Tribunal administratif Numéro 12453 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 30 octobre 2000 Audience publique du 17 janvier 2002 Recours formé par la société anonyme … S.A.
contre une décision du ministre de l’Environnement en matière d’établissements classés
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 12453 du rôle, déposée le 30 octobre 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme … S.A., établie et ayant son siège social à L-…, .., …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonction, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement du 19 septembre 2000, par laquelle la modification d’une ligne aérienne à haute tension surplombant la ville de Wiltz et reliant Wiltz à Marnach, a été déclarée comme constituant une modification substantielle, soumise à la procédure telle que prévue par l’article 7 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 30 janvier 2001 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom de la demanderesse au greffe du tribunal administratif le 28 février 2001 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Victor ELVINGER ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
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Par arrêté du 16 octobre 1967, le ministre de la Justice autorisa la compagnie grand-
ducale d’électricité du Luxembourg à « établir sur le territoire des communes de Hosingen, Eschweiler, Munshausen, Wilwerwiltz et Wiltz, en vue de l’amélioration de la distribution de l’énergie électrique dans le nord du pays, une ligne à haute tension entre Wiltz et Marnach », en précisant que « la ligne aura une longueur de 15,34 km et sera établie sur poutrelles (…) l’énergie électrique sera transportée à la tension 65 kV ».
Par un courrier en date du 2 décembre 1999, la société anonyme … S.A., dénommée ci-
après « … », sollicita de la part de l’administration de l’Environnement, conformément à la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, « l’autorisation de modifier sur le territoire des Communes de Wiltz, d’Eschweiler, de Wilwerwiltz, de Munshausen et de Hosingen, en vue de l’amélioration de la distribution de l’énergie électrique dans la région en question, la ligne aérienne à haute tension à un circuit allant du poste 65/20 kV de Wiltz au poste 65/20 kV de Marnach, figurant sur les plans Nos 1/1941-E4, 2/1941-2 à 2/1941-8 », la modification en question consistant dans le surhaussement de certains supports de la ligne existante plus précisément énumérés dans la lettre afférente. Il a encore été indiqué dans la lettre en question que … sollicitait l’accomplissement d’« une procédure sans publication », au motif qu’il ne s’agirait pas en l’espèce d’une modification substantielle, étant donné que, d’une part, les transformations envisagées ne concernaient qu’un surhaussement limité de supports de la ligne existante et, d’autre part, aucune modification d’un support ne toucherait le plan d’aménagement des localités parcourues par la ligne existante.
Après avoir reçu un accusé de réception de la part de l’administration de l’Environnement par courrier daté du 13 décembre 1999, et à défaut d’avoir reçu entretemps une décision de la part du ministre de l’Environnement, … adressa en date du 31 mars 2000 un courrier au secrétaire d’Etat au ministère de l’Environnement, réceptionné par ce dernier en date du 3 avril 2000, par lequel elle l’a informé de ce que sa demande précitée du 2 décembre 1999 ne concernerait que « le surhaussement partiel de certains tronçons de la ligne aérienne haute tension à un circuit 65 kV qui existe depuis 1967 entre Wiltz et Marnach » et de ce que les travaux envisagés seraient devenus nécessaires à la suite d’une augmentation constatée des besoins en énergie électrique notamment au cours de la période d’été, qui risquerait d’avoir pour conséquence un abaissement en-dessous des limites prescrites des conducteurs « ceci en raison de la charge, de la température ambiante plus élevée, de l’insolation ainsi que d’autres paramètres météorologiques », ceci afin de respecter la norme VDE 0210 « qui est d’application d’après l’accord entre l’Etat et …, modifiée et adaptée pour la dernière fois le 23 juillet 1997 ». A cette occasion, … signala également au secrétaire d’Etat que suivant les plans joints à la demande du 2 décembre 1999, les travaux en question ne concerneraient que des supports situés en zone verte.
A la suite de pourparlers ayant eu lieu entre … et le ministère de l’Environnement, … informa l’administration de l’Environnement, par courrier du 22 juin 2000, de ce qu’elle avait procédé à une modification de son projet initialement soumis au ministère de l’Environnement par courrier précité du 2 décembre 1999, en ce qu’il aurait été procédé à un rabaissement du support n° 25 et à un remplacement du support n° 26 « afin d’obtenir une meilleure intégration de la ligne dans le paysage », en se conformant ainsi à une demande afférente formulée par les agents compétents du ministère de l’Environnement. Par le même courrier, … rappela qu’à son avis la demande en autorisation des modifications à apporter à la ligne haute tension existant d’ores-et-déjà entre Marnach et Wiltz ne comporterait pas de modifications substantielles de la ligne aérienne ayant existé antérieurement à la date précitée du 2 décembre 1999, et que partant il n’y aurait pas lieu de procéder à une nouvelle enquête publique.
Par courrier du 19 septembre 2000, un fonctionnaire du service des établissements classés de l’administration de l’Environnement informa … de ce qu’en considération du fait que la ligne haute tension à modifier surplomberait la ville de Wiltz, les modifications au sujet desquelles … avait introduit une demande en autorisation en date du 2 décembre 1999, constitueraient des modifications substantielles au sens de l’article 2 de la loi précitée du 10 juin 1999 et que partant il y aurait lieu de suivre la procédure telle que prévue par l’article 7 de la même loi.
Par requête déposée le 30 octobre 2000, … a introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée de l’administration de l’Environnement du 19 septembre 2000.
Malgré le fait que l’Etat n’a pas pris position quant à la compétence du tribunal administratif pour connaître du recours en réformation, il importe toutefois d’analyser de prime abord la compétence de la juridiction avant de pouvoir examiner le moyen d’irrecevabilité invoqué par le délégué du gouvernement et tiré de ce que le recours contentieux ne serait pas dirigé contre une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.
L’article 19 de la loi précitée du 10 juin 1999 prévoyant un recours de pleine juridiction en la matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal. Le recours subsidiaire en annulation est partant à déclarer irrecevable.
A l’appui de son moyen d’irrecevabilité, le délégué du gouvernement estime que le courrier attaqué du 19 octobre 2000 ne constituerait qu’une simple lettre d’information par laquelle l’administration de l’Environnement aurait informé … de ce que la modification projetée par celle-ci constituerait une modification substantielle telle que définie à l’article 2, alinéa 7 de la loi précitée du 10 juin 1999, que le dossier afférent serait traité conformément à l’article 7 de la même loi, qu’il serait à considérer comme étant complet au regard des dispositions de l’article 7 de la même loi et enfin qu’il aurait été transmis aux autorités communales concernées aux fins de l’enquête publique. Par ailleurs, ledit courrier constituerait un acte préparatoire dans une procédure qui ne serait pas de nature à faire grief à ….
Toutefois, c’est à bon droit que … conteste dans son mémoire en réplique le raisonnement afférent présenté par le délégué du gouvernement, en soutenant qu’au contraire l’acte litigieux constituerait une véritable décision administrative de nature à faire grief et susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux devant les juridictions administratives.
Pour constituer une décision administrative susceptible d’un recours contentieux, la décision doit être prise par une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés. Il importe peu que l’autorité qui prend la décision ait été habilitée à prendre la mesure faisant grief, à partir du moment où l’acte présente les aspects extérieurs de la régularité, même si son auteur n’avait pas le pouvoir de le prendre. L’acte doit en outre faire grief au requérant en affectant directement sa situation personnelle et en étant de nature à lui causer un préjudice individualisé. L’acte doit finalement constituer une étape finale dans la procédure (trib. adm. 27 novembre 1997, n° 10123 du rôle, Pas. adm. 2001, V° Actes administratifs, I. Décisions susceptibles d’un recours, n° 4 et autre référence y citée).
En ce qui concerne la condition du caractère décisionnel de l’acte, il échet de relever que l’autorité se trouvant à l’origine de la lettre critiquée du 19 septembre 2000 a, par le biais du courrier en question, clairement exprimé sa décision de ne pas faire droit à la demande formulée par …, en ce que celle-ci avait exprimé l’intention, par son courrier précité du 2 décembre 1999, de voir reconnaître les modifications à apporter à la ligne aérienne à haute tension comme étant non substantielles en évitant ainsi le respect de la procédure commodo et incommodo telle que prévue par la loi précitée du 10 juin 1999. Par ailleurs, cette décision constitue une étape finale dans la procédure, en ce que l’autorité compétente n’a pas fait droit à la demande telle que formulée par …. Le fait que l’autorité compétente ait utilisé la même demande précitée du 2 décembre 1999 en vue de l’accomplissement de la procédure d’enquête publique commodo/icommodo, telle que prévue par la loi précitée, au motif qu’elle serait complète, est indifférent dans ce contexte, étant donné que contrairement aux intentions exprimées par … dans sa lettre précitée du 2 décembre 1999, l’autorité compétente a réinterprété cette même demande comme tendant à l’obtention d’une autorisation commodo/incommodo, contrairement aux intentions exprimées par ….
La décision du 19 septembre 1999 constitue par ailleurs un acte individuel en ce qu’il vise exclusivement une demande présentée par …, de nature à affecter les droits et intérêts de celle-ci, en ce qu’elle lui impose l’accomplissement d’une procédure longue dont le résultat risque de lui être préjudiciable au vu des réclamations qui risquent le cas échéant d’être introduites à l’encontre des modifications projetées.
Il suit des considérations qui précèdent que c’est à tort que le délégué du gouvernement a entendu voir reconnaître le caractère de lettre d’information ou d’acte préparatoire à la décision précitée du 19 septembre 2000 et le moyen d’irrecevabilité afférent est partant à rejeter comme n’étant pas fondé.
Le recours en annulation ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, la demanderesse reproche tout d’abord à la décision critiquée d’avoir été prise par une autorité incompétente, en ce qu’il n’aurait pas appartenu au ministre de l’Environnement de qualifier le cas échéant les modifications projetées de modifications substantielles au sens de l’article 2 de la loi précitée du 10 juin 1999 mais que cette décision aurait dû être prise par le ministre du Travail et de l’Emploi, seul compétent pour veiller à la sécurité du public et du voisinage. Elle soutient dans ce contexte qu’une conduite électrique n’engendrerait pas d’émissions pouvant influencer l’air, l’eau, le sol, la faune ou la flore et qu’elle ne serait pas non plus génératrice de bruits ou de vibrations, ces domaines constituant les seuls domaines dans lesquels le ministre de l’Environnement aurait pu statuer dans le présent dossier.
Le délégué du gouvernement rétorque que le ministre de l’Environnement serait non seulement compétent sur base de l’article 4, alinéa 1er de la loi précitée du 10 juin 1999, du fait de l’énumération des conduites aériennes dont la tension nominale entre phases est supérieure à 1000 V sous le point 143, 3) de l’annexe au règlement grand-ducal du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés, y spécifiées comme classées sous la classe I, mais qu’en outre sa compétence se dégagerait du fait qu’une telle ligne aérienne à haute tension risquerait d’entraîner des nuisances graves pour la santé de l’homme du fait des champs électromagnétiques se propageant à travers l’espace à partir des lignes à haute tension dont les ondes seraient non seulement absorbées par le système biologique de la flore et de la faune mais également de l’être humain. Le représentant étatique spécifie dans ce contexte les différentes conséquences négatives que de tels champs électromagnétiques émis par les lignes à haute tension peuvent avoir sur la santé de l’être humain, en se basant sur des études scientifiques effectuées en la matière. Les développements scientifiques ainsi présentés par le délégué du gouvernement permettent de conclure que l’utilisation d’une telle ligne à haute tension est non seulement susceptible de porter atteinte à la santé de l’être humain mais d’avoir également des conséquences négatives sur l’environnement du fait d’être à l’origine de pollutions atmosphériques par la production de l’ozone et d’oxydes d’azote, de bruits et de lueurs violacées dans l’entourage immédiat des conduites aériennes, qui sont surtout visibles la nuit, ou en cas de conditions atmosphériques particulières.
Dans son mémoire en réplique, … rappelle que les modifications par elle envisagées, et ayant fait l’objet de sa demande précitée du 2 décembre 1999 auraient exclusivement eu pour objet de mettre la ligne à haute tension installée entre Marnach et Wiltz, telle qu’autorisée par une décision afférente du ministre de la Justice du 16 octobre 1967, en conformité avec les normes telles que convenues entre le gouvernement et elle, étant entendu que l’énergie électrique à transporter par ladite ligne à haute tension respecterait toujours la tension maximale de 65 kV telle qu’autorisée initialement par le ministre de la Justice. Elle expose qu’en effet de telles modifications seraient devenues nécessaires à la suite d’une augmentation de la consommation en énergie électrique de la région du nord du pays, qui n’avait pas été prévue lors de l’autorisation initiale de cette ligne aérienne, du fait qu’à l’époque … partait plutôt de la prémisse que la tension maximale telle qu’autorisée par le ministre de la Justice de 65 kV serait atteinte exclusivement pendant les périodes d’hiver et que du fait des conditions météorologiques existant pendant cette période de l’année, les normes portant notamment sur le rapprochement des câbles électriques du sol seraient respectées. Toutefois, du fait que cette prémisse aurait changé dans la mesure où la tension maximale de 65 kV risquerait également d’être atteinte pendant les périodes d’été, du fait d’une consommation accrue d’énergie électrique pendant ces mois de l’année, et en raison des conditions météorologiques susceptibles d’exister pendant cette période de l’année, les normes actuellement applicables notamment quant au rapprochement des câbles électriques ne pourraient plus être respectées, de sorte qu’il y aurait lieu de procéder au surhaussement de certains des pylônes se trouvant sur cette ligne aérienne.
En vertu de l’article 13, paragraphe (3) de la loi précitée du 10 juin 1999 « l’autorisation du ministre ayant dans ses attributions l’environnement détermine les conditions d’aménagement et d’exploitation visant l’environnement humain et naturel, telles que la protection de l’air, de l’eau, du sol, de la faune et de la flore, la lutte contre le bruit et les vibrations, l’utilisation rationnelle de l’énergie, la prévention et la gestion des déchets ».
Il échet tout d’abord de relever qu’il est constant, pour ressortir non seulement des pièces et éléments du dossier mais également des explications concordantes des parties à l’instance, que les modifications projetées par …, telles qu’elles se dégagent de la lettre précitée du 2 décembre 1999, n’ont pas pour effet d’augmenter la charge électrique à transporter par la ligne aérienne à haute tension, celle-ci restant fixée à un maximum de 65 kV telle qu’initialement déjà autorisée par le ministre de la Justice dans sa décision du 16 octobre 1967.
Il s’ensuit que tous les développements du délégué du gouvernement tendant à établir que du fait des modifications projetées, il risquerait d’y avoir une augmentation des nuisances non seulement pour l’être humain mais également pour l’environnement naturel, ne sont pas fondés, étant donné que si de telles nuisances il devrait y avoir, celles-ci ont d’ores-et-déjà été autorisées par la décision ministérielle précitée du 16 octobre 1967. Il est dans ce contexte indifférent de savoir que jusqu’à une date récente, la ligne aérienne en question n’était pas utilisée à sa pleine capacité de transport d’énergie électrique.
Le ministre de l’Environnement est compétent sur base de la loi précitée du 10 juin 1999 pour examiner et, le cas échéant, autoriser l’installation de lignes aériennes à haute tension, telle celle faisant l’objet de l’instance sous analyse. Le fait qu’en l’espèce la ligne aérienne à haute tension et les modifications projetées faisant l’objet de la lettre précitée du 2 décembre 1999, ne portent pas atteinte à l’un des éléments dont le ministre de l’Environnement a en charge la protection en vertu de l’article 13, paragraphe (3) de la loi précitée du 10 juin 1999, est indifférent au regard de la compétence de l’autorité administrative. Il suit de ce qui précède que le moyen d’incompétence invoqué par la demanderesse est à écarter comme n’étant pas fondé.
Indépendamment de l’ordre dans lequel la demanderesse a présenté ses moyens en ordre subsidiaire par rapport au moyen d’incompétence précédemment écarté, le tribunal analyse d’abord le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation des faits qui aurait été commise par l’administration dans le cadre de l’appréciation du caractère substantiel ou non des modifications envisagées par …. A ce titre, elle estime que l’administration aurait retenu à tort que les modifications envisagées auraient un caractère substantiel au sens de l’article 6 de la loi précitée du 10 juin 1999, au motif que, d’une part, les éléments à modifier ne relèveraient d’aucune classe de la nomenclature telle que fixée par le règlement grand-ducal précité du 16 juillet 1999 et que, d’autre part, ces modifications ne constitueraient aucun danger pour le public mais seraient au contraire destinées à assurer la sécurité de celui-ci.
Le délégué du gouvernement soutient au contraire que du fait du surhaussement de certains pylônes faisant partie de la prédite ligne aérienne à haute tension, il y aurait une modification substantielle de l’installation initialement autorisée par la décision du ministre de la Justice du 16 octobre 1967.
En vertu de l’article 2, point 7 de la loi précitée du 10 juin 1999, « une modification substantielle » constitue « une modification de l’établissement qui, de l’appréciation des autorités compétentes, peut avoir des incidences négatives et/ou significatives sur les intérêts protégés par l’article 1er de [la loi précitée du 10 juin 1999] ».
En l’espèce, il échet de rappeler que la ligne aérienne à haute tension à laquelle seront apportées les modifications telles qu’envisagées par … dans sa lettre précitée du 2 décembre 1999, a été autorisée par une décision du ministre de la Justice du 16 octobre 1967. Il est par ailleurs constant en cause que la charge électrique maximale à transporter par ladite ligne aérienne restera inchangée du fait de ces modifications et fixée à 65 kV, en restant ainsi dans les limites telles qu’autorisées par la décision ministérielle précitée du 16 octobre 1967. Les seules modifications à apporter à ladite ligne aérienne concernent le surhaussement de certains des pylônes afin d’assurer le respect des normes sur lesquelles le gouvernement et … ne sont mis d’accord en date du 23 juillet 1997.
Le simple fait pour … de faire transporter par ladite ligne aérienne une charge électrique supérieure à celle qu’elle a fait transporter par ladite ligne dans le passé ne saurait avoir pour conséquence de considérer lesdites modifications comme constituant des modifications substantielles à l’installation dûment autorisée, dans la mesure où la charge électrique à faire transporter par ladite ligne à la suite de ces modifications ne dépassera pas celle antérieurement autorisée par le ministre de la Justice dans son autorisation précitée du 16 octobre 1967. Ainsi, les développements et arguments du délégué du gouvernement quant aux dangers inhérents à une telle installation sont à rejeter comme n’étant pas pertinents dans le cadre de la présente instance, en ce que l’installation telle qu’il est projeté de l’exploiter à la suite des modifications à apporter a déjà été dûment autorisée le 16 octobre 1967 comme il a été retenu ci-avant.
Le ministre de l’Environnement ayant partant commis une erreur d’appréciation des faits en qualifiant erronément les modifications à apporter du fait du surhaussement de certains des pylônes à la ligne aérienne à haute tension reliant Marnach à Wiltz de modifications substantielles, il y a lieu de réformer sa décision du 19 septembre 2000 et de décider, à défaut de tout élément contraire apporté par l’Etat, que les modifications envisagées par … dans sa lettre précitée du 2 décembre 1999 ne constituent pas des modifications substantielles au sens de l’article 2, point 7 de la loi précitée du 10 juin 1999 et qu’en ce qui concerne le ministre de l’Environnement, la décision duquel constituant le seul élément litigieux à analyser dans le cadre de la présente instance, il doit actualiser son autorisation par les modifications présentées par …, sans procéder à une quelconque procédure d’enquête publique. Il n’y a partant pas lieu d’analyser les autres moyens présentés par la demanderesse.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant, par réformation, décide que les modifications soumises par … à l’administration de l’Environnement par courrier du 2 décembre 1999 ne constituent pas des modifications substantielles au sens de la loi précitée du 10 juin 1999 et qu’il n’y a partant pas lieu à faire application de la procédure telle que prévue par l’article 7 de la même loi, le ministre de l’Environnement ayant simplement à actualiser l’autorisation initialement émise par l’intégration des modifications précitées ;
renvoie le dossier pour prosécution de cause au ministre de l’Environnement ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge, et lu à l’audience publique du 17 janvier 2002 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
