vue de garantir la sécurité des usagers de la route ».
Quant au défaut de motivation des décisions litigieuses, le délégué du gouvernement fait valoir que la seule sanction d’une motivation incomplète résulterait dans le fait que le délai du recours contentieux ne commencerait pas à courir. Il serait par ailleurs admis que la motivation pourrait être complétée postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif.
Sur ce, il expose que le refus serait basé sur la loi précitée du 13 janvier 1843, qui permettrait au ministre de refuser l’implantation de panneaux directionnels ou de panneaux érigés dans le c…e d’une « campagne d’information publique », sur base de motifs tenant à la sécurité des usagers de la voie publique, indépendamment des lignes directrices publiées sous forme de communiqué ministériel auquel il ne serait d’ailleurs pas fait référence en l’espèce.
Quant au reproche d’une éventuelle violation du principe de l’égalité des citoyens devant la loi, le représentant étatique estime que les demandeurs n’auraient pas prouvé qu’un autre parti ou mouvement politique aurait reçu dans les mêmes circonstances une autorisation ministérielle.
Il précise encore que les syndicats O.G.B.L et L.C.G.B. auraient reçu une dérogation au principe de l’interdiction d’ériger des panneaux le long des routes, la veille des rencontres du 1er mai, à l’occasion desquelles tous les syndicats se seraient vus octroyer de telles autorisations. Par ailleurs, une telle dérogation au principe serait également faite pour les partis politiques au moment des élections législatives et communales. Il conclut que ce seraient exclusivement des considérations de sécurité des usagers de la route qui auraient été à l’origine du refus.
Les demandeurs considèrent, dans leur mémoire en réplique, que l’argumentation du ministre serait contradictoire. Ils estiment à ce sujet que la sécurité des usagers de la route serait indivisible, de sorte que le ministre ne saurait permettre à des organisations syndicales de mettre en place des panneaux d’information et de refuser ce droit à un groupement politique. Ils précisent qu’au début de l’année 2001, le syndicat L.C.G.B. aurait reçu l’autorisation à ériger des panneaux sur le thème de la « Rentengerechtegkeet », ce qui serait « sans aucune relation avec les rencontres du 1er mai ».
Ils considèrent que si le ministre faisait des exceptions à une règle, cette exception devrait jouer en faveur de tous les groupements et de toutes les organisations politiques et syndicales.
Enfin, ils estiment qu’il serait illogique, d’une part, d’interdire à une organisation politique d’ériger des panneaux au nom de la sécurité des usagers de la route et, d’autre part, d’autoriser, dans le c…e de la campagne d’information sur la sécurité routière, l’installation le long des routes et autoroutes des panneaux au « contenu parfois choquant ».
Force est de retenir en premier lieu que l’instruction ministérielle édictée par le ministre des Travaux publics en date du 6 mars 1991, à laquelle il est fait allusion dans la décision déférée du 8 juin 2001, n’a pas été invoquée par l’auteur des décisions litigieuses comme constituant la base légale de celles-ci, de sorte qu’il est oisif pour le tribunal de se prononcer sur la validité de cette circulaire, notamment en ce qui concerne son applicabilité et sa régularité et il ne lui incombe dès lors pas d’examiner si cette instruction ministérielle pouvait être une base légale suffisante pour justifier les décisions ministérielles querellées. En effet, comme l’a relevé à juste titre le délégué du gouvernement, les décisions précitées des 8 et 18 juin 2001 sont basées sur la loi précitée du 13 janvier 1843.
C’est encore à bon droit que le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen relatif à une motivation insuffisante des décisions querellées. En effet, la décision ministérielle déférée du 8 juin 2001, confirmée par celle du 18 juin 2001, énonce un motif tiré de la sécurité des usagers de la voie publique relevant de la législation sur les autorisations de faire des constructions ou des plantations le long de la voirie de l’Etat, cette motivation ayant utilement été complétée par le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, de sorte que les demandeurs n’ont pas pu se méprendre sur la portée à attribuer aux décisions litigieuses.
L’existence et l’indication d’un motif ayant été vérifiées, il s’agit encore d’examiner si ledit motif est de nature à justifier les décisions déférées.
Aux termes de l’article 4 de la loi précitée du 13 janvier 1843 « quiconque voudra construire, reconstruire, réparer ou améliorer des édifices, maisons, bâtiments, murs, ponts, ponceaux, aqueducs, faire des plantations ou autres travaux quelconques le long des grandes routes, soit dans les traverses des villes, bourgs ou villages, soit ailleurs, dans la distance ci-
après fixée, devra préalablement y être autorisé par le conseil de gouvernement (…) ».
La loi du 13 janvier 1843, intervenue sous l'empire de la Constitution du 12 octobre 1841, en conférant compétence au « conseil de gouvernement » pour délivrer les autorisations de faire des constructions ou des plantations le long des routes, ne faisait que traduire l'idée de l'exercice collégial des attributions retenues par le texte constitutionnel de 1841, de sorte que ces termes doivent être considérés comme synonymes du terme de « gouvernement ». Eu égard aux dispositions portant organisation du gouvernement, énumération des ministères et détermination des compétences ministérielles, c'est le ministre des Travaux publics qui est habilité à exercer les attributions réservées par la loi du 13 janvier 1843 au gouvernement (trib. adm. 11 février 1998, n° 9746 du rôle, Pas. adm. 2001, V° Voirie n° 3, et l’autre référence y citée).
Force est de retenir que l’article 4 de la loi précitée du 13 janvier 1843 constitue une base légale suffisante habilitant le ministre des Travaux publics soit à autoriser soit à refuser des constructions ou plantations le long des routes, notamment des panneaux « d’information politique », étant donné que ledit article 4, de par son libellé large, englobe également de tels panneaux.
S’il est vrai que de nombreux panneaux se trouvent implantés le long des routes de l’Etat, ceux-ci constituant des panneaux indicateurs de localités ou de certains commerces isolés, ainsi que des panneaux ayant trait à la circulation routière, c’est-à-dire de panneaux qui sont utiles au bon déroulement de la circulation et qui servent à assurer une meilleure sécurité routière, dans la mesure où ils règlent notamment la vitesse de circulation, où ils indiquent l’existence d’un virage dangereux ou l’approche d’un village, il n’en reste pas moins qu’en l’espèce, la demande d’autorisation porte sur l’implantation de panneaux « d’information politique » qui ne contribuent pas au bon déroulement de la circulation et qui n’ont aucun rapport avec la sécurité routière, mais qui sont, au contraire, susceptibles de perturber la circulation routière.
En application de la loi précitée du 13 janvier 1843, le ministre doit veiller à ce que les constructions et aménagements à réaliser le long des routes, dans la mesure où ils sont situés dans les limites des distances fixées par l’article 5 de la prédite loi, ne soient pas de nature à causer des dangers pour les usagers de la route. Le ministre peut ainsi, même en l’absence de critères fixés par la prédite loi, refuser l'implantation de panneaux « d’information politique » sur base de motifs tenant à la sécurité des usagers de la route en ce que de tels panneaux sont susceptibles de capter inutilement l’attention des automobilistes qui ne se concentrent plus sur les conditions de la circulation, de sorte que l’implantation de ces panneaux engendre des risques accrus d’accidents sur le tronçon de l’implantation.
Il se dégage des considérations qui précèdent qu’une campagne d’information politique ne justifie pas l’installation de panneaux particuliers, même si leurs implantations devaient être limitées dans le temps, de sorte que c’est à bon droit que le ministre a pu se baser sur des arguments tirés de la sécurité des usagers de la route pour refuser l’installation de tels panneaux afin de limiter les risques d’accidents. En outre, les demandeurs n’ont pas indiqué de circonstances exceptionnelles qui justifieraient dans le cas d’espèce une dérogation au principe de l’interdiction d’ériger le long des routes des panneaux qui n’ont pas trait à la circulation routière.
Par ailleurs, les décisions ministérielles se justifient en tout état de cause par le fait qu’une autorisation de principe en vue « d’ériger différents panneaux le long de la voirie de l’Etat » a été sollicitée par les demandeurs, sans indication ni des lieux d’implantation ni du nombre des panneaux à installer, de sorte que le ministre, sous peine d’abandonner son pouvoir d’appréciation en la matière, n’a pas pu accorder une telle autorisation qui reviendrait à accorder un blanc-seing aux demandeurs à défaut de toutes précisions afférentes contenues dans leur demande.
Enfin, concernant le moyen tiré de la violation du principe de l’égalité des citoyens devant la loi fondé sur ce que d’autres partis politiques ou syndicats auraient pu obtenir des autorisations relativement à l’installation de panneaux particuliers, d’une part, il convient de relever le principe que le juge est appelé à dire le droit dans le cas concret qui lui est soumis dans le c…e de l’instance dont il est saisi, et, d’autre part, même à admettre que d’autres partis politiques ou syndicats se soient trouvés dans des situations de droit et de fait analogues et que des autorisations aient été accordées, questions dont n’est pas saisi le tribunal dans le c…e du présent litige, un tel état des choses n’est pas de nature à justifier dans le chef des demandeurs un droit à réclamer un traitement identique, étant donné que le principe de l’égalité des citoyens devant la loi, impliquant l’égalité de traitement de tous les administrés, n’est d’application que dans les limites de la stricte légalité. Il s’ensuit que le moyen afférent n’est pas non plus fondé et est à écarter.
Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours laisse d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en réformation la forme;
au fond le dit non justifié et en déboute;
déclare le recours en annulation irrecevable :
laisse les frais à charge des demandeurs.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 20 mars 2002, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
