Tribunal administratif N° 13245 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 12 avril 2001 Audience publique du 20 décembre 2001
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Recours formé par MM. … CLAUDY et … BACKES, Kopstal contre une décision du conseil communal de Kopstal et une décision du ministre de l'Intérieur portant approbation d'un plan d'aménagement particulier, ainsi que contre une autorisation de construire délivrée par le collège échevinal de la commune de Kopstal, en matière d'urbanisme
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JUGEMENT
Vu la requête déposée le 12 avril 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Monique WATGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Messieurs … CLAUDY, …, demeurant à L-…, et … BACKES, …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation 1) d’une décision prise le 20 mai 1999 par le conseil communal de Kopstal, portant approbation définitive du plan d'aménagement particulier au lieu-dit "Im Goldberg" à Kopstal, Chemin de Steinsel, présenté par la société à responsabilité limitée K. S. à r. l., établie et ayant son siège à L-…, et prévoyant la construction de deux maisons jumelées, 2) pour autant que de besoin, d'une décision d'approbation de la décision précitée, prise par le ministre de l'Intérieur le 8 juillet 2000, et 3) d'une autorisation de construire délivrée le 17 décembre 1999 par le collège échevinal de la commune de Kopstal, portant autorisation de construire deux maisons unifamiliales jumelées à L-8191 Kopstal, 25 et 25A, rue de Steinsel;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 18 avril, portant signification dudit recours à l'administration communale de Kopstal ainsi qu'à la société à responsabilité limitée K. S.à r. l., préqualifiée;
Vu le mémoire en réponse déposé le 3 mai 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Gaston VOGEL, avocat à la Cour, pour le compte de l'administration communale de Kopstal;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 10 mai 2001, portant signification dudit mémoire en réponse aux demandeurs CLAUDY et BACKES, ainsi qu'à la société à responsabilité limitée K. S. à r. l., préqualifiés;
2 Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal le 18 mai 2001 par Maître Monique WATGEN au nom des demandeurs CLAUDY et BACKES, préqualifiés;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, des 21 et 22 mai 2001, portant signification dudit mémoire en réplique à l'administration communale de Kopstal et à la société à responsabilité limitée K. S. à r. l., préqualifiée;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé le 29 mai 2001 au greffe du tribunal administratif;
Vu le mémoire en réponse déposé le 30 mai 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Pierrot SCHILTZ, avocat à la Cour, pour le compte de la société à responsabilité limitée K. S. à r. l., préqualifiée;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal le 31 mai 2001 par Maître Gaston VOGEL au nom de l'administration communale de Kopstal;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du même jour, portant signification dudit mémoire en duplique aux demandeurs CLAUDY et BACKES, ainsi qu'à la société à responsabilité limitée K. S. à r. l., préqualifiés;
Vu les pièces versées et notamment les décisions attaquées;
Ouï le juge rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Monique WATGEN, Gaston VOGEL et Lydie BEURIOT, en remplacement de Maître Pierrot SCHILTZ, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Par requête déposée le 12 avril 2001, Messieurs … CLAUDY et … BACKES ont introduit un recours tendant à l’annulation 1) d’une décision prise le 20 mai 1999 par le conseil communal de Kopstal, portant approbation définitive du plan d'aménagement particulier au lieu-dit "Im Goldberg" à Kopstal, Chemin de Steinsel, présenté par la société à responsabilité limitée K. S. à r. l. et prévoyant la construction de deux maisons jumelées, 2) pour autant que de besoin, d'une décision d'approbation de la décision précitée, prise par le ministre de l'Intérieur le 8 juillet 2000, et 3) d'une autorisation de construire délivrée le 17 décembre 1999 par le collège échevinal de la commune de Kopstal, portant autorisation de construire deux maisons unifamiliales jumelées à L-8191 Kopstal, 25 et 25A, rue de Steinsel.
L'administration communale de Kopstal, la société à responsabilité limitée K. S. à r. l.
et le délégué du gouvernement soulèvent la tardiveté du recours en tant qu'il est dirigé contre le plan d'aménagement particulier. Ils font valoir que l'approbation définitive dudit plan a été publiée et affichée sur les tableaux d'affichage et sur place pendant huit jours à partir du 27 mai 1999, de sorte qu'en vertu de l'article 7, paragraphe 3 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, le délai légal pour introduire un recours contre le plan en question aurait expiré.
Les demandeurs font valoir que les autorités communales auraient méconnu les dispositions inscrites aux articles 5 et 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, en ce qu'elles auraient omis de donner une publicité adéquate aux décisions par elles prises en autorisation 3 de la construction projetée, bien que ces décisions aient affecté leurs intérêts. Ils se plaignent plus particulièrement de ce que malgré plusieurs demandes formelles, tendant à obtenir communication d'une copie de l'approbation du plan d'aménagement particulier et de l'autorisation de bâtir, les autorités communales ne se sont jamais exécutées et n'ont jamais notifié copie des documents demandés.
Ils en déduisent que si l'existence des autorisations administratives a nécessairement été à leur connaissance, dès lors que la construction projetée a été entamée dès le printemps 2000, ils n'auraient toutefois jamais acquis une connaissance de leur contenu, de sorte qu'ils n'auraient pas pu apprécier la légalité de ces autorisations. Comme ils n'auraient pas été informés complètement des tenants et aboutissants des procédures engagées, le délai contentieux pour agir à leur encontre aurait été suspendu jusqu'à la communication intégrale des décisions litigieuses, intervenue le 8 mars 2001, de sorte que le recours, introduit le 12 avril 2001, l'aurait été dans le délai légal.
Un plan d'aménagement particulier constitue un acte administratif réglementaire auquel ne s'appliquent pas les dispositions du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 invoqué par les demandeurs.
En revanche, l'élaboration de tels plans est régie par l'article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l'aménagement des villes et autres agglomérations importantes, qui prévoit la procédure d'élaboration et les recours dont disposent les particuliers contre les décisions intermédiaires et définitives prises au cours de cette procédure. En vertu de cette disposition, un plan d'aménagement, qu'il soit qualifié de général ou de particulier, doit d'abord faire l'objet d'une approbation provisoire par le conseil communal, suivie d'un dépôt à la maison communale et d'un affichage dans la commune pendant trente jours. Dans ce délai, les objections contre les plans sont à adresser au collège échevinal, qui doit entendre les opposants en vue de l'aplanissement des difficultés.
Le conseil communal procède ensuite à un second vote, définitif, et la décision afférente est affichée dans la commune pendant huit jours et notifiée aux intéressés par lettres recommandées avec avis de réception.
Les réclamations subséquentes sont à adresser au gouvernement dans les quinze jours de cette notification, à peine de forclusion. Le ministre statue après avoir entendu le conseil communal et la commission d'aménagement prévue par l'article 6 de la loi du 12 juin 1937, précitée.
La décision ministérielle, de nature réglementaire à l'instar des décisions du conseil communal qui la précèdent, est susceptible d'un recours devant le tribunal administratif pendant le délai de droit commun de trois mois à partir de sa publication, de sa notification ou du jour où le demandeur en a eu connaissance, conformément à l'article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Pour que les tiers intéressés puissent utilement exercer leur droit de réclamation, ils doivent être informés à la fois de l'existence des différentes étapes d'élaboration du plan, ainsi que de son contenu.
S'il est vrai qu'en cas d'absence d'information concernant l'existence d'une des décisions intermédiaires ou définitive, les délais de recours prévus ne sauraient commencer à 4 courir, sous peine de réduire à néant le droit d'exercer effectivement les recours prévus par la loi, tel n'est pas le cas lorsque ce n'est pas l'existence des décisions prises dans le cadre de l'élaboration des plans qui est en cause, mais leur contenu. En effet, dès lors que les tiers ne s'estiment pas suffisamment informés par les plans et documents mis à leur disposition par les autorités communales, voire par le ministre de l'Intérieur, ils doivent exercer les recours prévus par la loi, et ce dans les délais prévus par la loi.
En l'espèce, les demandeurs affirment essentiellement que la commune n'aurait pas satisfait à l'exigence de la publication de l'approbation provisoire du projet d'aménagement, et que cette omission aurait vicié la procédure subséquence dans son intégralité.
Or, il se dégage d'un certificat de publication délivré par la bourgmestre de la commune de Kopstal le 7 mai 1999 que la décision d'approbation provisoire du plan d'aménagement particulier litigieux du 26 mars 1999 a été publiée et affichée entre le 31 mars et le 30 avril 1999. – Par ailleurs, le vote d'approbation définitive du projet du 20 mai 1999 a été publié et affiché pendant huit jours à partir du 27 mai 1999, suivant certificat de publication délivré par le conseil échevinal le 7 juin 1999. – La décision ministérielle d'approbation a été prise le 8 juillet 1999, et suivant certificat délivré le 5 août 1999 par l'administration communale de Kopstal, elle a été publiée et affichée pendant quinze jours à partir du 20 juillet 1999.
Il s'ensuit que les demandeurs ont été informés à suffisance de droit de l'existence du projet d'aménagement particulier "Im Goldberg." S'ils se plaignent par ailleurs ne pas avoir eu connaissance du véritable contenu du plan litigieux avant le 8 mars 2001, date de sa communication par le ministère de l'Intérieur, cette circonstance s'explique par le fait qu'une telle demande n'a été adressée au ministère en question que le 6 février 2001, donc six mois après le dernier jour de la publication de la décision ministérielle à la maison communale de Kopstal. S'ils s'estimaient incomplètement informés par les autorités communales, ils ne fournissent aucune explication valable concernant l'attente de plusieurs mois avant de réagir utilement. Il y a lieu d'ajouter qu'il se dégage d'un courrier adressé le 9 juin 2000 par les demandeurs au collège échevinal qu'ils avaient une entrevue avec la bourgmestre sur les lieux, et que des informations suffisantes leur y furent fournies les ayant mis en mesure de se plaindre, dans ce courrier, de ce que l'immeuble était planifié avec terrasses et grandes surfaces vitrées, donnant une vue plongeante et directe sur la terrasse de Monsieur CLAUDY, et que lors d'une entrevue avec le promoteur, aucune solution à l'amiable n'avait pu être trouvée. Un courrier de leur mandataire du 1er août 2000 reprend en substance et détaille les reproches des demandeurs.
Il suit de ce qui précède que, non seulement les formalités de publication prévues par l'article 9 de la loi du 12 juin 1937 en vue de porter à la connaissance des tiers l'existence d'un projet d'aménagement, ont été respectées, mais encore que les demandeurs avaient, dès juin 2000, une connaissance suffisante du contenu du projet.
Par voie de conséquence, le recours dirigé contre l'approbation du plan en question, déposé le 12 avril 2001, est à déclarer irrecevable pour cause de tardiveté.
L'autorisation de bâtir délivrée le 17 décembre 1999 constituant un acte administratif à portée individuelle, l'administration était obligée de respecter les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, précité.
5 Comme il vient d'être indiqué plus haut, les demandeurs reprochent à l'administration communale de ne pas avoir respecté, à leur égard, les obligations découlant des articles 5 – obligation de donner à une décision administrative une publicité adéquate mettant les tiers en mesure de faire valoir leurs moyens – et 12 – droit de l'administré d'obtenir communication des éléments d'information sur lesquels l'administration s'est basée ou entend se baser – dudit règlement grand-ducal, et déduisent de la communication tardive du règlement sur les bâtisses et des plans à la base de l'autorisation de bâtir, à savoir le 8 mars 2001, une suspension du délai du recours contentieux.
Il se dégage effectivement des pièces versées, notamment d'une lettre adressée le 17 janvier 2001 par le collège échevinal de Kopstal au mandataire de la commune, que l'administration communale refusait d'envoyer aux demandeurs tant une copie du règlement sur les bâtisses dans son intégralité, arguant du nombre élevé de pages à copier, qu'une copie des plans à la base de l'autorisation de bâtir, au motif qu'une telle communication violerait les droits d'auteur de l'architecte ayant dressé ces plans.
S'il est vrai que les demandeurs auraient pu, conformément à l'article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988, prendre inspection de la teneur du règlement sur les bâtisses en se déplaçant à la maison communale, de sorte que le reproche tiré de l'absence de communication du règlement sur les bâtisses ne porte pas à conséquence, la commune refusait cependant encore, à tort, de leur donner connaissance du contenu des plans à la base de l'autorisation, se retranchant erronément derrière une question de propriété intellectuelle.
De cette manière, les demandeurs n'avaient pas une pleine et entière connaissance du contenu de l'autorisation de bâtir litigieuse, cette connaissance ne leur ayant été conférée que par l'envoi des plans par les soins du ministère de l'Intérieur le 8 mars 2001.
Par voie de conséquence, le délai pour attaquer l'autorisation en question n'a commencé à courir qu'à partir de cette communication, de sorte que le recours, introduit le 12 avril 2001, respecte, en tant qu'il est dirigé contre l'autorisation de bâtir, le délai de trois mois à partir respectivement de la notification de la décision ou de sa prise de connaissance, tel que prévu par l'article 13, alinéa 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999, précitée.
L'administration communale et la société K. S. à r. l. contestent l'intérêt à agir des demandeurs en estimant qu'ils restent en défaut d'établir une aggravation de leur situation de voisin, le seul fait d'une vue directe sur l'immeuble à construire étant insuffisante. Le représentant étatique se rapporte à prudence de justice en ce qui concerne cet l'intérêt à agir.
Il se dégage pourtant des pièces versées que la nouvelle construction offrira à ses habitants une vue plongeante sur celle des demandeurs, qui est de nature à les incommoder.
S'il est vrai qu'ils doivent subir un tel état de choses s'il est conforme aux prescriptions légales, ils ont un intérêt suffisamment caractérisé à s'y opposer au cas où ils estiment que la construction voisine, aggravant en toute hypothèse leur situation de voisins, ne respecte pas la législation en vigueur.
Les demandeurs reprochant précisément à l'autorisation de construire d'être illégale, ils ont un intérêt légitime à en poursuivre l'annulation.
6 Le recours étant par ailleurs régulier en la forme, il est recevable dans la limite ci-
avant dégagée.
Au fond, les demandeurs querellent d'abord l'autorisation de bâtir pour cause d'incompétence de ses auteurs, étant donné qu'elle a été délivrée par le collège échevinal, alors qu'elle aurait dû être délivrée par la seule bourgmestre.
S'il est vrai que c'est en général le bourgmestre qui a compétence pour délivrer les autorisations de construire, cette compétence revient cependant au collège échevinal, en vertu de l'article 20 de la loi modifiée du 12 juin 1937, précitée, lorsque la construction projetée doit être implantée sur une parcelle couverte par un plan d'aménagement particulier valable.
Sous réserve donc de l'existence d'un plan d'aménagement particulier valable couvrant la parcelle devant recevoir l'implantation de la construction litigieuse, le moyen d'incompétence de l'auteur du permis de construire est à rejeter.
Encore que le tribunal ait écarté, pour cause de tardiveté du recours, la demande d'annulation, par voie d'action, du plan d'aménagement particulier litigieux, il peut et doit examiner la légalité de celui-ci, par voie d'exception, conformément à l'article 95 de la Constitution, lorsque la légalité de ce plan est une condition de validité de l'autorisation de construire. Ce faisant, il n'a pas le pouvoir d'annuler le plan en question, dont l'existence est et reste acquise, mais il peut être amené à ne pas appliquer ses dispositions si elles se révèlent illégales.
En l'espèce cependant, outre le reproche du non-respect de la procédure d'élaboration telle que prévue par l'article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937, précitée, qui vient d'être écarté, les demandeurs ne soulèvent aucun autre moyen de nature à affecter la légalité du plan d'aménagement particulier litigieux, de sorte qu'il y a lieu de considérer que la parcelle devant recevoir la construction est couverte par un plan d'aménagement particulier légal, et que, par voie de conséquence, c'est à bon droit que l'autorisation de construire attaquée émane du collège échevinal.
Le moyen suivant, tiré de l'illégalité du plan d'aménagement particulier qui ne saurait servir de base à une autorisation de construire, vient d'être écarté dans le cadre de l'examen de la compétence de l'auteur de cette autorisation.
Les demandeurs soulèvent ensuite l'illégalité de l'autorisation pour inobservation des différentes dispositions du plan d'aménagement général de la commune de Kopstal.
Il y a lieu de répondre, d'une manière générale, qu'un plan d'aménagement particulier modifie ou complète pour des terrains déterminés le plan d'aménagement général. Adopté selon la même procédure que le plan d'aménagement général, il est de la même essence et a la même force obligatoire que celui-ci, ce qui entraîne qu'en cas de contradiction entre des dispositions entre le plan d'aménagement général et le plan d'aménagement particulier, celles du plan d'aménagement particulier doivent s'appliquer dans la zone couverte par ce plan, par dérogation à celles du plan d'aménagement général. En vertu du même principe, les dispositions du plan d'aménagement général continuent à s'appliquer pour toutes les questions qui n'ont pas été spécialement réglées par le plan d'aménagement particulier.
7 Par application de ce principe, il y lieu d'écarter le reproche tiré de l'inobservation de l'article 2.2.1. du règlement sur les bâtisses qui interdit les constructions incompatibles avec la nature de quartiers d'habitation à faible densité, étant donné que le plan d'aménagement particulier, régulièrement approuvé, prévoit dans la zone qu'il couvre, l'implantation de constructions du gabarit qu'il détermine.
Les demandeurs font encore remarquer que la marge de reculement par rapport à l'alignement de l'axe de la chaussée desservante, fixée à six mètres par l'article 2.2.2.2. du plan d'aménagement général de la commune de Kopstal, ne serait pas respectée.
Il est vrai que la disposition invoquée prévoit que les constructions implantées dans les zones d'habitation de faible densité doivent respecter une distance de six mètres par rapport à l'alignement des rues. Or, à l'intérieur du périmètre couvert par un plan d'aménagement particulier, les dispositions du plan d'aménagement général ne sont applicables que pour autant qu'elles ne sont pas contredites par celles du plan d'aménagement particulier.
En l'espèce, le plan d'aménagement particulier prévoit dans sa partie écrite, sub 1., que les constructions doivent respecter la forme et la dimension des lots tels que prévus au plan d'aménagement présenté. La partie graphique prévoit une implantation des deux maisons unifamiliales qui ne respecte pas une marge de reculement de six mètres. Faisant partie des dispositions dérogatoires au plan d'aménagement général, c'est à bon droit que la disposition en question a été prise comme base pour la délivrance de l'autorisation de construire qui n'est partant pas entachée d'illégalité pour non-respect de la marge de reculement par rapport à la chaussée.
Le reproche tiré d'un nombre insuffisant d'emplacements de parking est à écarter. En effet, si l'article 18.1 du plan d'aménagement général exige qu'une autorisation de construire ne peut être délivrée que si un nombre suffisant d'emplacements de stationnement pour véhicules est prévu sur la propriété intéressée, l'article 18.2 sub a) du même règlement prévoit qu'un emplacement par logement est à considérer comme suffisant. Or, l'autorisation litigieuse concerne deux maisons unifamiliales, chaque maison disposant d'un garage souterrain.
Le moyen tiré de l'absence d'une autorisation pour les travaux de déblai et de remblai exigée par l'article 52.4 du règlement sur les bâtisses est à son tour à écarter, étant donné que l'absence d'une telle autorisation, qu'elle ait été demandée ou non, n'affecte pas la légalité de l'autorisation de construire, mais rend le cas échéant illégaux les travaux de déblai et de remblai nécessaires pour réaliser la construction.
Le moyen tiré de la violation de l'article 42.1 du règlement sur les bâtisses qui exige, dans la mesure où les terrains à bâtir bordent des voies publiques alimentées en eau par le réseau de distribution, que tous les logements doivent être raccordés à celui-ci, manque en fait, étant donné qu'il ne se dégage pas des pièces versées que les maisons à construire ne seront pas raccordées au réseau en question.
Les demandeurs soulèvent encore une violation de l'article 24.1 du règlement sur les bâtisses, qui prévoit que les murs et piliers portants doivent être assis sur un terrain naturellement solide ou artificiellement consolidé, à une profondeur qui les met à l'abri de la gelée, en ce que le bénéficiaire aurait omis de soumettre des calculs statiques aux autorités communales.
8 L'administration communale de Kopstal rétorque qu'il paraît évident que chaque constructeur est tenu de respecter les dispositions du règlement communal sur les bâtisses, qu'aucune information concrète n'est parvenue suivant laquelle les dispositions n'auraient pas été respectées pour ce qui est de la solidité, et qu'en outre, le règlement n'exigerait pas la production de calculs statiques. La société K. S. à r. l. estime que "ces soi-disant manquements restent à l'état de pures allégations et ne sont corroborées par aucune pièce, ni plan puisque ces manquements ne sont que chimères." Il est vrai qu'aucune disposition du plan d'aménagement général n'exige la production de tels calculs préalablement à l'obtention de l'autorisation, de sorte qu'en principe, l'autorité communale dispose du pouvoir d'apprécier, sous sa responsabilité, si les conditions de la stabilité de la construction sont remplies.
En l'espèce, cependant, le plan d'aménagement particulier prévoit expressément la condition que pour toute construction à implanter dans la zone couverte par les dispositions spéciales dudit plan, "des calculs statiques sont à présenter afin de garantir la stabilité des futures constructions." Sous peine de vider la disposition en question de son sens, de tels calculs statiques doivent être présentés préalablement à la délivrance de l'autorisation de construire.
Or, devant les contestations des demandeurs, l'administration communale et la société K. S. à r. l. restent en défaut de produire des calculs statiques tels qu'exigés par le plan d'aménagement particulier, voire d'affirmer que de tels calculs ont effectivement été effectués.
Il s'ensuit que l'autorisation de construire litigieuse ne répond pas, sur ce point, aux exigences réglementaires applicables.
Il se dégage de ce qui précède que l'autorisation de construire délivrée le 17 décembre 1999 est illégale pour ne pas respecter en tous points les prescriptions réglementaires. Elle doit partant encourir l'annulation.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, déclare le recours irrecevable pour autant qu'il tend à l'annulation des décisions portant approbation du plan d'aménagement particulier "Im Goldberg" à Kopstal, le déclare recevable et fondé pour le surplus, partant annule le permis de construire n° 44/99 délivré le 17 décembre 1999 par le collège échevinal de la commune de Kopstal à la société K. S. à r. l. et renvoie l'affaire devant ledit collège échevinal, condamne l'administration communale de Kopstal aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 20 décembre 2001 par:
9 M. Ravarani, président, M. Campill, premier juge, Mme. Lamesch, juge, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Ravarani
