Tribunal administratif N° 12830 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 29 janvier 2001 Audience publique du 17 décembre 2001
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Recours formé par Madame … LINSLER, épouse … …, … contre une décision de la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle, en matière de rôle de restitution
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12830 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 29 janvier 2001 par Maître Vic KRECKE, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … LINSLER, épouse … …, sans état particulier, demeurant à L-3730 Rumelange, 95, Grand-Rue, tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’un arrêté non daté de la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle portant sur la restitution dans son chef du montant de ….- francs touché en tant que salaire en sa qualité d’ouvrière de l’Etat postérieurement au 22 septembre 1994 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 mars 2001 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’arrêté ministériel et l’extrait de compte critiqué ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Mathias PONCIN et Monsieur le délégué du Gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 10 décembre 2001.
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Considérant que Madame … LINSLER, épouse … …, préqualifiée, a été engagée suivant contrat de louage de services à durée indéterminée du 16 août 1988 en qualité de femme de charge dans la carrière de l’aide-ouvrier et fut attachée au service nettoyage du Lycée Hubert-Clement d’Esch-sur-Alzette ;
Qu’en date du 26 septembre 1997, Madame … LINSLER s’est vu adresser de la part de l’administration du personnel de l’Etat un relevé de salaires de trois pages comportant un recalcul des salaires touchés pour la période de septembre 1994 à juin 1997 portant sur un montant total de ….- francs à rembourser ; Qu’en date du 6 octobre 1997, elle se vit adresser de la part du directeur de l’administration du personnel de l’Etat un courrier libellé comme suit :
« Objet : Récupération de la somme de ….- (…) francs indûment touchée à titre de salaire pour la période du 23 septembre 1994 au 30 juin 1997.
Madame, Etant donné que vous êtes en congé de maladie sans interruption depuis le 23 septembre 1993 et que l’Administration du Personnel de l’Etat en a été informée seulement à la date du 12 septembre 1997 par le Ministère de l’Education Nationale et de la Formation Professionnelle, je me trouve dans l’obligation de vous désaffilier auprès de votre caisse de maladie après 52 semaines de congé de maladie sans interruption avec effet au 23 septembre 1994.
En effet, l’article 27.III paragraphe 1.a) du contrat collectif des ouvriers de l’Etat stipule que « la continuation du paiement de salaire » ne peut dépasser 52 semaines en cas d’incapacité de travail.
Il s’ensuit que vous avez indûment touché les salaires pendant la période du 23 septembre 1994 au 30 juin 1997.
Afin de régulariser votre situation, je vous saurais gré de bien vouloir virer le montant susindiqué au CCP 3132-28 de la Caisse Générale de l’Etat avec la mention « rémunérations indûment touchées 9409-9706 ».
Au cas où vous auriez besoin de renseignements supplémentaires, veuillez vous adresser à l’Administration du Personnel de l’Etat, à savoir à Madame …, téléphone 478-….
Veuillez agréer, Madame, … » ;
Considérant qu’à une date non déterminée, antérieure au 9 juin 1999, date d’un tampon d’entrée à la direction des Contributions y apposé suivant pièce versée par la demanderesse, la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle a pris l’arrêté suivant :
« Considérant que le contrat de travail de Madame … …-LINSLER, née le … (C.C.P….), occupée en qualité d’aide-ouvrière au Lycée Hubert Clement à Esch-sur-Alzette, a cessé de plein droit avec effet au 23.09.1994, en application de l’article 27.III.a) du contrat collectif des ouvriers de l’Etat ;
Considérant que l’Administration du Personnel de l’Etat n’en a été informée qu’en date du 18 juin 1997 et qu’il a été de ce chef indûment liquidé au profit de Madame … …-
LINSLER la somme de….- (…) francs à titre de salaire pour la période du 23 septembre 1994 au 30 juin 1997 ;
Qu’il y a lieu de demander la restitution de ce montant ;
Vu l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 concernant la comptabilité de l’Etat ;
2 Arrête :
Article 1er.- La somme de ….- (…) francs indûment liquidée au profit de Madame … …-LINSLER est à restituer au Trésor de la façon suivante :
….- francs par Madame … …-LINSLER, demeurant …;
….- francs par la Caisse Nationale d’Assurance Maladie des Ouvriers à titre de cotisation ;
….- francs par l’Etablissement d’Assurance contre la Vieillesse et l’Invalidité à titre de cotisation ;
….- francs par la Caisse Nationale des prestations familiales à titre de cotisation ;
….- francs par l’association d’assurance contre les accidents à titre de cotisation ;
….- francs par l’Administration des Contributions à titre d’impôts sur le salaire ;
….- francs par le Service National de la Santé au Travail à titre de cotisation ;
Article 2.- Le présent arrêté est adressé en double exemplaire à la Chambre des Comptes pour être visé conformément à l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 sur la comptabilité de l’Etat.
Copie en est transmise à Monsieur le ministre de la Fonction publique – Administration du personnel de l’Etat » ;
Qu’en date du 6 juin 1999, Madame … LINSLER s’est vue inviter par le préposé du bureau de recettes des Contributions d’Esch-sur-Alzette à rembourser la somme de ….- francs à titre de salaires indûment touchés pour la période du 23 septembre 1994 au 30 juin 1997 ;
Que suivant extrait de compte du 7 juillet 1999 émanant du service de recette, bureau d’Esch-sur-Alzette de l’administration des Contributions directes, Madame …-LINSLER a derechef été invitée à régler ledit montant de ….- francs ;
Qu’en date du 13 novembre 2000, le préposé du bureau de recettes d’Esch-sur-Alzette a émis à l’encontre de Madame … LINSLER une contrainte lui notifiée le 20 suivant portant sur le montant prévisé de ….- francs, conformément aux dispositions de la loi modifiée du 27 novembre 1933 concernant le recouvrement des contributions directes ;
Considérant qu’en date du 29 janvier 2001, Madame LINSLER a fait introduire un recours tendant à l’annulation, sur base de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, sinon à la réformation de l’arrêté ministériel non daté prérelaté, avec demande de déclaration du jugement à intervenir commun à l’administration des Contributions directes ;
Considérant qu’à l’appui de sa requête, la demanderesse affirme avoir protesté oralement à chaque stade de la procédure portée à sa connaissance et fait valoir que l’arrêté ministériel déféré violerait le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à 3 suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes en ce qu’il ne serait ni daté, ni ne lui aurait été notifié ;
Que le même arrêté encourrait encore l’annulation pour excès, sinon détournement de pouvoir, sinon encore pour incompétence de l’organe ayant statué, étant donné que le rapport de droit fondamental à la base de l’affaire serait un rapport de droit strictement civil et privé, de sorte qu’il aurait appartenu au ministre, de même que par ailleurs à tout autre employeur, de faire toiser le litige – si litige il y avait – par les juridictions civiles et plus particulièrement par le tribunal du travail ayant une compétence d’attribution pour toute contestation relative au contrat de travail qui s’élève entre employeur et salarié ;
Que par ailleurs la décision ministérielle en question encourrait encore l’annulation pour violation de la loi et plus particulièrement de l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 concernant la comptabilité de l’Etat, en ce qu’il ne serait pas reconnu que le paiement des salaires touchés aurait été indûment effectué, en l’absence de décision afférente des juridictions du travail compétentes ;
Que pour le surplus la décision ministérielle critiquée serait encore à annuler pour violation de l’article 20 de la convention collective des ouvriers de l’Etat, en ce que la demanderesse n’aurait pas été entendue préalablement, mais encore qu’elle n’aurait fourni aucun renseignement inexact, ni n’aurait omis de signaler une quelconque erreur évidente à l’administration, à laquelle elle affirme avoir toujours fait parvenir les certificats d’incapacité de travail la concernant ;
Que la demanderesse d’estimer enfin que l’annulation encourue par la décision ministérielle déférée entraînerait celle de tous les actes d’exécution ultérieurs s’y greffant ;
Considérant que le délégué du Gouvernement fait valoir en premier lieu que l’arrêté ministériel déféré ne constituerait qu’un acte préparatoire et que la décision administrative causant effectivement grief et contre laquelle le recours aurait dû être exercé se retrouverait dans le courrier de l’administration du personnel de l’Etat du 6 octobre 1997 prérelaté, sinon dans la lettre du bureau de recettes des contributions du 17 juin 1999, sinon encore dans l’extrait de compte de l’administration des contributions du 7 juillet 1999, précités ;
Que dans le cadre de l’émission du rôle de restitution, il n’aurait pas appartenu à l’administration de saisir le tribunal du travail d’une question qui est clairement réglée par la loi, que l’administration se serait contentée d’appliquer ;
Que les dispositions de l’article 20bis de la convention collective des ouvriers de l’Etat ne serait pas applicable en l’espèce dans la mesure où il ne s’agirait pas d’une erreur survenue dans le calcul du salaire d’un ouvrier ;
Considérant qu’en prenant directement position par rapport au jugement du tribunal du 2 avril 2001 (Block, n° 12094 du rôlé, non encore publié), à travers lequel, sur base d’une situation de fait identique, sinon parallèle, le tribunal s’est déclaré incompétent ratione materiae pour connaître du recours introduit sur base de moyens analogues, la partie demanderesse a nécessairement soulevé la question de la compétence du tribunal pour connaître du présent litige, question qui est par ailleurs d’ordre public et que le tribunal aurait été amené sinon à soulever d’office ;
4 Que dans la mesure où la question a été librement discutée à l’audience à partir du contenu du prédit jugement, critiqué par la partie demanderesse dans la mesure où elle n’entrevoit pas devant qui porter la question litigieuse de savoir s’il y a effectivement matière à restitution en l’espèce ou non, une réouverture des débats ne s’impose pas en l’espèce, le principe du contradictoire ayant été respecté, aucun des mandataires n’ayant par ailleurs demandé à pouvoir fournir un mémoire supplémentaire relativement au problème de compétence d’attribution débattu à l’audience;
Considérant qu’encore qu’une partie n’entende introduire un recours en réformation qu’en ordre subsidiaire, il convient d’analyser en premier lieu si un recours de pleine juridiction est prévu en la matière, étant donné que l’existence d’une telle possibilité rendrait irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision ;
Considérant qu’aucune disposition légale ne prévoyant de recours au fond en la matière, le tribunal est en toute occurrence incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre subsidiaire ;
Considérant que la compétence d’attribution des juridictions administratives est circonscrite par l’article 95bis de la Constitution retenant que le contentieux administratif est du ressort du tribunal administratif et de la Cour administrative, ces juridictions connaissant du contentieux fiscal dans les cas et sous les conditions à déterminer par la loi ;
Considérant qu’en vertu de l’article 84 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux de l’ordre judiciaire ;
Considérant que contrairement à l’hypothèse des fonctionnaires et employés de l’Etat, les contestations issues de la relation de travail des ouvriers de l’Etat avec leur employeur ne relèvent point de la compétence des juridictions de l’ordre administratif, mais de celle des tribunaux du travail ;
Considérant que bien que la toile de fond du recours sous analyse soit constituée par la relation de travail du demandeur en tant qu’ouvrier de l’Etat et les paiements de son salaire effectués au-delà de la cessation d’icelle, l’objet du litige, tel que cerné par le demandeur, ne saurait cependant être relié de façon immédiate auxdites relations de travail, étant donné que le recours est directement dirigé contre l’arrêté ministériel déféré en tant qu’il se trouve à la base de la procédure en restitution des salaires payés après la cessation du contrat d’emploi invoquée ;
Que la question de la compétence du tribunal administratif ne se pose dès lors pas sous cet aspect comprenant notamment la question non déférée de savoir si la relation de travail entre parties a pu cesser de plein droit, sans l’intervention d’une décision judiciaire, à la date du 22 septembre 1994 et si les salaires payés postérieurement à celle-ci ont été indûment réglés à la demanderesse ;
Considérant que l’arrêté ministériel déféré, posé en tout cas avant le 9 juin 1999, a été pris sur base de l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 concernant la comptabilité de l’Etat, étant entendu que la loi abrogatoire du 9 juin 1999 sur le budget, la comptabilité, et la trésorerie de l’Etat n’est entrée en vigueur que le 1er janvier 2000, abstraction faite de la question du maintien en vigueur des dispositions dudit article 40 à titre transitoire ;
5 Considérant que l’article 40 en question dispose que « les paiements qui seront reconnus avoir été indûment effectués, donneront lieu à des rôles de restitution, lesquels sont émis par le ministre du service afférent, visés par la Chambre des Comptes et rendus exécutoires par le ministre des Finances. Le recouvrement en aura lieu d’après le mode usité par l’administration chargée de la recette » ;
Considérant qu’à titre liminaire il convient de délimiter à partir de l’énoncé du recours introductif d’instance quels sont exactement les actes à travers lui déférés ;
Considérant que suivant le dispositif du recours introductif d’instance il est demandé au tribunal d’ « annuler l’arrêté ministériel de Madame la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle sinon subsidiairement, réformer la décision prise » ;
Considérant que si dans le corps de la requête il est énoncé que « pour autant que de besoin » le recours est dirigé « contre les décisions administratives qui se sont greffées sur ledit arrêté ministériel et plus particulièrement la décision de Monsieur le Préposé du Bureau de Recettes de Contributions d’Esch-sur-Alzette, respectivement de Monsieur le Directeur de l’Administration des Contributions de demander à la partie requérante suivant bulletin d’impôt du 7.7.1999 le paiement d’un montant de ….- francs », force est de constater que pareille extension ne se retrouve pas au dispositif du recours, de même qu’en aucun endroit du recours ne sont cités les visa de la Chambre des Comptes et décision du ministre des Finances rendant exécutoire l’ordre de restitution émis par le ministre du service conformément aux dispositions de l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 prérelatée, ces deux derniers actes n’étant par ailleurs pas versés parmi les pièces du dossier ;
Qu’au dispositif du recours figure seulement pour le surplus la demande en déclaration de jugement commun à l’encontre de l’administration des Contributions ;
Considérant que sur base des dispositions de l’article 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, et plus particulièrement à travers la désignation de la décision déférée dans le dispositif de la requête introductive d’instance, le tribunal est amené à retenir que la seule décision utilement attaquée est celle de la ministre de l’Education nationale prérelatée, par rapport à laquelle il s’agit de déterminer si le tribunal est compétent pour en connaître ratione materiae ;
Considérant que l’acte en question s’inscrit dans le cadre de l’exécution des lois budgétaires successivement concernées et implique outre de façon directe le ministre du service afférent ayant émis le rôle de restitution, également la Chambre des Comptes et le ministre des Finances chargé de le rendre exécutoire dans l’hypothèse de base d’un paiement reconnu comme ayant été indûment effectué à partir d’un ordonnancement à charge d’un article des budgets respectivement votés et exécutés ;
Considérant qu’en la matière aucun recours direct au tribunal administratif n’est prévu ni par la loi modifiée du 27 juillet 1936 précitée, ni par aucune autre disposition légale ;
Considérant qu’une hypothèse d’exécution de la loi budgétaire est portée devant la juridiction suprême de l’ordre administratif en ce que l’article 25 de ladite loi modifiée du 27 juillet 1936, dont les dispositions ont été reprises en substance par l’article 9 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée prévoit l’hypothèse spécifique d’une compétence directe de la Cour administrative relativement aux conflits entre le Gouvernement et la Chambre des Comptes y visés ;
6 Que d’après les textes en question il s’agit de l’hypothèse où l’ordonnateur trouvant des observations de la Chambre des Comptes malfondées, les défère au Gouvernement en Conseil, tandis que la Chambre des Comptes persiste, contrairement à l’opinion du Gouvernement ;
Considérant que dans le cadre d’un rôle de restitution émis et rendu exécutoire il y a accord du Gouvernement et de la Chambre des Comptes sur le fait que des paiements ont été indûment effectués, de même que l’établissement du rôle de restitution s’effectue après paiement, donc ex post, tandis que les conflits visés par l’article 9 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée se situent ex ante, entraînant que les recours dirigés contre des rôles de restitution échappent à la compétence directe de la Cour administrative prévue par ledit article 9 ;
Considérant que l’article 105 de la Constitution tel qu’applicable à la situation réglée au moment où l’arrêté ministériel déféré a été posé, dispose en son alinéa 1er qu’« une Chambre des Comptes est chargée de l’examen et de la liquidation des comptes de l’administration générale et de tous les comptables envers le trésor public », pour retenir en son alinéa final que « la Chambre des comptes arrête les comptes des différentes administrations de l’Etat et est chargée de recueillir à cet effet tout renseignement et toute pièce comptable nécessaire. Le compte général de l’Etat est soumis à la Chambre des Députés avec les observations de la Chambre des comptes » ;
Considérant que pareillement aux ordonnances de paiement établies à charge des différents articles du budget voté, les rôles de restitution, émis dans l’hypothèse particulière de paiements reconnus avoir été indûment effectués, relèvent de l’ensemble des opérations inhérentes à la liquidation des comptes budgétaires de l’administration générale et de tous les comptables envers le trésor public relevant du contrôle de la Chambre des comptes ainsi que plus loin de la Chambre des Députés, échappant ainsi à la juridiction du tribunal administratif non seulement en raison des exigences inhérentes au principe de la séparation des pouvoirs, mais encore au regard de la nature juridique de l’ordre de restitution dont s’agit, lequel, participant au processus complexe de comptabilisation générale de l’Etat, et indépendant des rapports de droit et de fait fondamentaux à sa base au regard des recours juridictionnels ouverts, ne revêt point la nature de décision individuelle au sens notamment de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée (cf. trib. adm. 2 avril 2001, Block, précité) ;
Que par voie de conséquence le tribunal est incompétent ratione materiae pour connaître du recours en tant que dirigé contre l’arrêté ministériel déféré, abstraction faite notamment de son caractère non exécutoire comme tel ;
Considérant que la partie demanderesse demande encore à voir déclarer commun le jugement à intervenir à l’administration des Contributions directes, telle que devant être représentée suivant les différents ordres de subsidiarité par elle énoncés ;
Considérant que dans la mesure où l’administration des Contributions directes n’a pas de personnalité juridique propre et en tant qu’elle relève de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, dûment représenté à l’instance, il n’y a pas lieu de donner autrement suite à la demande en déclaration de jugement commun ;
Par ces motifs, 7 le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 17 décembre 2001 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
