Tribunal administratif N°s 12166, 12170 et 12550 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits respectivement les 28 et 31 juillet et 6 décembre 2000 Audience publique du 11 octobre 2001
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Recours formés par Monsieur … BIAGIONI et consorts contre deux décisions du conseil communal de Sanem et une décision du ministre de l’Intérieur en présence de Monsieur … en matière de plan d’aménagement particulier
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JUGEMENT
I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 12166 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 28 juillet 2000 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … BIAGIONI, retraité, de son épouse, Madame …, sans état particulier, et de Madame …, employée, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation d’une délibération du conseil communal de Sanem du 27 mars 2000 portant approbation provisoire d’un plan d’aménagement particulier présenté par Monsieur …, demeurant à L-…, et portant sur des fonds sis à Soleuvre, section B, aux lieux-dits rue d’Ehlerange et Hinter der Houscht, portant le numéro cadastral …, en vue de la construction d’un immeuble résidentiel à 10 appartements à ériger aux numéros 48-50 de la rue d’Ehlerange, dénommé ci-après le « PAP », et de la délibération du conseil communal de Sanem du 8 mai 2000 portant approbation définitive du PAP ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 31 juillet 2000, portant signification de ce recours à l’administration communale de Sanem ainsi qu’à Monsieur …, préqualifié ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 novembre 2000 par Maître Marc ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de Sanem ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 13 novembre 2000 par lesquels le prédit mémoire en réponse a été notifié tant à Maître Roger NOTHAR, en sa qualité de mandataire des demandeurs et à Maître Marc KERGER, en sa qualité de mandataire de Monsieur … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 novembre 2000 par Maître Marc KERGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, dit …, préqualifié;
Vu les actes d’avocat à avocat du 14 novembre 2000, par lesquels le prédit mémoire en réponse a été notifié tant à Maître Roger NOTHAR qu’à Maître Marc ELVINGER ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 décembre 2000 par Maître Roger NOTHAR au nom de Monsieur … BIAGIONI et de Mesdames … et … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, préqualifié, du 8 décembre 2000, portant signification de ce mémoire en réplique tant à l’administration communale de Sanem qu’à Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 décembre 2000 par Maître Marc ELVINGER au nom de l’administration communale de Sanem ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 13 décembre 2000 portant notification dudit mémoire en duplique tant à Maître Marc KERGER qu’à Maître Roger NOTHAR ;
II.
Vu la requête complémentaire inscrite sous le numéro 12170 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 31 juillet 2000 par Maître Roger NOTHAR, préqualifié, au nom de Monsieur … BIAGIONI et de Mesdames … et …, préqualifiés, tendant à l’annulation des délibérations précitées du conseil communal de Sanem des 27 mars et 8 mai 2000, ledit recours complémentaire comportant un moyen nouveau par rapport à ceux développés dans le recours antérieurement introduit en date du 28 juillet 2000 sous le numéro 12166 du rôle ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, préqualifié, du 31 juillet 2000, portant signification de ce recours complémentaire à l’administration communale de Sanem et à Monsieur … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 novembre 2000 par Maître Marc ELVINGER, préqualifié, pour compte de l’administration communale de Sanem ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 13 novembre 2000 par lesquels le prédit mémoire en réponse a été notifié tant à Maître Roger NOTHAR, en sa qualité de mandataire des demandeurs et à Maître Marc KERGER, en sa qualité de mandataire de Monsieur … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 novembre 2000 par Maître Marc KERGER, préqualifié, au nom de Monsieur …, dit …, préqualifié;
2 Vu les actes d’avocat à avocat du 14 novembre 2000, par lesquels le prédit mémoire en réponse a été notifié tant à Maître Roger NOTHAR qu’à Maître Marc ELVINGER ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 décembre 2000 par Maître Roger NOTHAR au nom de Monsieur … BIAGIONI et de Mesdames … et … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, préqualifié, du 8 décembre 2000, portant signification de ce mémoire en réplique tant à l’administration communale de Sanem qu’à Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 décembre 2000 par Maître Marc ELVINGER au nom de l’administration communale de Sanem ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 13 décembre 2000 portant notification dudit mémoire en duplique tant à Maître Marc KERGER qu’à Maître Roger NOTHAR ;
III.
Vu la requête inscrite sous le numéro 12550 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 décembre 2000 par Maître Roger NOTHAR, préqualifié, au nom de Monsieur … BIAGIONI et de Mesdames … et …, préqualifiés, tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 8 août 2000 portant approbation de la délibération du conseil communal de Sanem du 8 mai 2000 par laquelle celui-ci a adopté définitivement le PAP ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 7 décembre 2000, portant signification de ce recours tant à l’administration communale de Sanem qu’à Monsieur … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 27 décembre 2000 par Maître Marc KERGER, préqualifié, au nom de Monsieur … ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 22 décembre 2000, par lesquels ledit mémoire en réponse a été signifié tant à Maître Roger NOTHAR qu’à Maître Marc ELVINGER;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 février 2001 par Maître Marc ELVINGER, préqualifié, au nom de l’administration communale de Sanem ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 9 février 2001, par lesquels ledit mémoire en réponse a été notifié à Maître Marc KERGER ainsi qu’à Maître Roger NOTHAR pour compte de leurs mandants respectifs ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les délibérations communales ainsi que l’acte ministériel déféré ;
3 Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maîtres Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, Marc KERGER et Marc ELVINGER en leurs plaidoiries respectives.
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Après qu’une demande d’autorisation de principe en vue de la construction d’une résidence à ériger à Soleuvre, sur des fonds inscrits au cadastre sous la section B, aux lieux-dits : rue d’Ehlerange et Hinter der Houscht, sous le numéro …, situés plus particulièrement aux numéros 48-50 rue d’Ehlerange, que Monsieur …, préqualifié, a fait introduire en date du 20 juillet 1998 par le biais du bureau d’architecture « … », a été rejetée par le bourgmestre de la commune de Sanem pour n’être pas conforme à certaines dispositions du plan d’aménagement général de la commune de Sanem, dénommé ci-
après le « PAG », Monsieur … a introduit auprès de l’administration communale de Sanem un projet d’aménagement particulier portant modification des dispositions de la partie écrite du PAG, normalement applicable aux terrains prévisés, afin de rendre possible l’émission d’un permis de construire en vue de la construction d’un immeuble résidentiel à 10 appartements à situer sur les terrains précités, dénommé ci-après le « PAP ».
Après que le conseil communal de Sanem a approuvé provisoirement le PAP en date du 27 mars 2000, lesdites décisions furent publiées et affichées du 31 mars au 30 avril 2000, sans que personne n'ait réclamé ni présenté d'observation contre le projet en question, tel que cela ressort d’un certificat établi en date du 2 mai 2000 par le bourgmestre et le secrétaire de la commune de Sanem.
La délibération du conseil communal de Sanem du 8 mai 2000, par laquelle a été approuvé définitivement le PAP, a été portée à la connaissance du public par un avis du 18 mai 2000 contenant notamment l’information que « les réclamations éventuelles contre la décision [en question] doivent être adressées au Gouvernement-Ministre de l’Intérieur- dans les 15 jours sous peine de forclusion ».
Par sa communication du 8 août 2000, le ministre de l’Intérieur a déclaré approuver, sur base de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, la délibération précitée du 8 mai 2000 du conseil communal de Sanem portant adoption définitive du PAP.
Ladite décision du ministre de l’Intérieur fut portée à la connaissance du public par un avis du bourgmestre de la commune de Sanem du 14 septembre 2000.
Par requête inscrite sous le numéro 12166 du rôle et déposée en date du 28 juillet 2000 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … BIAGIONI ainsi que Mesdames … et …, préqualifiés, ont formé un recours en annulation sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, dirigé contre les délibérations du conseil communal de Sanem des 27 mars et 8 mai 2000, portant respectivement adoption provisoire et adoption définitive du PAP.
Par requête séparée inscrite sous le numéro 12170 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 31 juillet 2000, Monsieur … BIAGIONI ainsi que Mesdames … et … ont formé un deuxième recours en annulation sur base de l’article 7 précité, qualifié de « recours complémentaire » également dirigé contre les délibérations 4 précitées du conseil communal de Sanem des 27 mars et 8 mai 2000, ce recours contenant un moyen d’annulation complémentaire par rapport à ceux développés dans le recours inscrit sous le numéro 12166 du rôle.
Par une nouvelle requête séparée inscrite sous le numéro 12550 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 décembre 2000, Monsieur … BIAGIONI ainsi que Mesdames … et … ont formé un troisième recours en annulation sur base du même article 7, dirigé contre la décision précitée du ministre de l’Intérieur du 8 août 2000 portant approbation de la délibération également précitée du conseil communal de Sanem du 8 mai 2000 relative à l’adoption définitive du PAP.
Conformément aux conclusions concordantes de toutes les parties à l’instance, il y a lieu de joindre, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, les recours respectifs introduits sous les numéros 12166, 12170 et 12550 du rôle, pour y statuer par un seul et même jugement.
Malgré le fait qu’aucun mémoire n’a été déposé pour compte de l’Etat du Grand-
Duché de Luxembourg dans le cadre du recours introduit sous le numéro 12550 du rôle, il y a néanmoins lieu de statuer à l’égard de toutes les parties par un jugement ayant les effets d’une décision contradictoire, conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Les décisions prises en matière d’adoption d’un plan d’aménagement particulier constituant des actes administratifs à caractère réglementaire au sens de l’article 7, paragraphe (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, le tribunal administratif est compétent pour connaître des recours en annulation introduits par les requêtes précitées.
Alors que les demandeurs concluent à la recevabilité des recours inscrits sous les numéros 12166 et 12170 du rôle, en soutenant que tant l’approbation provisoire du PAP que l’approbation définitive de celui-ci par le conseil communal de Sanem pourraient être attaquées individuellement devant le tribunal administratif sur base de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996, en ce que chacune de ces délibérations constituerait un acte administratif à caractère réglementaire, cette argumentation étant partagée par le mandataire de l’administration communale de Sanem au cours de ses plaidoiries à l’audience à laquelle l’affaire a été fixée, Monsieur … fait valoir que ces actes ne constitueraient pas des actes finaux de procédure et que partant le recours contentieux dirigé à leur encontre devrait être déclaré irrecevable.
Il se dégage des articles 9 et 3, alinéa 3, deuxième phrase, de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, que les plans d’aménagement particuliers établis notamment par des particuliers font, sur base d’un avis de la commission d’aménagement instituée sur base de l’article 6 de la loi en question auprès du ministre de l’Intérieur, l’objet d’une délibération provisoire par le conseil communal, contre laquelle des réclamations peuvent être adressées pendant un délai de 30 jours à déposer à la maison communale, délai qui court à partir de la publication d’un avis portant information de ladite délibération, et d’une délibération portant adoption définitive du projet d’aménagement particulier, contre laquelle des réclamations peuvent être adressées au gouvernement dans les 15 jours de sa notification 5 et que ces plans, revêtus de l’approbation définitive du conseil communal, doivent être revêtus en outre de l’approbation gouvernementale, à savoir celle du ministre de l’Intérieur. Ce dernier acte constitue partant un acte d’approbation tutélaire et il a un caractère rétroactif en ce qu’il fait sortir leurs effets aux délibérations du conseil communal portant respectivement approbation provisoire et définitive d’un plan d’aménagement particulier. Il s’ensuit notamment que le délai d’introduction du recours contentieux à l’encontre de l’acte soumis à tutelle ne commence à courir qu’à partir du jour de l’acte d’approbation, et que l’acte initial soumis à l’approbation tutélaire, à savoir les approbations provisoire et définitive du plan d’aménagement particulier ne font pas grief à l’administré tant que l’approbation n’est pas intervenue (cf. Cour adm. 7 avril 1998, n° 10562C du rôle, Pas adm. 1/2001, V° Tutelle administrative, II. Recours contentieux, n° 9, p. 438 et autres références y citées).
Il s’ensuit que la décision à prendre par le ministre de l’Intérieur, dans le cadre de son pouvoir de tutelle, par rapport aux approbations provisoire et définitive du plan d’aménagement particulier décidées par le conseil communal, constitue le premier acte de nature à faire grief dans le cadre du déroulement d’une procédure initiée conformément à l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, les décisions antérieurement prises par le conseil communal constituant des actes réglementaires ayant un caractère préparatoire et intérimaire nécessitant l’approbation de l’autorité de tutelle (cf. Cour adm. 16 novembre 2000, n° 11878C du rôle, Pas. adm. 1/2001, V° Tutelle administrative, III. Plans d’aménagement, n° 17, p.440 et autre référence y citée).
Il en résulte que dans la mesure où les décisions d’adoption provisoire et définitive du PAP, en date des 27 mars et 8 mai 2000, ne causent aucun grief aux demandeurs, en ce qu’elles ont dû faire l’objet d’une approbation tutélaire par le ministre de l’Intérieur, aucun délai de recours n’a commencé à courir contre lesdites décisions du conseil communal et qu’aucun recours n’était recevable à l’encontre de ces décisions communales avant l’approbation tutélaire, faute de grief causé par celles-ci.
Comme ces actes préparatoires dans la procédure d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, dont l’aboutissement constitue l’acte d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur, ne sortent le cas échéant leurs effets qu’à la suite d’une décision d’approbation du ministre de l’Intérieur, ils ne peuvent pas être attaqués indépendamment de la décision ministérielle en question, étant donné que ce n’est qu’à partir de ce jour qu’ils sont susceptibles de faire grief.
Comme à la suite de l’introduction, en date des 28 et 31 juillet 2000, de recours contentieux dirigés contre les délibérations du conseil communal de Sanem portant adoption provisoire et définitive du PAP, les demandeurs ont, par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 décembre 2000, introduit également un recours en annulation contre la décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur du 8 août 2000, et comme les trois requêtes font l’objet d’une jonction afin qu’il y soit statué par un seul et même jugement, les recours en annulation dirigés contre les décisions communales déférées des 27 mars et 8 mai 2000, en ce que ces recours ont été introduits ensemble avec le recours dirigé contre l’acte de tutelle y afférent, sont à déclarer recevables à cet égard.
Tant l’administration communale de Sanem que Monsieur … concluent encore à l’irrecevabilité des trois recours dans la mesure où les demandeurs n’ont pas présenté de 6 réclamation ni contre la décision d’approbation provisoire du PAP par le conseil communal de Sanem ni contre la délibération du prédit conseil communal portant sur l’approbation définitive du PAP et où ils auraient partant violé la procédure telle que fixée par l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs rencontrent cette argumentation en soutenant que les dispositions de l’article 9, alinéa 3 de la loi précitée du 12 juin 1937, prévoyant que les objections contre les plans sont à présenter à peine de forclusion dans le délai de trente jours suite à la délibération du conseil communal emportant adoption provisoire, ne seraient applicables que dans le cadre de la procédure d’adoption des plans d’aménagement généraux et des modifications y relatives, à l’exclusion de la procédure d’adoption des plans d’aménagement particuliers, au motif que les prédites exigences légales seraient tenues en échec par les dispositions de l’article 3, alinéa 3 de la même loi de 1937 portant qu’en tout état de cause, les plans d’aménagement particuliers doivent être revêtus de l’approbation gouvernementale. Ils concluent partant au rejet du moyen tiré de l’irrecevabilité omisso medio soulevée par les autres parties à l’instance.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale de Sanem estime toutefois que dans la mesure où l’article 9 de la loi précitée de 1937 s’appliquerait indistinctement tant aux procédures d’adoption des plans d’aménagement généraux que des plans d’aménagement particuliers, il n’y aurait pas de distinction à faire entre les deux types de procédure, d’autant plus que la référence faite à l’article 9, alinéa 1er à l’article 3, alinéa 3 de la même loi, ne viserait que la première phrase dudit alinéa 3 ne réglementant que l’hypothèse dans laquelle une commune ne présente pas de son propre gré de plan d’aménagement général dans le délai prescrit par la loi.
Il se dégage de l’article 9, alinéa 3 de la loi précitée du 12 juin 1937 que « les objections contre les plans [d’aménagement particulier] doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins, à peine de forclusion » dans un délai de trente jours à partir de la publication de la délibération du conseil communal portant approbation provisoire du plan d’aménagement particulier, tel que fixé par l’article 9, alinéa 2 précité. Par ailleurs, l’alinéa 5 du même article 9 dispose que « les réclamations [à diriger contre la délibération du conseil communal portant adoption définitive du plan d’aménagement particulier] doivent être adressées au Gouvernement [ministre de l’Intérieur] dans les 15 jours » de la notification de ladite décision aux intéressés par lettre recommandée avec avis de réception « à peine de forclusion ».
Il se dégage des dispositions légales qui précèdent que les deux procédures de réclamation y prévues sont obligatoires, dans la mesure où il est précisé qu’elles sont prévues à peine de forclusion.
Le recours introduit devant le tribunal administratif contre un projet d’aménagement particulier n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure de réclamation. En particulier, l’omission d’exercer le recours intermédiaire de la réclamation à adresser au collège des bourgmestre et échevins dans les trente jours de la publication de la délibération du conseil communal portant adoption provisoire du plan d’aménagement particulier, sur base des alinéas 2 et 3 de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937 entraîne l’irrecevabilité du recours devant le tribunal (cf. Cour adm. 12 décembre 1998, n° 10510C du rôle, Pas. adm. 1/2001, V° Actes réglementaires, I.
Principes, n° 16, p. 33).
7 En l’espèce, il est constant que les demandeurs n’ont introduit une réclamation ni contre la délibération du conseil communal de Sanem portant adoption provisoire du PAP ni devant le ministre de l’Intérieur et dirigée contre la délibération du conseil communal de Sanem portant adoption définitive du PAP.
Il suit de ce qui précède que les recours introduits par les demandeurs sont à déclarer irrecevables, en ce que, contrairement à l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, ils n’ont pas introduit des réclamations contre la délibération du conseil communal de Sanem du 27 mars 2000 portant adoption provisoire du PAP, alors même qu’ils avaient connaissance de ladite procédure tant par un avis qui a été publié et affiché du 31 mars au 30 avril 2000 que par une lettre antérieure du 24 octobre 1998 dont il ressort qu’ils avaient connaissance d’un projet d’urbanisme en élaboration de la part de Monsieur … concernant les parcelles faisant l’objet du PAP. Cette conclusion ne saurait être énervée par le fait qu’un plan d’aménagement particulier doit être soumis à la fois à un vote d’ensemble définitif par le conseil communal et à une approbation ministérielle d’ensemble à travers l’article 3, alinéa 3, deuxième phrase, de la loi précitée du 12 juin 1937, ce fait n’étant certainement pas incompatible avec la possibilité d’une réclamation au gouvernement ouverte par son article 9, alinéa 3.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à déclarer irrecevable, sans qu’il y ait lieu de prendre position par rapport aux autres moyens et arguments développés par les parties à l’instance.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
joint les recours introduits sous les numéros 12166, 12170 et 12550 du rôle pour y statuer par un seul et même jugement ;
se déclare compétent pour connaître des recours en annulation dirigés contre les décisions du conseil communal de Sanem des 27 mars et 8 mai 2000 portant respectivement adoption provisoire et définitive d’un plan d’aménagement particulier introduit par Monsieur … et contre la décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur du 8 août 2000 portant approbation de la délibération précitée du conseil communal de Sanem du 8 mai 2000 ;
déclare les recours irrecevables ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge 8 et lu à l’audience publique du 11 octobre 2001 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 9
