Tribunal administratif N° 13776 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 26 juillet 2001 Audience publique du 17 janvier 2002
=============================
Recours formé par Monsieur … et Madame … contre une décision du ministre de l’Environnement en matière de protection de la nature
-------------------------------------------------------
JUGEMENT
Vu la requête déposée le 26 juillet 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc KERGER, avocat à la Cour, assisté de Maître Yasmine POOS, avocat, tous les deux inscrits au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, et de son épouse, Madame … …, sans état particulier, demeurant ensemble à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement du 12 juillet 2001 par laquelle l’autorisation d’installer un rucher à abeilles sur un terrain leur appartenant à Erpeldange, commune de Bous, inscrit sous le numéro cadastral …, section C d’Erpeldange, leur a été refusée ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 30 août 2001 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 16 octobre 2001 au nom des demandeurs ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Yasmine POOS, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Malou HAMMELMANN en leurs plaidoiries respectives.
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Monsieur … et son épouse, Madame … … sont propriétaires, depuis 1994, d’un chalet situé sur un terrain sis à Erpeldange (commune de Bous), au lieu-dit « Scheuerberg », inscrit au cadastre sous le numéro …, de la section C d’Erpeldange, qui est actuellement situé en zone verte et qui leur sert de résidence secondaire.
Par courrier du 14 mai 2001, Monsieur … introduisit une demande auprès du ministre de l’Environnement, en vue de l’obtention d’une autorisation lui permettant « d’ériger un rucher, construction en bois, toit en éternit ondulé », avec la précision que « la construction sera mise sur terrain plat sans socle en béton ». En annexe au prédit courrier, il fit parvenir au prédit ministre un croquis sommaire d’implantation dudit rucher, dont il ressort que ledit rucher aura une surface d’implantation de 4,20 mètres sur 4,80 mètres et qu’il sera éloigné de la construction actuellement existante, servant de résidence secondaire aux époux …-…, entre 3 mètres et 1,50 mètre.
Il ressort d’une note établie en date du 5 juin 2001 par un préposé forestier de l’administration des Eaux et Forêts, auquel s’est rallié le préposé de l’administration de la Conservation de la nature, que Monsieur … a été verbalisé antérieurement pour la construction non autorisée d’une partie de la maison actuellement existante et que dans le passé Monsieur … interdisait par ailleurs toute entrée sur son terrain, de sorte à rendre impossible tout contrôle. Il estime par ailleurs qu’une autorisation pourrait être envisagée sur des conditions détaillées par lui sur un document annexe, non versé au tribunal.
En date du 12 juillet 2001, le ministre de l’Environnement refusa de faire droit à la demande précitée du 14 mai 2001, au motif que « le projet serait de nature à porter préjudice au paysage environnant qui est encore relativement intact et serait dès lors contraire à l’esprit de la loi du 11 août 1982 ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 26 juillet 2001, Monsieur …, et son épouse, Madame … … ont introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du 12 juillet 2001.
L’article 38 de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles prévoyant un recours au fond en la matière, le tribunal administratif est compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal. C’est partant à bon droit que le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours subsidiaire en annulation.
Le recours en réformation, non autrement contesté sous ce rapport, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Les demandeurs exposent tout d’abord qu’une première demande, datant du 4 août 1999, introduite auprès du ministre de l’Environnement en vue de la construction d’un rucher à abeilles d’une dimension de 4,35m x 4,10m sur le terrain précité, à accoler à leur maison d’habitation s’y trouvant d’ores-et-déjà, a été refusée par une décision du ministre de l’Environnement du 22 novembre 1999 contre laquelle un recours contentieux avait été introduit devant le tribunal administratif le 10 février 2000, qui a fait l’objet d’un jugement du 23 octobre 2000 qui l’a déclaré non justifié au motif que le rucher à abeilles, aux dimensions importantes, tel que projeté par les demandeurs, à accoler à la maison d’habitation existante, accroît de manière considérable l’impact négatif de celle-ci sur la beauté du paysage et porte de ce fait atteinte à l’intégrité de l’environnement naturel. Le jugement précité du 23 octobre 2000 a été confirmé par un arrêt de la Cour administrative du 8 février 2001. Ils précisent dans ce contexte qu’en ce qui concerne le nouveau rucher à abeilles projeté, faisant l’objet de la demande précitée du 14 mai 2001, il y aurait lieu de relever que la construction se ferait en bois et que le rucher serait installé à une distance de 3 mètres de la maison d’habitation.
En droit, ils reprochent à la décision critiquée de ne pas indiquer les motifs qui se trouveraient à sa base dans la mesure où il ne serait pas précisé en quoi les travaux de construction projetés porteraient préjudice à l’environnement.
Le délégué du gouvernement conclut au non fondé du reproche d’absence ou d’insuffisance de motivation, en soutenant que le ministre de l’Environnement s’est basé sur l’article 7 de la loi précitée du 11 août 1982 pour refuser la construction du rucher à abeilles litigieux, en retenant que la construction porterait atteinte à la beauté du paysage, dans la mesure où le prédit rucher à abeilles est projeté en zone verte, en plein milieu naturel, portant sur une surface d’implantation de 4,80m x 4,20m, à proximité immédiate de la maison principale et dans la mesure où cette construction s’ajoute à des constructions et aménagements existants qui seraient en partie illégaux, consistant dans l’élargissement du chemin d’accès, dans la mise en place d’un garage-conteneur sur socle en béton et d’un autre récipient en fer, dans l’encadrement de la véranda et de la construction d’un petit mur, dans la mise en place d’un réservoir à gaz sur des piliers en béton, le défrichement de broussailles et le remblayage non autorisé, la « coupure » d’une bande de haie naturelle et de plantes protégées ainsi que dans la peinture de la façade qui ne s’intégrerait pas dans l’environnement naturel. De ce fait, l’aménagement supplémentaire du rucher à abeilles tel que projeté par Monsieur …, tel que cela ressort de sa demande précitée du 14 mai 2001, renforcerait l’impact négatif de l’ensemble de ces constructions et aménagements sur le site naturel.
Le représentant étatique expose encore que le ministre de l’Environnement aurait eu pour objectif la sauvegarde de l’environnement naturel et la protection des espaces naturels et que sa décision s’inscrirait dès lors dans les objectifs fixés par la loi précitée du 11 août 1982 sur base de laquelle la décision incriminée aurait été prise.
Concernant la motivation insuffisante sinon le défaut d’indication des motifs de la décision incriminée du 12 juillet 2001, le tribunal retient que l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, dispose que « toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle (…) - refuse de faire droit à la demande de l’intéressé … ».
Les demandeurs reprochent plus particulièrement au ministre de l’Environnement de n’indiquer dans la décision incriminée aucun motif expliquant « en quoi ces travaux porteraient préjudice à l’environnement ».
En l’espèce, le ministre s’est référé au texte de loi applicable en la matière, à savoir la loi précitée du 11 août 1982. S’il est vrai que dans la décision précitée du 12 juillet 2001, le motif de refus invoqué par le ministre de l’Environnement n’y est indiqué que de manière très sommaire, la motivation de la décision a toutefois été utilement complétée par les précisions complémentaires fournies par le délégué du gouvernement dans son mémoire en réponse, étant entendu que le défaut d’indication des motifs dans une décision n’entraîne pas l’annulation de celle-ci, mais que ce fait a simplement pour conséquence de ne pas faire courir les délais du recours. En effet, dans cette hypothèse, la décision reste valable et l’administration peut produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif.
Il suit des développements qui précèdent qu’au vu de la motivation complémentaire apportée par le délégué du gouvernement au cours de l’instance contentieuse, il n’y a pas lieu de procéder à l’annulation de la décision déférée du 12 juillet 2001, de sorte que le moyen afférent est à écarter comme n’étant pas fondé.
Les demandeurs reprochent encore au ministre de l’Environnement d’avoir décidé que la construction du rucher à abeilles porterait préjudice au paysage environnant, alors que l’article 2 de la loi précitée du 11 août 1982 autoriserait expressément l’installation de constructions servant à l’exploitation apicole en zone verte. Ainsi, le ministre de l’Environnement aurait commis une erreur de droit en se basant exclusivement sur l’article 36 de la même loi, alors que l’article 2 de celle-ci autoriserait l’installation de ruchers à abeilles d’une manière expresse, en dérogeant ainsi à l’article 36 précité dans la mesure où, de toute façon, l’installation de l’une quelconque des constructions visées par l’article 2 précité aurait nécessairement un impact sur la beauté et le caractère du paysage.
L’article 2 en question constituerait partant une dérogation par rapport au principe général inclus dans l’article 36 de la loi précitée du 11 août 1982, d’autant plus qu’en l’espèce la construction du rucher à abeilles constituerait une installation compatible avec le but poursuivi par la loi précitée.
Le délégué du gouvernement estime que la construction d’un rucher à abeilles d’une dimension de 4,80m x 4,20m construit en bois avec un toit en éternit ne s’intégrerait pas dans le milieu naturel dans lequel elle a été projetée et qu’elle renforcerait l’impact négatif de la construction s’y trouvant d’ores-et-déjà en pleine zone verte.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs exposent que « par son essence même » la construction d’un rucher à abeilles ne pourrait pas porter préjudice au paysage, d’autant plus qu’en vertu de l’article 2 de la loi précitée du 11 août 1982, sa construction en zone verte serait autorisée et ils contestent d’une manière générale qu’un tel rucher pourrait constituer « une menace ou une aggravation pour l’environnement ».
Ils demandent encore à voir écarter des débats les arguments développés par le délégué du gouvernement, ayant trait à l’agrandissement et à la modification illégaux de leur chalet, au motif que ces développements seraient étrangers à la présente instance.
Il est constant en cause que le chalet des demandeurs situé à Scheuerberg/Erpeldange (commune de Bous) a été légalement construit avant l’entrée en vigueur des lois relatives à la protection de l’environnement et que par la suite, du fait du classement du terrain en zone verte, il se trouve actuellement dans une zone qui n’est pas destinée à la construction de maisons d’habitation. Les parties à l’instance ont également admis que le chalet sert actuellement de résidence secondaire aux demandeurs et qu’il est habité essentiellement pendant les fins de semaines ainsi que pendant les jours fériés.
Par lettre du 14 mai 2001, Monsieur … sollicita de la part du ministre de l’Environnement l’autorisation exigée par la loi précitée du 11 août 1982 en vue de la construction d’un rucher à abeilles d’une dimension de 4,80m x 4,20m à installer à l’arrière de leur maison d’habitation précitée, à une distance située entre 3 mètres et 1,50 mètre de celle-ci. Partant, le tribunal administratif est exclusivement saisi d’un litige portant sur l’installation d’un rucher à abeilles, qui a été refusée par la décision ministérielle actuellement déférée au tribunal, et il n’a pas à analyser, dans le cadre de ce litige, la légalité des prétendus travaux de modification et d’agrandissement du chalet des demandeurs. Partant, c’est à tort que le délégué du gouvernement invoque l’article 7 à la base de la motivation de la décision ministérielle, étant donné que cette disposition légale ne s’applique qu’aux constructions existantes situées en zone verte et qu’en l’espèce, il s’agit de l’installation d’une nouvelle construction dans une telle zone.
Ceci dit, il ressort des pièces et éléments du dossier que la décision litigieuse, bien que n’énumérant pas les dispositions légales afférentes de la loi précitée du 11 août 1982 sur lesquelles elle se base, se fonde nécessairement sur les articles 1er, 36 et 2, alinéa 2 de la loi en question.
Au vœu de l’article 2, alinéa 2 de la loi précitée du 11 août 1982 « dans les parties du territoire (…) situées en dehors des zones définies à l’alinéa 1er [du même article, affectées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée], parties dénommées « zone verte » dans la (…) loi, seules peuvent être érigées des constructions servant à l’exploitation (…) apicole (…) Elles restent cependant soumises à l’autorisation du Ministre ayant dans ses attributions l’Administration des Eaux et Forêts (…) ».
Comme, à l’heure actuelle, le ministre de l’Environnement a dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts, il est dès lors compétent en la matière en vue de la délivrance de l’autorisation légalement requise.
Dans le cadre des compétences qui sont ainsi dévolues au ministre de l’Environnement, celui-ci devra tenir compte des objectifs tels que fixés par la loi précitée du 11 août 1982. Conformément à l’article 1er de cette loi, il devra avoir pour objectif « la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel, la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels, la protection de la flore et de la faune et de leurs biotopes, le maintien et l’amélioration des équilibres biologiques, la protection des ressources naturelles contre toutes les dégradations et l’amélioration des structures de l’environnement naturel ».
Par ailleurs, en vertu de l’article 36 de la même loi « les autorisations requises (…) sont refusées lorsque les projets du requérant sont de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage ou s’ils constituent un danger pour la conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l’atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général ou lorsqu’ils sont contraires à l’objectif général de la présente loi tel qu’il est défini à l’article 1er ».
C’est à tort que les demandeurs soutiennent que du fait que l’article 2, alinéa 2 de la loi précitée du 11 août 1982 dispose que certains types de constructions peuvent être autorisées en zone verte, dont notamment les installations servant à des fins apicoles, les dispositions des articles 36 et 1er de la même loi ne trouveraient plus application, étant donné que le fait que les constructions et aménagements soient visés par l’article 2 précité ne les dispense pas d’être par ailleurs conformes aux articles 1er et 36 de cette loi, qui sont d’application générale et concernent toute construction tombant sous le champ d’application de la loi précitée, l’objet de l’alinéa 2 de l’article 2 de celle-ci étant exclusivement d’énumérer limitativement les types d’aménagements susceptibles d’être autorisés en zone verte.
Abstraction faite de ce que l’Etat énonçait à l’appui de la motivation de la décision litigieuse, dans le cadre de son mémoire en réponse, des éléments ayant trait à des constructions, des aménagements et des travaux qui auraient été accomplis de manière illégale sur le terrain litigieux, sans que ces éléments n’aient un lien direct avec la demande en autorisation de construire un rucher à abeilles sur le même terrain, le ministre n’en tirant en effet aucune conséquence juridique, il échet toutefois de relever que le ministre s’est référé à cette liste de constructions et d’aménagements qui aurait été effectués par les demandeurs tels qu’ils ont pu être constatés par l’administration des Eaux et Forêts, pour illustrer la situation concrète des aménagements se trouvant d’ores-
et-déjà sur le terrain des demandeurs, et pour établir que l’ajout d’un rucher à abeilles aux dimensions de 4,80m x 4,20m risquerait d’aggraver encore l’atteinte qui serait d’ores-et-
déjà portée au paysage par les constructions existantes.
En effet, le motif de refus se rapporte en substance au fait qu’aux yeux de l’administration, l’aménagement du rucher à abeilles litigieux porterait atteinte au caractère et à l’intégrité de l’environnement naturel ainsi qu’à la beauté du paysage.
Sur demande afférente du tribunal au cours des plaidoiries, et de l’accord du délégué du gouvernement, les demandeurs ont encore versé au greffe du tribunal, après la prise en délibéré de l’affaire, un plan de situation de leur propriété avec l’indication exacte de l’emplacement sur lequel le rucher à abeilles litigieux devrait être construit ainsi que des photos montrant l’état de l’environnement immédiat du site ainsi choisi par eux.
Sur base de ces photos, le tribunal peut constater que, comme il a déjà été relevé ci-avant, le rucher à abeilles sera construit à l’arrière de la maison d’habitation appartenant aux demandeurs, à une distance située entre 3 mètres et 1,50 mètre de la maison principale, dont le plan en coupe révèle que la hauteur de la construction sera située entre 3,10m et 2,70m, dans un jardin bordé d’arbres à hautes tiges et d’arbustes. Le tribunal peut constater sur base de ces photos que le paysage se trouvant à l’arrière des constructions existantes des demandeurs est intact et d’une beauté certaine, à laquelle il n’y a pas lieu de porter atteinte par l’érection d’un rucher à abeilles aux dimensions importantes telles que spécifiées ci-avant.
Il y a encore lieu de relever que par un jugement en date du 23 octobre 2000, tel que confirmé par un arrêt de la Cour administrative du 8 février 2001, rendue à la suite de l’introduction d’une requête déposée par les époux …-… et dirigée contre une décision du ministre de l’Environnement du 22 novembre 1999, par laquelle ils se sont vus refuser l’autorisation de pouvoir installer un rucher à abeilles à accoler directement aux constructions existantes situées sur le terrain litigieux, ledit recours a été déclaré non justifié et les demandeurs ont été déboutés de leur demande. Il se dégage dudit jugement que lors d’une visite des lieux effectuée par le tribunal en date du 19 octobre 2000, celui-
ci a pu se rendre compte sur les lieux que ladite maison d’habitation constitue une construction isolée, située loin des autres habitations du village d’Erpeldange, construite en plusieurs étapes en des styles très disparates et en des matériaux qui s’intègrent d’ores-
et-déjà très mal dans le paysage intact, composé de prairies, d’arbustes et de haies.
Il n’y a partant pas lieu d’aggraver l’atteinte qui est d’ores-et-déjà portée à la beauté et au caractère du paysage par l’ajout d’un rucher à abeilles aux dimensions importantes, tel que projeté par les demandeurs, qui accroîtrait de manière considérable l’impact négatif de l’ensemble de ces constructions sur la beauté du paysage et porterait de ce fait atteinte à l’intégrité de l’environnement naturel.
Il suit de ce qui précède que c’est à bon droit que le ministre de l’Environnement a refusé l’autorisation sollicitée et il y a partant lieu de déclarer le recours non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 17 janvier 2002 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
