Tribunal administratif N° 13420 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 8 mai 2001 Audience publique du 14 janvier 2002
============================
Recours formé par Madame …, … contre une décision du collège échevinal de la Ville de Luxembourg en matière d’employée communale
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Vu la requête inscrite sous le numéro 13420 du rôle et déposée en date du 8 mai 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Romain ADAM, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, employée communale, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision implicite de rejet pour silence observé par la Ville de Luxembourg pendant plus de trois mois suite à sa demande en reconnaissance d’un contrat de travail à durée indéterminée formulée par courrier du 6 février 2001 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 16 mai 2001 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 octobre 2001 par Maître Louis BERNS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Romain ADAM ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 novembre 2001 par Maître Romain ADAM au nom de Madame … ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 12 novembre 2001 portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Louis BERNS ;
Vu les pièces versées en cause ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Romain ADAM et Louis BERNS en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 9 janvier 2002.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Considérant que Madame …, préqualifiée, expose être au service de la Ville de Luxembourg sans interruption depuis le 1er janvier 1976, en tant que chargée de direction d’une classe de l’éducation préscolaire ;
Que suite à une période initialement non couverte par des contrats écrits, des contrats subséquents signés d’année en année ont été stipulés être à durée déterminée ;
Que dans la mesure où Madame… estime que la suite de contrats à durée déterminée ainsi libellée serait contraire aux dispositions légales applicables en la matière et notamment à celles de la loi modifiée du 24 mai 1989 sur le contrat de travail prise en ses articles 4 et 6, sinon encore 8, 9 et 10, elle s’est adressée par courrier du 6 février 2001 au collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg pour obtenir confirmation de son statut d’employée communale engagée sous contrat de travail à durée indéterminée à partir de son entrée en fonctions ;
Que par courrier du 19 février 2001, le bourgmestre de la Ville de Luxembourg a accusé réception de la demande de Madame…, tout en l’informant des nombreux pourparlers en cours en vue de trouver une solution globale au problème de la pénurie en personnel enseignant, pour conclure que le collège échevinal n’était pas, à l’heure donnée, disposé à prendre des mesures qui pourraient préjuger une solution globale au niveau national ;
Considérant que devant l’absence de décision du collège échevinal perdurant au-delà de trois mois, Madame… a saisi le tribunal administratif d’une requête déposée en date du 8 mai 2001 tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision implicite de refus s’en dégageant, concernant la reconnaissance d’une relation de travail à durée indéterminée ;
Considérant que la partie défenderesse se rapporte à prudence quant à la recevabilité du recours au regard de la compétence ratione materiae du tribunal administratif, notamment au vu des arrêts rendus par la Cour administrative les 14 décembre 2000 et 29 mars 2001 (n° 11931C du rôle, Wintersdorf ; n° 11932C du rôle, Geisler ; n° 11933C du rôle ; Serrig, non encore publiés), tout en soulignant que si la demanderesse ne s’était jamais vu conférer expressément par la Ville le statut d’employée communale, elle avait atteint au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 9 juin 1995 modifiant la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut des fonctionnaires communaux l’âge de 55 ans, même si elle n’avait pas encore atteint à ce moment l’ancienneté de service de 20 ans ;
Considérant qu’il est constant que Madame… est au service de la Ville de Luxembourg, sans interruption, depuis le 1er janvier 1976, de sorte que l’article IV de la loi du 9 juin 1995 précitée trouve application dans son chef, disposition d’après laquelle l’agent en question aura « le statut de l’employé privé, à moins que le statut d’employé communal ne (lui) ait été conféré par une décision formelle de l’autorité investie du pouvoir d’engagement ou qu’il(s) ne bénéficie(nt) à la date de l’entrée en vigueur de la présente loi du régime de pension du fonctionnaire communal » ;
Considérant que le règlement grand-ducal du 26 mai 1975 portant assimilation du régime des employés communaux à celui des employés de l’Etat, tel qu’applicable au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 9 juin 1995 précitée, dispose en son article 8.1 que « sans préjudice de l’application des dispositions de l’article 10, l’employé en activité de service, qui bénéficie d’un contrat à durée indéterminée, a droit, pour lui-même et ses survivants, à l’application du régime de pension des fonctionnaires communaux dans l’une des conditions suivantes :
a) après vingt années de service à compter de l’entrée en vigueur du contrat à durée indéterminée ;
b) lorsqu’il atteint l’âge de cinquante-cinq ans » ;
Considérant qu’il est constant qu’au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 9 juin 1995, soit à la date du 4 juillet 1995, ladite loi ayant été publiée au Mémorial le 30 juin 1995 sans autre indication d’entrée en vigueur au regard de son prédit article IV, Madame …, née le 26 novembre 1939, avait rempli la condition prévue à l’article 8.1.b) du règlement grand-
ducal du 26 mai 1975 prérelaté, en ce qu’elle avait atteint à cette date l’âge de cinquante-cinq ans ;
Considérant qu’il importe encore de vérifier au regard des exigences posées par ledit article 8.1. si, à la date du 4 juillet 1995, Madame… bénéficiait d’un engagement à durée indéterminée ;
Considérant que la Ville s’oppose à la requalification de la relation de travail entre parties stipulée à durée déterminée par prise en considération de situations ayant existé pour des années scolaires antérieures à celle relative à la date d’introduction du recours – 8 mai 2001 – régie par le contrat signé entre parties le 11 septembre 2000, stipulé à durée déterminé pour l’année scolaire 2000/2001 ;
Que cette conclusion s’imposerait d’autant plus que ledit contrat du 11 septembre 2000 a été signé par la demanderesse sans y porter la moindre réserve et qu’il a été conclu pour une tâche précise et non durable, de même qu’il a été signé avant l’entrée en service fixée au 15 septembre 2000, de sorte à avoir pu être valablement conclu à durée déterminée ;
Qu’en ordre subsidiaire, pour le cas où la relation de travail antérieure audit contrat de travail du 11 septembre 2000 serait qualifiée être à durée indéterminée, il résulterait de la jurisprudence de la Cour d’appel qu’une résiliation d’un commun accord de la relation contractuelle à durée indéterminée antérieure a été possible pour être remplacée par la relation de travail à durée déterminée résultant dudit contrat du 11 septembre 2000, ce d’autant plus que son article 12 énonce qu’il constate de manière exhaustive l’intégralité des relations de travail entre parties ;
Considérant que d’après l’article 4 du règlement grand-ducal du 26 mai 1975 précité, maintenu en vigueur en vertu du principe de la pérennité des lois, au-delà de la modification de l’article 13 de la loi modifiée du 27 janvier 1972 fixant le régime des employés de l’Etat, lui servant de base légale (cf. trib. adm. 5 juillet 1999, Klein, n° 10761 du rôle, Pas. adm.
2001, V° Fonction publique, n° 185, p. 211 et autres décisions y citées), l’engagement de l’employé communal est effectué par le conseil communal, sous l’approbation du ministre de l’Intérieur, dans les formes et suivant les modalités prévues par les dispositions portant règlement légal du louage de service des employés privés, sous réserve de la fixation de l’indemnité ;
Que concernant plus spécifiquement les engagements effectués depuis son entrée en vigueur, la loi modifiée du 24 mai 1989 est d’application en la matière, notamment concernant le contrat signé entre parties le 11 septembre 2000 ;
Considérant que s’il a toujours été admis que les dispositions de la loi modifiée du 24 mai 1989 étaient d’ordre public, le législateur à travers l’article IV de la loi modifiée du 31 juillet 1995 relative à l’emploi et la formation professionnelle est venu consacrer cet élément fondamental en retenant que « constituent des dispositions de police relevant de l’ordre public national, conformément aux dispositions de la Convention de Rome du 19 juin 1980 sur la loi applicable aux obligations contractuelles, approuvée par la loi du 27 mars 1986, et sont comme telles applicables à tous les salariés ayant un statut de droit privé travaillant au Grand-Duché de Luxembourg, y compris ceux qui font l’objet d’un détachement temporaire, quelle que soit sa durée, toutes les dispositions légales, réglementaires et conventionnelles ayant trait – au contrat de travail … » ;
Considérant que dans la mesure où les dispositions de la loi modifiée du 24 mai 1989 sont d’ordre public, il n’est pas permis aux parties d’y déroger, fût-ce dans le cadre d’un contrat de travail conclu d’un commun accord ;
Considérant que la stipulation contractuelle contenue au second alinéa de l’article 12, suivant laquelle « le présent document constate de manière exhaustive l’intégralité des relations de travail entre parties » à la suite de celle se trouvant en son alinéa 1er in fine d’après laquelle « pour tout ce qui n’est pas prévu au présent contrat, les parties se réfèrent aux dispositions légales en vigueur » ne saurait en aucune manière faire échec aux dispositions d’ordre public contenues dans la loi modifiée du 24 mai 1989, notamment concernant le caractère déterminé ou indéterminé de l’engagement, tel que se dégageant à partir de la situation contractuelle antérieure ;
Que la clause en question peut tout au plus être entendue en ce sens que le document contractuel signé le 11 septembre 2000 contient toutes les stipulations des parties relativement à l’engagement y conclu, étant constant en cause que celui-ci est appelé à s’intégrer dans le cadre légal tracé et à s’y conformer;
Considérant qu’au-delà de la question de savoir si la résiliation d’un engagement à durée indéterminée d’un commun accord des parties, avec raccordement immédiat d’un engagement à durée déterminée, sans décalage dans le temps, est possible au regard des dispositions d’ordre public de la loi modifiée du 24 mai 1989, il convient de relever à partir des pièces versées et notamment du contrat signé le 11 septembre 2000, que ce dernier ne contient aucune mention expresse pouvant valoir résiliation d’un engagement antérieur à durée indéterminée éventuellement requalifié ex lege, tout comme aucun engagement implicite y relativement ne saurait être dégagé à suffisance de droit en l’espèce ;
Considérant qu’il se dégage des développements qui précèdent qu’en fait, les parties n’ont pas retenu d’un commun accord de faire table rase à la date de l’entrée en vigueur de l’engagement valant pour l’année scolaire 2000/2001, tout comme les dispositions d’ordre public applicables ne leur ont pas permis de passer outre le caractère indéterminé de l’engagement acquis depuis la situation légale antérieure, tel que se dégageant des stipulations contractuelles posées dans le cadre légal donné ;
Considérant que pour la période antérieure à l’entrée en vigueur de la loi modifiée du 24 mai 1989, ni la loi du 20 avril 1962 ni celle du 12 novembre 1971 applicables par renvoi aux employés communaux, n’ont prévu comme telle la requalification du contrat à durée déterminée en contrat à durée indéterminée, notamment au cas de multiples prorogations successives, les juridictions n’étant intervenues que rarement pour opérer pareille requalification ;
Qu’elles l’ont fait essentiellement post festum en cas de non-renouvellement d’un contrat à durée déterminée dans des affaires engagées sous l’optique d’un licenciement ;
Considérant que dans la mesure où la partie demanderesse n’établit pas avoir prétendu à un quelconque moment, lors de l’exécution des contrats successifs à durée déterminée l’ayant liée à la Ville de Luxembourg avant l’entrée en vigueur de la loi du 24 mai 1989, avoir droit à un contrat à durée indéterminée, aucun écrit n’étant par ailleurs produit relativement à cette période, exigence qui n’était prescrite à l’époque non pas quoad substantiam, mais seulement quoad probationem, il convient de retenir que pour cette période, aucune requalification de l’engagement en contrat à durée indéterminée n’est à opérer en l’espèce sur base des pièces du dossier ;
Considérant qu’il est constant en vertu de l’article 57 (1) de la loi modifiée du 24 mai 1989 que les dispositions de celle-ci sont entrées en vigueur le 1er novembre 1989, à l’exception de celles qui régissent le contrat à durée déterminée et le contrat comportant une clause d’essai, lesquelles sont entrées en vigueur le 1er jour du mois qui a suivi leur publication au Mémorial ;
Que cette publication ayant eu lieu le 5 juin 1989, les dispositions nouvelles régissant le contrat à durée déterminée ont pris effet en date du 1er juillet 1989 ;
Considérant que dans le chef de Madame Ginnette…, c’est le contrat de louage de service pour chargée de la direction de cours dans les écoles de la Ville de Luxembourg portant sur la période du 1er septembre 1989 au 31 août 1990 qui, lors de sa conclusion, a été le premier à tomber sous le champ d’application de la nouvelle législation ;
Que ce contrat signé par la demanderesse en tant que chargée de direction et pour le collège échevinal de la Ville de Luxembourg par la bourgmestre et par le secrétaire communal, ne porte aucune date, tout comme celui ayant trait à l’année scolaire 2000/2001 ;
Considérant qu’il découle de la combinaison des articles 4 (1) et 6 (1) et (2) de la loi modifiée du 24 mai 1989, que l’exigence d’un écrit documentant le contrat de travail à durée déterminée se cristallise au moment de l’entrée en service de l’employé communal pour la période concernée et qu’à défaut d’écrit existant à ce moment précis, le contrat est présumé conclu pour une durée indéterminée, la preuve contraire n’étant pas admissible (trib. adm. 23 décembre 1997, n° 9938 du rôle, Maillet-Heisbourg, confirmé par Cour adm. 14 juillet 1998, n° 10528C du rôle, Pas. adm. 2001, V° Fonction publique, n° 144, p. 202 et autres décisions y citées) ;
Considérant que l’absence de date figurant sur le contrat de travail, comblée ni par un élément intrinsèque, ni par un élément extérieur y relativement invoqué par les parties, équivaut au défaut d’écrit à la date de l’entrée en service de l’employée communale spécifiant que son contrat est conclu pour une durée déterminée, de sorte qu’en vertu de l’article 6 (2) précité, ce dernier est présumé conclu pour une durée indéterminée, la preuve contraire n’étant pas admissible d’après les indications formelles de la loi ;
Que le défaut d’écrit ainsi constaté concernant l’entrée en service en tant que chargée de direction de Madame … à la date du 1er septembre 1989 impose la conclusion que la relation de travail la liant à la Ville de Luxembourg est à considérer comme ayant été à durée indéterminée depuis ladite date, sans que la preuve contraire y relativement ne soit admissible (trib. adm. 8 mars 2000, Geisler, n° 11214 du rôle, confirmé par Cour adm. 29 mars 2001, n° 11932C du rôle, précité, non encore publiés) ;
Considérant que le règlement grand-ducal du 11 juillet 1989 portant application des dispositions de l’article 5, 8, 34 et 41 de la loi du 24 mai 1989 sur le contrat de travail ne saurait ébranler cette conclusion, étant donné que même à admettre que la possibilité relativement aux postes de l’enseignement préscolaire concernés d’avoir recours à des contrats à durée déterminée en raison de l’usage constant y relatif et du caractère par nature temporaire de ces emplois, il n’en resterait pas moins que les contrats à durée déterminée conclus, théoriquement admissibles dans cette hypothèse, n’ont pas respecté par ailleurs les dispositions obligatoires des articles 4 et 6 de la loi modifiée du 24 mai 1989, avec les conséquences légales ci-avant dégagées ;
Considérant que la même conclusion s’impose concernant les dispositions de la loi du 5 juillet 1991 portant entre autre dérogation à la loi du 24 mai 1989 sur le contrat de travail à travers son article 17 libellé comme suit : « par dérogation à la loi du 24 mai 1989 sur le contrat de travail, les contrats à durée déterminée conclus entre l’Etat ou la commune, d’une part, et le chargé de direction d’une classe de l’éducation préscolaire ou de l’enseignement primaire, le chargé de cours de l’enseignement post-primaire et l’agent socio-éducatif d’une administration ou service dépendant du département de l’éducation nationale, d’autre part, peuvent être renouvelés plus de deux fois, même pour une durée totale excédant 24 mois » ;
Considérant que s’il est vrai que le texte en question s’applique pour les chargés de direction d’une classe de l’éducation préscolaire, il n’en reste pas moins que les exceptions par lui portées aux dispositions d’ordre public de la loi modifiée du 24 mai 1989 sont d’interprétation stricte (cf. trib. adm. 23 décembre 1997 et Cour adm. 14 juillet 1998 précités) ;
Considérant qu’il résulte du libellé même de l’article 17 en question que seul le nombre des renouvellements des contrats à durée déterminée, pouvant aller au-delà de deux, ainsi que la durée totale d’iceux, pouvant excéder 24 mois, sont visés par cette novelle et porte ainsi une dérogation légale par rapport aux dispositions afférentes des articles 8 et 9 de la loi modifiée du 24 mai 1989 ;
Que restent dès lors applicables au statut de l’employée communale en question les articles 4 et 6 de la même loi avec les conséquences légales ci-avant dégagées ;
Considérant que dans la mesure où les dispositions de l’article 10 de la loi modifiée du 24 mai 1989 ne sont entrées en vigueur que le 1er novembre 1989 et que celles relatives à son article 9 ne sauraient se cristalliser au plus tôt dans le chef de la demanderesse à la date du 15 septembre 1990, celles-ci ne sont pas de nature à fonder plus en avant l’engagement à durée indéterminée de Madame… dès à partir le 1er septembre 1989 ci-avant dégagé ;
Considérant qu’il se dégage de l’ensemble des développements qui précèdent que la partie demanderesse bénéficie de la requalification légale de son engagement en contrat à durée indéterminée avec effet à partir du 1er septembre 1989, engagement poursuivi depuis lors sans interruption suivant une tâche restée analogue concernant la direction d’une classe de l’enseignement préscolaire de la Ville, au-delà de la terminologie variable dans le temps se rapportant tantôt aux classes enfantines, tantôt aux classes préscolaires ;
Qu’il s’ensuit qu’en tant qu’employé de la Ville bénéficiant d’un engagement à durée indéterminée et ayant atteint l’âge de cinquante cinq ans à la date d’entrée en vigueur de la loi du 9 juin 1995 précitée, Madame… est à considérer comme employée communale au sens de son article IV ;
Que par voie de conséquence, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal sur base des dispositions de l’article 11.1 du règlement grand-ducal du 26 mai 1975 précité, tel que maintenu en vigueur ;
Considérant que le recours en réformation est recevable pour avoir été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, non autrement contesté sous cet aspect ;
Qu’en conséquence le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire est irrecevable ;
Considérant qu’au fond l’analyse détaillée des arguments invoqués en cause vient d’être faite au regard de la détermination de la compétence d’attribution du tribunal, développements dont il résulte que Madame… bénéficie d’un engagement à durée indéterminée au service de la Ville de Luxembourg en tant que chargée de direction d’une classe d’enseignement préscolaire de la Ville sous la qualité d’employée communale à partir du 1er septembre 1989 ;
Que le recours est dès lors fondé dans cette mesure ;
Considérant que la partie demanderesse sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de l’ordre de 60.000.- francs sur base des dispositions de l’article 240 du nouveau code de procédure civile ;
Considérant que si la base légale pour pouvoir obtenir utilement une indemnité de procédure se trouve dans l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, il n’en reste pas moins qu’en raison des difficultés d’ordre juridique existant à l’heure actuelle concernant la détermination de la compétence d’attribution de la juridiction administrative saisie, l’élément d’iniquité inhérent à la liquidation utile de pareille indemnité n’a pas été rapporté en cause, de sorte que la demande afférente est à écarter ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond le dit justifié ;
par voie de réformation, dit que les relations contractuelles de la partie demanderesse avec la Ville de Luxembourg s’analysent en un contrat à durée indéterminée à partir du 1er septembre 1989 ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
écarte la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne la Ville de Luxembourg aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 14 janvier 2002 par :
M. Delaporte, premier vice-président, M. Schroeder, juge, M. Spielmann, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
