Tribunal administratif N° 13238 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 avril 2001 Audience publique du 13 décembre 2001
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Recours formé par MM. … LUDOVICO et … GRÜN, … contre des décisions du collège échevinal et du bourgmestre de la commune de Flaxweiler en présence de la société anonyme K. S.A., … en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête déposée le 11 avril 2001 au greffe du tribunal administratif par Maître Patrick KINSCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Messieurs Francisco LUDOVICO, …, demeurant à …, et … GRÜN, …, demeurant à …, tendant à l’annulation 1) d’une décision du collège échevinal de la commune de Flaxweiler du 23 janvier 2001 décidant, par application de l'article 5.4. du règlement communal sur les bâtisses, de maintenir constructible la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Flaxweiler, section … de …, sous le numéro …/…, et d'accorder toutes les exceptions nécessaires en rapport avec un projet de construction d'une maison d'habitation au même endroit, présenté par la société anonyme K. S.A., établie à …, et 2) d’une décision du bourgmestre de la commune de Flaxweiler du 30 janvier 2001 accordant à la société anonyme K. S.A., préqualifiée, l'autorisation de démolir la construction existante et de construire à sa place une maison d'habitation;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Marc GRASER, demeurant à Luxembourg, du 12 avril 2001, portant signification de la prédite requête à l'administration communale de Flaxweiler, ainsi qu'à la société anonyme K. S.A., préqualifiées;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 2 mai 2001 par laquelle il ordonna qu’il sera sursis à l’exécution de l’autorisation de construire précitée délivrée le 30 janvier 2001 par le bourgmestre de la commune de Flaxweiler en attendant la solution du litige au fond;
Vu le mémoire en réponse, intitulé « mémoire en réplique », déposé au greffe du tribunal administratif en date du 26 juin 2001 par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, lequel mémoire a été notifié par télécopie le 25 juin 2001 à l’avocat constitué des parties demanderesses;
1 Vu le mémoire en réplique déposé en date du 23 juillet 2001 au greffe du tribunal administratif au nom des parties demanderesses, lequel mémoire a été notifié par télécopie le 27 juillet 2001 à l’avocat constitué de l’administration communale de Flaxweiler;
Vu les pièces versées et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Alex ENGEL, en remplacement de Maître Patrick KINSCH, et Jamila KHELILI, en remplacement de Maître Georges PIERRET, en leurs plaidoiries respectives.
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Par décision du 23 janvier 2001, le collège échevinal de la commune de Flaxweiler, déclarant se baser sur l'article 5.4. du règlement communal sur les bâtisses, maintint constructible la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Flaxweiler, section … de …, sous le numéro …/…, et accorda toutes les exceptions nécessaires en rapport avec un projet de construction d'une maison d'habitation au même endroit, présenté par la société anonyme K.
S.A. Le 30 janvier suivant, le bourgmestre de la commune de Flaxweiler accorda à la société en question l'autorisation de démolir la construction existante et de construire à sa place une maison d'habitation.
Par requête déposée le 11 avril 2001 et inscrite sous le numéro 13238 du rôle, MM. … LUDOVICO et … GRÜN ont introduit un recours en annulation contre les décisions précitées prises respectivement par le collège échevinal et le bourgmestre de la commune de Flaxweiler.
Par requête déposée le même jour, inscrite sous le numéro 13237 du rôle, ils sollicitèrent un sursis à exécution de ces deux décisions, en attendant la solution du litige au fond et par ordonnance du 2 mai 2001, le président du tribunal administratif ordonna qu’il sera sursis à l’exécution de l’autorisation de construire précitée délivrée le 30 janvier 2001 par le bourgmestre de la commune de Flaxweiler en attendant la solution du litige au fond, tout en déclarant le recours sans objet en ce qu’il visait la décision du collège des bourgmestre et échevins du 23 janvier 2001.
La commune de Flaxweiler soulève en premier lieu l'irrecevabilité du recours en annulation dont le tribunal est appelé à connaître, au motif qu'aucun des demandeurs ne disposerait d'un intérêt suffisant pour agir. La partie défenderesse soutient en substance que Monsieur GRÜN n'habiterait pas un immeuble construit sur un terrain adjacent à celui devant recevoir la construction litigieuse et que Monsieur LUDOVICO n'aurait pas à se plaindre de la nouvelle construction, celle-ci ayant les mêmes dimensions que l'ancienne construction.
En l’espèce, l’intérêt à agir à l’encontre de l’autorisation de construire litigieuse se trouve vérifié dans le chef des deux demandeurs.
En effet, l’intérêt de Monsieur LUDOVICO se dégage du fait qu’il est un voisin direct du terrain devant accueillir la construction projetée et qu’il a une vue immédiate sur celui-ci (cf. trib. adm. 4 juin 1997, n° 9278 du rôle, Pas. adm. 2001, V° Procédure contentieuse, I.
Intérêt à agir, n° 11, et autres références y citées), étant entendu que s’il est vrai que la nouvelle construction a la même surface que l'ancienne maison, il n’en reste cependant pas moins qu’il ressort des pièces produites en cause, notamment de la demande d’autorisation du 2 7 juillet 2000 et des photos versées, que la nouvelle construction sera plus élevée que l’ancienne, de sorte qu’elle est de nature à aggraver de la sorte la situation de Monsieur LUDOVICO, voisin immédiat de son terrain d'implantation.
Eu égard à cette aggravation par le fait de la hauteur de la nouvelle construction, l’intérêt à agir est également vérifié dans le chef de Monsieur GRÜN, lequel, sans être un voisin contigu du terrain d’implantation de la construction projetée, habite à proximité dudit terrain et, telle qu’il se dégage des informations concordantes fournies par les mandataires des parties lors de l’audience fixée pour les plaidoiries de l’affaire, a une vue directe sur celui-ci.
Il s’ensuit que le recours formé est recevable pour avoir été par ailleurs introduit dans les formes et délai de la loi.
Au fond, les demandeurs critiquent les reculs accusés par la construction projetée qui ont été spécialement autorisés par une décision dérogatoire aux reculs ordinaires prévus par l'article 2.14 du règlement sur les bâtisses. Ils exposent que la décision en question trouve sa source, en vertu du libellé même de l'autorisation de bâtir délivrée par le bourgmestre, dans une décision antérieure du collège échevinal qui, se basant sur l'article 5.4. du règlement sur les bâtisses – qui dispose que dans le cas où dans les zones partiellement construites une parcelle devient inconstructible par les prescriptions du règlement sur les bâtisses, des exceptions peuvent être accordées par le collège des bourgmestre et échevins – a arrêté, par décision du 23 janvier 2001, de « maintenir constructible » la parcelle litigieuse et « d'accorder toutes les exceptions nécessaires en rapport avec le projet présent ». Or, ils contestent les conditions d'application de la disposition en question du règlement sur les bâtisses, au motif qu'il ne serait pas prouvé que ce soit par l'effet du règlement sur les bâtisses, édicté en 1997, que la parcelle en question serait devenue inconstructible. Ils contestent par ailleurs la légalité de la disposition en question, le collège des bourgmestre et échevins ne pouvant se voir autoriser par le conseil communal, seul compétent en la matière, via une subdélégation de pouvoirs, à déroger, de manière générale, aux dispositions du règlement sur les bâtisses, afin d'autoriser une construction qui ne serait pas susceptible d'être autorisée en vertu des règles générales définies par le conseil communal.
La commune de Flaxweiler fait rétorquer en premier lieu que le tribunal n’aurait « aucune compétence de constater par la voie d’un jugement l’illégalité d’un texte réglementaire normatif » et que « tout au plus une décision administrative, à caractère individuel en l’occurrence, pourrait être déclarée contraire à la loi, mais tel n’est pas le cas (sic) ».
Elle fait ajouter que l’article 5.4. du règlement sur les bâtisses donnerait une compétence stricte et délimitée au collège échevinal d’accorder des exceptions, qu’il ne s’agirait pas d’une subdélégation de compétence, mais que ledit article « accorde un droit à des propriétaires d’immeubles dont les alignements existant au moment de l’entrée en vigueur du règlement ne correspondraient plus aux nouvelles normes ». La commune estime que ladite disposition serait légale et qu’elle aurait été correctement appliquée par le conseil échevinal, de sorte qu’aucune des deux décisions litigieuses n’encourrait de reproche sous ce rapport.
Ensuite, la commune de Flaxweiler fait soutenir que la légalité de l'autorisation de construire se dégagerait encore de l'article 2.24 c) du règlement sur les bâtisses, selon lequel les alignements des bâtiments existants demeurent réservés. Elle soutient que cette disposition 3 énoncerait la règle que les propriétaires d’immeubles existants - au moment de l’entrée en vigueur du règlement sur les bâtisses - conserveraient « le droit aux alignements (…), même au-delà de la démolition éventuelle, pour une éventuelle nouvelle construction ».
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs concluent à l'inapplicabilité de cette disposition au présent litige, au motif qu'il ne s'agirait pas, dans la présente espèce, d'un bâtiment existant, mais d'une nouvelle construction.
Il convient en premier lieu de procéder à l’analyse du moyen d’illégalité de l’article 5.4 du règlement sur les bâtisses soulevé par les demandeurs, étant relevé qu’aux termes de l'autorisation de construire attaquée du 30 janvier 2001, le bourgmestre s'est basé sur la décision du collège échevinal du 23 janvier 2001, elle-même prise en vertu dudit article 5.4. du règlement sur les bâtisses, pour déroger aux exigences relatives à la marge de recul de dix mètres prévue par le règlement sur les bâtisses dans le secteur d'implantation de la construction litigieuse.
En d’autres termes, le tribunal est appelé à contrôler l’applicabilité en l’espèce dudit article 5.4., étant donné qu’en vertu de l'article 95 de la Constitution, les tribunaux ne peuvent appliquer les mesures réglementaires que pour autant qu'elles sont conformes à la loi.
Aux termes dudit article 5.4. du règlement sur les bâtisses « dans le cas où dans les zones partiellement construites une parcelle devient inconstructible par les prescriptions du présent règlement, des exceptions peuvent être accordées par le Collège des Bourgmestre et Echevins ».
D’après l’article 50 du décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités et l’article 3 du titre XI du décret des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, il incombe au pouvoir communal de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et voies publics, ainsi que de la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques.
En vertu de l’article premier de la loi du 29 juillet 1930 concernant l’étatisation de la police locale, le bourgmestre est chargé de l’exécution des lois et règlements de police, l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 allant dans le même sens.
Cette dernière loi dispose dans ses articles 28 et 29, d’une part, que c’est le conseil communal qui règle tout ce qui est d’intérêt communal et, d’autre part, qu’il est compétent pour faire les règlements communaux, donc entre autres les règlements communaux sur les bâtisses, les voies publiques et les sites, lesquels ne peuvent être contraires ni aux lois, ni aux règlements d’administration générale.
L’article 54 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, prévoit en son point e) que le règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites, arrêté par le conseil communal, fixera l’espace libre attribué à chaque maison, c’est-à-dire notamment les marges de reculement des constructions.
Si rien ne s’oppose à ce que par un règlement, le conseil communal charge le bourgmestre de compléter certaines parties accessoires de son oeuvre, la fixation des 4 conditions à remplir par le particulier se proposant d’ériger une construction ne saurait faire l’objet d’une subdélégation par le conseil, fût-elle donnée au bourgmestre ou au collège des bourgmestre et échevins selon le cas (cf. C.E. 19 novembre 1980, P. 25, p. 100; trib. adm. 15 juillet 1997, n° 9842 du rôle; 15 mars 1999, n° 10748 du rôle).
Au vu de ce qui précède, force est de constater que l’article 5.4. du règlement sur les bâtisses revient à conférer plein pouvoir au collège des bourgmestre et échevins dans un domaine où, si le conseil communal avait voulu accorder un pouvoir dérogatoire aux règles générales, il lui aurait appartenu de conférer pareil pouvoir au bourgmestre, seul organe d’exécution compétent en la matière, tout en définissant des critères d’application et de référence encadrant et conditionnant d’après la loi le pouvoir ainsi conféré.
Il s’ensuit que l’article 5.4. du règlement sur les bâtisses de la commune de Flaxweiler est contraire aux articles 28, 29 et 67 de la loi communale et donc illégal, de sorte que le tribunal ne saurait l’appliquer en l’espèce.
Or, l’article 5.4. précité constitue la base de la décision du collège échevinal du 23 janvier 2001, elle-même constituant la base de l'autorisation de construire délivrée par le bourgmestre le 30 janvier suivant.
Il s'ensuit qu'elles sont toutes les deux dépourvues de base légale et doivent encourir l'annulation.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par l'argumentation développée par la commune de Flaxweiler, selon laquelle la base légale de l'autorisation de construire serait encore à rechercher dans l'article 2.24 c) du règlement sur les bâtisses, selon lequel les alignements des bâtiments existants demeurent réservés, étant donné que, comme l’ont fait développer les demandeurs et comme l’a retenu à juste titre le juge des référés, la disposition invoquée ne saurait se concevoir autrement que comme s'appliquant aux bâtiments ayant existé au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation sur les bâtisses et dont les marges de reculement ne correspondent plus, depuis cette entrée en vigueur, aux exigences réglementaires, mais non à des constructions nouvellement érigées sur des terrains sur lesquels se trouvaient d'anciennes constructions entièrement démolies, tel que c'est le cas, le projet qui est en train d'être réalisé actuellement l'étant sur un terrain ayant accueilli une maison entièrement démolie en vertu d'un permis de démolir. Suivre l’argument de la commune de Flaxweiler et admettre un droit acquis aux alignements des constructions existantes, même au delà de leur démolition, équivaudrait à rendre impossible l'adaptation d'une réglementation à de nouvelles exigences urbanistiques, comme celle de prévoir des alignements uniformes, chaque terrain ayant eu une construction restant alors figé avec les anciens alignements.
Enfin, il convient également de faire droit à la demande de MM. LUDOVICO et GRÜN basée sur l’article 35 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives tendant à ce que le tribunal ordonne l’effet suspensif du recours pendant le délai et l’instance d’appel. En effet, au vu de la jurisprudence des juridictions judiciaires qui refusent d'ordonner la démolition de constructions érigées sous le couvert d'une autorisation administrative annulée dans la suite (v. Cour d'appel 30 juin 1993, n° 13662 du rôle; 11 janvier 1995, n° 15963 du rôle), la reprise des travaux de construction -
qui ont été arrêtés par l’effet de l’ordonnance présidentielle précitée du 2 mai 2001 et ce jusqu’au prononcé du présent jugement statuant au fond -, au cours du délai et d’une 5 éventuelle instance d’appel à intervenir, risquerait de causer aux demandeurs un préjudice grave et définitif si la Cour devait confirmer le présent jugement notamment en ce qu’il annule le permis de construire afférent.
Nonobstant le fait que la société anonyme K. S.A., quoi que valablement citée par exploit de l’huissier de justice Marc GRASER du 12 avril 2001, n’a pas déposé de mémoire en réponse, - son mandataire n’ayant pas pu être entendu en ses plaidoiries lors de l’audience fixée pour les débats oraux, la procédure devant les juridictions administratives étant essentiellement écrite -, l’affaire est néanmoins réputée jugée contradictoirement, en vertu de l’article 6 de la loi précitée du 21 juin 1999.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en annulation en la forme, au fond, le déclare justifié, partant annule les décisions du 23 janvier 2001 du collège échevinal de la commune de Flaxweiler et du 30 janvier 2001 du bourgmestre de ladite commune, ordonne qu'il sera sursis à l'exécution de l'autorisation de construire délivrée le 30 janvier 2001 par le bourgmestre de la commune de Flaxweiler pendant le délai et l’instance d’appel, condamne la commune de Flaxweiler aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 13 décembre 2001 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 6
