Tribunal administratif N° 13445 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 mai 2001 Audience publique du 8 octobre 2001
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Recours formé par les sociétés 1) European Fund Administration S.A., Luxembourg, 2) Heintz van Landewyck s. à r.l., Luxembourg, 3) Lentz Logistics S.A., Luxembourg, 4) Paul Wurth S.A., Luxembourg contre le règlement général de police de la Ville de Luxembourg pris en son article 48 alinéa 2, sinon en son article 48 en entier, sinon en son intégralité et contre une décision du ministre de l'Intérieur du 27 avril 2001 en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 13445 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 15 mai 2001 par Maîtres Jean WELTER et Marc ELVINGER, avocats à la Cour, inscrits au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, domicile ayant été élu en l'étude de Me Jean WELTER, avocat constitué, au nom des sociétés de droit luxembourgeois 1) European Fund Administration S.A., Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions, 2) Heintz van Landewyck s. à r.l., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonctions, 3) Lentz Logistics S.A., établie et ayant son siège social à L-
…, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, et 4) Paul Wurth S.A., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, tendant à l’annulation sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif I. de l’alinéa 2 de l’article 48 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg, adopté le 26 mars 2001 par le conseil communal, publié le 9 mai 2001, sinon de l’article 48 dans son ensemble, sinon, et pour autant que de besoin, de ce règlement dans son intégralité et II. d'une décision du ministre de l’Intérieur du 27 avril 2001, refusant de saisir le Grand-Duc d’une réclamation que les quatre demanderesses lui avaient adressée le 11 avril 2001, sur base de l'article 103 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 17 mai 2001, portant signification de ce recours à l'administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 28 mai 2001 déclarant non justifié le recours en effet suspensif introduit par les quatre demanderesses sous le numéro 13446 du rôle et se déclarant incompétent pour connaître de la demande en institution d’une mesure de sauvegarde ;
Vu le calendrier fixé le 5 juin 2001 par le dit président pour l’instruction de l’affaire sur demande en abrévation des délais émanant des parties demanderesses ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 juillet 2001 ;
Vu le mémoire en réponse, intitulé « mémoire en réplique » déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 juillet 2001 par Maître Jean KAUFFMAN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le rectificatif au mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 juillet 2001 par Maître Jean KAUFFMAN au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu les exploits de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 24 juillet 2001 portant signification respectivement des mémoires en réponse et rectificatif y relatif aux parties demanderesses ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 août 2001 par Maîtres Jean WELTER et Marc ELVINGER au nom des parties demanderesses ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 21 août 2001 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 septembre 2001 par Maître Jean KAUFFMAN au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, préqualifié, du 11 septembre 2001 portant signification de ce mémoire en duplique aux parties demanderesses ;
Vu la requête d’intervention volontaire devant le tribunal administratif déposée en date du 14 septembre 2001 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’établissement public Fonds pour le Logement à coût modéré, établi à L-2942 Luxembourg, Centre Arsenal, 6, av. Emile Reuter ;
Vu le courrier de Maître Albert RODESCH du 17 septembre 2001 portant renonciation au maintien de l’intervention volontaire déposée ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les actes attaqués ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jean WELTER, Marc ELVINGER et Jean KAUFFMAN, de même que Monsieur le délégué du Gouvernement 2 Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 17 septembre 2001.
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Considérant qu’en date du 26 mars 2001, le conseil communal de la Ville de Luxembourg adopta un nouveau règlement général de police, désigné ci-après par « RGP », comprenant un article 48 libellé comme suit:
« Dans l'intérêt de la sécurité et de la commodité des usagers de la voie publique, de la salubrité et de la tranquillité publiques, il est interdit à toute personne de s'exposer sur la voie publique en vue de la prostitution.
Par dérogation à ce qui précède, cette interdiction ne s'applique pas entre 20.00 heures et 3.00 heures dans les rues limitativement énumérées ci-après, à condition que ni la sécurité et la commodité du passage ni la salubrité et la tranquillité publiques ne s'en trouvent affectées:
- rue d'Alsace, tronçon compris entre la Place de la Gare et la rue Wenceslas Ier, - rue Wenceslas Ier. » ;
Que le 11 avril 2001, les sociétés European Fund Administration S.A., Heintz van Landewyck s. à r.l., Lentz Logistics S.A. et Paul Wurth S.A., préqualifiées, firent adresser au ministre de l'Intérieur une réclamation demandant que le Grand-Duc, conformément à l'article 103 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, désignée ci-après par « LC », annulât l'article 48 RGP prérelaté comme étant contraire aux articles 382 et 563 du code pénal, au principe d'égalité devant les charges publiques, ainsi qu'à l'article 6 de la Convention de New York du 18 décembre 1979 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, approuvée par une loi du 15 décembre 1988 ;
Que par courriers respectifs datés du 27 avril 2001, le ministre de l'Intérieur informa d’une part le bourgmestre de la Ville de Luxembourg qu’il approuvait les peines spéciales prévues par l’article 51 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg, conformément à l’article 29 alinéa 4 LC et que le contenu dudit règlement n’appelait par ailleurs pas d’observation de sa part, tandis que d’autre part il fit savoir aux mandataires des quatre sociétés préqualifiées que les arguments par eux avancés à l’appui de leur demande en annulation lui paraissaient insuffisants pour justifier une démarche auprès du Grand-Duc sur base de l’article 103 LC, tout en déclarant in fine de son dit courrier ne pas pouvoir donner suite à la demande en annulation présentée, étant donné que la commune n’aurait fait que réglementer une situation non punissable aux termes du code pénal, de sorte qu’il ne lui restait qu’à constater que ce nouveau règlement de police n’est contraire ni à la loi, ni à l’intérêt général, rendant enfin lesdites sociétés attentives sur la possibilité de saisir le tribunal administratif sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ;
Considérant qu’en date du 15 mai 2001, les quatre sociétés préqualifiées, désignées ci-
après par « les sociétés demanderesses », ont introduit un recours en annulation, inscrit sous le numéro 13445 du rôle, dirigé, d'une part, contre l'alinéa 2 de l’article 48 RGP, sinon contre ledit article 48 dans son ensemble, sinon, et pour autant que de besoin, contre le règlement de police dans son intégralité, et, d'autre part, contre la décision précitée du ministre de l'Intérieur 3 du 27 avril 2001 refusant de saisir le Grand-Duc de leur réclamation basée sur l’article 103 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;
Que le même jour les sociétés demanderesses ont fait introduire une requête, inscrite sous le numéro 13446 du rôle, tendant à voir conférer un effet suspensif au prédit recours en annulation, sinon à voir ordonner une mesure de sauvegarde consistant dans la suspension de l'application de la disposition incriminée, en attendant la solution du litige au fond ;
Que par ordonnance du 28 mai 2001 le président du tribunal administratif a reçu le recours en effet suspensif en la forme pour au fond le déclarer non justifié, tout en se déclarant incompétent pour connaître de la demande en institution d’une mesure de sauvegarde ;
Considérant que par requête déposée en date du 14 septembre 2001, l’établissement public Fonds pour le Logement à coût modéré, préqualifié, a déclaré intervenir volontairement dans l’instance pendante entre parties, inscrite sous le numéro 13445 du rôle ;
Que par courrier de son mandataire, Maître Albert RODESCH, du 17 suivant, confirmé par ce dernier à l’audience du même jour, le Fonds pour le Logement à coût modéré a déclaré renoncer à son intervention volontaire, de ce qu’il y a lieu de lui donner acte, de sorte à pouvoir en faire abstraction dans le cadre de la présente instance, sauf à relaisser les frais et dépens y afférents au dit établissement public ;
Quant à la compétence du tribunal Considérant que le gouvernement déclare se rapporter à prudence de justice en ce qui concerne l’intérêt à agir des quatre sociétés demanderesses, notamment du point de vue de leurs situations géographiques respectives ;
Considérant que la Ville de Luxembourg se rapporte de son côté à la sagesse du tribunal pour ce qui concerne la recevabilité du recours en annulation en la pure forme, ainsi que la qualité pour agir des sociétés demanderesses ;
Considérant que même si cette question n’est pas abordée directement par les parties dans leurs conclusions, il incombe en toute occurrence au tribunal d’analyser, même d’office, sa compétence d’attribution en la matière ;
Considérant que dans la mesure où, sans désigner la question sous ce vocable, les parties ont néanmoins pris position, tant à travers leur mémoire écrit qu’en termes de plaidoiries, sur les éléments déterminant la compétence ratione materiae du tribunal, il n’y a pas lieu à réouverture des débats sur base de l’article 30 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Considérant qu’il est constant en cause que le règlement communal de police de la Ville de Luxembourg du 26 mars 2000 revêt un caractère réglementaire et ne s’analyse point en décision individuelle ;
Considérant que le législateur luxembourgeois n’a pas prévu dans le chef des juridictions de l’ordre administratif un recours en annulation ouvert directement contre toute disposition à caractère réglementaire, mais a limité à travers l’article 7 de la loi modifiée du 7 4 novembre 1996 précitée le recours direct en annulation à l’encontre d’un acte administratif à caractère réglementaire aux seuls actes de nature à produire un effet direct sur les intérêts privés d’une ou de plusieurs personnes dont ils affectent immédiatement la situation sans nécessiter pour autant la prise d’un acte administratif individuel d’exécution ;
Considérant qu’il se dégage des pièces versées en cause, ensemble les éléments de précision fournis en cours d’instance par les parties, que tous les actes déférés, à travers l’alinéa second de l’article 48 RGP qu’ils contiennent, sinon auquel ils se rapportent, affectent immédiatement la situation des quatre sociétés demanderesses en raison de leur établissement à proximité du secteur géographique délimité à travers la prédite disposition déférée ;
Que partant le critère indispensable de l’effet direct est vérifié à l’encontre des actes déférés, en ce qu’il porte sur les intérêts privés des sociétés demanderesses, de sorte à correspondre dans le chef de celles-ci à la définition des actes administratifs à caractère réglementaire telle que résultant de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée ;
Considérant que dans la mesure où à travers son courrier déféré du 27 avril 2001 le ministre statue directement par rapport au règlement communal de police actuellement déféré sur base d’une demande lui adressée dans le cadre des dispositions de l’article 103 LC, l’acte ainsi posé participe, sous tous ces aspects, à la nature réglementaire du règlement général de police critiqué ;
Considérant qu’à travers son acte déféré, le ministre de l’Intérieur a non seulement refusé de continuer au Grand-Duc la demande en annulation des parties demanderesses basée sur l’article 103 LC, mais encore a-t-il analysé la légalité du règlement général de police de la Ville de Luxembourg pris plus particulièrement en son article 48 ;
Considérant que la situation du ministre de l’Intérieur statuant de façon expresse dans le cadre de la tutelle d’annulation prévue par les articles 103 et 104 LC est fondamentalement différente de celle où, appelé par une partie intéressée à statuer, le ministre choisit de ne pas y donner de suite, en observant le silence y relativement ;
Que cette dernière faculté de ne pas exercer les pouvoirs lui conférés plus précisément à travers l’article 104 LC en question n’est soumise à aucun contrôle juridictionnel, contrairement au contrôle de la légalité effectué par le ministre et à sa décision arrêtée de ne pas continuer le dossier au Grand-Duc, actes par lesquels il a accepté de statuer dans le cadre tutélaire prédit (cf. trib. adm. 23 février 2000, Ruppert, n°s 11448 et 11449 du rôle, Pas. adm.
2001, V° Tutelle administrative, n° 11, p. 438) ;
Que par voie de conséquence le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation concernant chacune de ses deux branches ;
Quant à la recevabilité du recours Considérant que d’après le paragraphe (2 ) de l’article 7 en question, le recours dirigé contre un acte administratif à caractère réglementaire n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain ;
5 Considérant qu’en l’absence d’éléments spécifiques contraires y afférents, le caractère direct de l’intérêt à agir des sociétés demanderesses se trouve être vérifié en l’espèce à partir de la proximité de leurs établissements respectifs par rapport à la zone géographique définie par l’alinéa 2 de l’article 48 RGP ;
Que cette même proximité de situation sous-tend à leur tour les caractères personnel, actuel et certain de l’intérêt à agir desdites sociétés demanderesses concernant l’article 48 alinéa 2 RGP déféré en ordre principal ;
Considérant que dans la mesure où l’exception posée par l’alinéa second dudit article 48 ne revêt aucune raison d’être en l’absence de l’interdiction générale de principe prononcée à travers son alinéa 1er concernant le fait pour une personne de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution, l’intérêt à agir desdites sociétés demanderesses se trouve encore vérifié quant à l’ordre subsidiaire de la première branche de leur recours visant l’article 48 dans son intégralité ;
Considérant qu’il appert de l’analyse de l’ensemble du règlement général de police déféré en ordre plus subsidiaire que ledit article 48 revêt une existence propre sans être directement lié aux autres dispositions du règlement général de police de la Ville de Luxembourg, mises à part les dispositions pénales contenues en son article 51 applicables complémentairement ;
Considérant que de leur propre aveu les sociétés demanderesses ne font valoir aucun élément spécifique justifiant l’annulation du règlement général de police de la Ville de Luxembourg déféré en son intégralité, au-delà de ceux plus particulièrement invoqués à l’encontre de l’alinéa 2 de l’article 48 RGP sinon de ce dernier pris dans son intégralité et abstraction faite du lien établi avec les dispositions pénales contenues en l’article 51 RGP ;
Qu’il s’ensuit qu’aucune partie demanderesse n’établit avoir un quelconque intérêt personnel, direct, actuel ni certain à voir annuler le règlement général de police de la Ville de Luxembourg attaqué en son intégralité, au-delà des dispositions de l’article 48 RGP spécifiquement visées ;
Qu’il s’ensuit que le recours est irrecevable en tant que dirigé contre le règlement général de police de la Ville de Luxembourg en son intégralité au-delà des dispositions des articles 48 RGP ;
Qu’il est recevable à la fois en tant que dirigé contre l’alinéa second de l’article 48, de même que contre cet article pris en son ensemble, étant constant que les dispositions y relatives contenues en l’article 51 RGP sont appelées à suivre parallèlement, de façon implicite, mais nécessaire, le même sort ;
Que le recours est encore recevable à l’encontre de la décision ministérielle déférée, étant donné que celle-ci se rapporte notamment à l’article 48 RGP critiqué à travers la première branche du recours reçu ;
Quant au fond Considérant que le recours reçu étant dirigé à la fois contre l’article 48 RGP, pris en son alinéa second, sinon dans son ensemble, et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 6 27 avril 2001, il convient tour à tour d’analyser ses mérites par rapport à chacun des actes ainsi déférés sur base des moyens proposés par les parties demanderesses ;
I. Quant à l’article 48 RGP Considérant que les demanderesses invoquent en premier lieu l’incompétence du conseil communal pour arrêter les dispositions de l’article 48 RGP face aux exigences de l’article 11 de la Constitution, pour ensuite invoquer l’illégalité du règlement communal de police au regard des articles 382 et 563 du code pénal, sinon de l’article 6 de la Convention de New York du 18 décembre 1979 précitée, sinon du principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour en ordre plus subsidiaire en demander l’annulation pour cause de détournement de pouvoir ;
1. Quant à la compétence du conseil communal Considérant que d’après les parties demanderesses la prostitution constitue une activité habituelle rétribuée correspondant à la définition même du mot « profession » devant être analysée en tant que « travail » aux termes de l’article 11 (4) de la Constitution ;
Que par voie de conséquence les autorités communales auraient été incompétentes pour interdire, totalement ou partiellement, à travers l’article 48 RGP l’exercice de la prostitution, entraînant que ces dispositions devraient encourir l’annulation pour cause d’illégalité ;
Que ce serait en vain que l’article 48 RGP serait justifié aux yeux de ses auteurs par l’invocation de la sécurité, de la salubrité et de la commodité publics sur base notamment des décrets du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités et des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire mentionnés dans ses visas, étant donné qu’il ne serait pas permis aux autorités communales de se substituer en cette matière au législateur en brisant son inaction ;
Considérant que la commune soulève en premier lieu l’irrecevabilité pour les parties demanderesses de présenter le moyen d’incompétence du conseil communal sous analyse, au motif que les seules personnes susceptibles de pouvoir invoquer une atteinte à leur droit au travail seraient les prostitués mêmes ;
Considérant que la question de la compétence de l’organe administratif constitue une question de fond touchant à l’ordre public et devant être soulevée d’office par le juge (cf. trib.
adm. 8 février 1999, n°s 10821 et 10880 du rôle, Leone, Pas. adm. 2001, V° Actes administratifs, n° 3, p. 18) ;
Qu’il s’ensuit que les parties demanderesses sont recevables à invoquer l’incompétence du conseil communal relativement à l’article 48 RGP par lui arrêté face aux dispositions de l’article 11 de la Constitution ;
Considérant que seules les questions de la conformité de la loi proprement dite à la Constitution relèvent de la compétence de la Cour Constitutionnelle, de sorte que le tribunal saisi est compétent pour analyser la compatibilité entre elles de deux ou plusieurs dispositions de la Constitution et est appelé à en déterminer les champs d’application respectifs, de même 7 qu’il lui appartient de résoudre les questions de conformité de règlements d’administration publique et communaux par rapport à la norme constitutionnelle ;
Considérant que la Constitution dispose en son article 11 (4), tel que résultant de la révision du 21 mai 1948, que « la loi garantie le droit au travail et assure à chaque citoyen l’exercice de ce droit » ;
Considérant que la prostitution s’analyse en une activité habituelle qui consiste, pour toute personne (homme ou femme), à s’offrir en vue d’une activité sexuelle (également homosexuelle) à n’importe quelle autre personne prête à la rétribuer d’une façon quelconque et qui ne constitue pas en elle-même une infraction pénale (cf. Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, V° Prostitution) ;
Considérant que d’après son libellé l’article 48 RGP ne vise pas la prostitution en elle-
même, mais le fait d’une personne de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution ;
Que l’article actuellement critiqué réglemente dès lors un préalable à l’activité rétribuée de la prostitution, le fait de s’exposer n’étant point rémunéré en tant que tel ;
Considérant que d’après les dispositions combinées des alinéas 1er et 6 de l’article 107 de la Constitution, les communes gèrent par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres et posent à cet effet des actes conditionnés par l’intérêt général ;
Considérant que si d’après l’article 11 (4) de la Constitution l’exercice du droit au travail relève de la loi, la réglementation notamment d’aspects y préalables peut relever de la compétence des autorités communales dans la mesure où la sauvegarde de l’intérêt général communal est concernée ;
Considérant que d’après l’article 28 LC, le conseil communal règle tout ce qui est d’intérêt communal, son article 29 prévoyant que le conseil fait les règlements communaux ;
Considérant que d’après les dispositions du décret du 14 décembre 1789 précité pris notamment en ses articles 49 et 50 ainsi que du décret des 16-24 août 1790 précité pris en les articles 3 et 4 de son titre XI, ainsi que du décret des 19-22 juillet 1791 relatif à l’organisation d’une police municipale et correctionnelle pris notamment en son article 46, les règlements communaux se trouvent être pris dans l’intérêt communal notamment lorsqu’ils sont appelés à régler des questions ayant trait à la sécurité, à la salubrité et à la tranquillité publiques, ainsi qu’à la commodité des usagers de la voie publique ;
Considérant qu’il se dégage de la départition des champs d’application de l’article 11 (4) et 107 de la Constitution que le conseil communal a été compétent pour arrêter des mesures dictées par les exigences de sécurité, de salubrité et de tranquillité publiques ainsi que de commodité des usagers de la voie publique relativement au fait pour une personne de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution, élément préalable à l’activité rétribuée qu’elle est destinée à engendrer ;
Qu’il s’ensuit que le premier moyen au fond laisse d’être justifié ;
8 2. Quant à la légalité de l’article 48 RGP au regard des articles 382 et 563 du code pénal Considérant qu’en second lieu les parties demanderesses invoquent l’illégalité de l’article 48 RGP en ce que le texte critiqué reviendrait à réglementer des actes que la loi prohiberait plus particulièrement à travers les articles 382 et 563 du code pénal, désigné ci-
après par « CP », pareille prétention étant par définition illégale ;
Que les demanderesses font valoir que l’infraction visée par le point 9 de l’article 563 CP réprimant l’attitude sur la voie publique de nature à provoquer à la débauche, loin de requérir un comportement actif, résulterait, d’après la dénomination commune même de l’infraction, également appelée « racolage passif », d’un simple état statique, celui de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution ;
Qu’en se basant sur le rapport de la police du 14 mars 2001 préalable au règlement communal de police critiqué, les demanderesses d’estimer que le fait de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution serait inévitablement accompagné d’un cortège de phénomènes indissociables, dus à l’exercice justement de la prostitution et pouvant s’analyser en des infractions constitutives du racolage actif réprimé par l’article 382 CP ;
Que les demanderesses d’exposer encore que la réglementation adoptée par le conseil communal consisterait à imposer à la prostitution une certaine organisation à travers un territoire et un horaire prédéterminés limitativement fixés ;
Que pareille organisation s’analyserait en une collaboration, laquelle correspondrait à une participation au sens du code pénal ;
Que la prostitution serait ainsi devenue à travers le règlement de police une institution consacrée ;
Considérant que tant l’article 382 que l’article 563-9 du code pénal résultent de la novelle du 1er avril 1968 ayant pour objet de supprimer la réglementation officielle de la prostitution et de renforcer la lutte contre la prostitution et le proxénétisme ;
Considérant qu’avant ladite loi du 1er avril 1968, la législation luxembourgeoise consacrait un système de prostitution administrativement autorisée, avec des compétences spéciales prévues notamment dans le chef des organes communaux à travers l’article 54 de la loi communale de l’époque ainsi que la loi du 25 novembre 1854 et l’arrêté royal grand-ducal du 14 mai 1855 ;
Considérant que même si d’après son intitulé, la loi du 1er avril 1968 en question tend à renforcer la lutte contre la prostitution et le proxénétisme, il n’en reste pas moins que l’accent est mis sur ce dernier phénomène, étant donné qu’en règle générale, hormis les cas spécifiques d’actes de prostitution commis à l’égard notamment de personnes mineures, le code pénal luxembourgeois n’a pas érigé en infraction la prostitution prise comme telle ;
Considérant que d’après l’exposé des motifs à la base du projet de loi ayant abouti à la loi du 1er avril 1968, tel que se confinant en la proposition de la commission d’études législatives, « la prostitution en soi doit donc rester en dehors du domaine de la loi pénale à condition bien entendu qu’elle n’apporte aucun trouble à l’ordre public ; elle constitue une 9 faute morale, un vice dont la sanction doit se trouver dans la conscience personnelle de ceux qui le commettent.
Par contre le racolage, la provocation à la débauche dans les lieux publics, doivent être réprimés, car il s’agit d’une manifestation contraire à l’ordre public. Tant la loi française du 13 avril 1946 que la loi belge du 21 août 1948 punissent les faits de racolage dans un lieu public » (doc. parl. 1150, p. 9) ;
Considérant que fondamentalement le législateur luxembourgeois distingue la prostitution placée en dehors du champ pénal des notions de racolage et de provocation à la débauche, lesquelles visent des faits qui, bien que se superposant à l’acte prostitutionnel, présupposent des éléments précis additionnels pour se trouver être vérifiées et rentrer dans le champ pénal ;
Considérant que l’article 382 du code pénal instituant le délit de la provocation active à la débauche par racolage dispose que « sera puni d’un emprisonnement de huit jours à six mois et d’une amende de 10.001 à 200.000 francs ou de l’une de ces peines seulement, quiconque par gestes, paroles, écrits ou par tous autres moyens procéderait publiquement au racolage de personnes d’un ou de l’autre sexe en vue de les provoquer à la débauche » ;
Considérant que l’article 563-9° du code pénal, instituant la contravention de provocation publique à la débauche, dispose de son côté que « sont punis d’une amende de 1000.- francs à 10.000.- francs ceux dont l’attitude sur la voie publique est de nature à provoquer à la débauche » ;
Considérant que dans la mesure où d’après l’article 29 alinéa second LC des règlements communaux ne peuvent être contraires ni aux lois, ni aux règlements d’administration, l’autorité communale investie du pouvoir réglementaire ne saurait réglementer des faits constitutifs d’une infraction pénale, sous peine de se placer hors la loi ;
Considérant que l’article 48 RGP porte en son alinéa 1er interdiction à toute personne de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution, tout en dérogeant à travers son alinéa second à cette interdiction, laquelle est appelée à ne pas s’appliquer entre 20.00 heures et 3.00 heures dans les rues y limitativement énumérées, à condition que ni la sécurité et la communité du passage, ni la salubrité et la tranquillité publiques ne s’en trouvent affectées ;
Considérant que si étymologiquement la prostitution est à rattacher au latin écclésiastique « prostituere » signifiant « exposer publiquement » (cf. Gerard CORNU, op. et vo cit.), il n’en reste pas moins que l’article 48 RGP, loin de réglementer la prostitution en tant que telle, en interdit à travers son article 1er un préalable – le fait pour une personne de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution – tout en assortissant cette même interdiction, à travers son alinéa second, d’une dérogation ;
Considérant que les textes réglementaires de police sont d’interprétation stricte, de même que les dispositions du code pénal portant institution d’infractions ;
Considérant que l’article 563-9° CP instituant la contravention de provocation publique à la débauche ne réprime point la provocation publique à la prostitution, étant constant que la prostitution comme telle est appelée à rester en dehors du domaine de la loi pénale tant que son exercice n’apporte aucun trouble à l’ordre public ;
10 Qu’il s’ensuit que tant que son exercice n’apporte aucun trouble à l’ordre public, le simple fait de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution, seul visé par l’article 48 RGP, n’est pas constitutif en tant que tel d’une attitude de nature à provoquer à la débauche aux termes du point 9 de l’article 563 CP ;
Considérant que plus particulièrement l’acte de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution, seul autorisé à travers l’alinéa 2 de l’article 48 RGP est soumis à la condition que ni la sécurité et la commodité du passage, ni la salubrité et la tranquillité publiques ne s’en trouvent affectés, de sorte que face aux termes explicites mêmes employés par le pouvoir réglementaire communal, le tribunal est amené à constater que les faits réglementés ne se recouvrent point avec ceux incriminés à travers l’article 563-9° CP, la condition à laquelle le texte réglementaire sous analyse soumet l’acte de s’exposer sur la voie publique étant exclusive d’une attitude de nature à provoquer à la débauche ;
Considérant qu’a fortiori le fait autorisé de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution, à condition que ni la sécurité et la commodité du passage, ni la salubrité et la tranquillité publiques ne s’en trouvent affectés, tel que réglementé à travers l’article 48 alinéa second RGP ne saurait être constitutif du délit de provocation active à la débauche par racolage, étant donné que l’infraction y visée présuppose des gestes, paroles, écrits ou tous autres moyens en vue de la constituer, lesquels éléments ne sont point susceptibles d’être dégagés comme tels des faits autorisés, tels que libellés par ledit alinéa second de l’article 48 RGP ;
Considérant que le tribunal est certes appelé à statuer in concreto et non en vase clos, mais se trouve limité dans son analyse par les termes mêmes employés par le législateur ainsi que le pouvoir réglementaire communal, lesquels, en tant que dispositions respectivement pénales et de réglementation de police, sont d’interprétation stricte et ne permettent notamment pas des extensions, telles celles suggérées par les parties demanderesses ;
Qu’il s’ensuit que loin de réglementer une situation contraire à la loi pénale, le pouvoir réglementaire communal s’est limité en l’espèce à toiser en deçà de la prostitution globalement conçue, des actes y préalables ne participant pas en tant que tels, au regard des termes mêmes employés, à des activités réprimées par la loi pénale ;
3. Quant au respect de l’article 6 de la Convention de New York du 18 décembre 1979 Considérant qu’en troisième lieu les parties demanderesses d’estimer sur base du rapport de police précité du 14 mars 2001 que, parmi les fléaux entraînés par la prostitution au Luxembourg, figure également le proxénétisme, lequel serait précisément synonyme d’exploitation de la prostitution ;
Qu’il ne suffirait pas de dire que le Grand-Duché a satisfait aux obligations découlant pour lui de l’article 6 de la Convention de New York du 18 décembre 1979, du fait que son code pénal réprime le proxénétisme, mais qu’il faudrait encore faire en sorte que la prohibition conduise à la disparition de cette pratique ;
Que de même la constatation que le règlement général de police serait compatible avec l’article 6 de la Convention de New York comme visant indistinctement les hommes et les 11 femmes ne serait pas de nature à rendre la réglementation critiquée conforme avec cette norme supérieure ;
Considérant que la Convention de New York du 18 décembre 1979, approuvée par la loi du 15 décembre 1988, dispose en son article 6 que « les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées, y compris les dispositions législatives, pour réprimer, sous toutes leurs formes, le trafic des femmes et l’exploitation de la prostitution des femmes » ;
Considérant qu’au-delà de toute question d’effet direct, le tribunal est amené à constater que l’article 6 prérelaté s’adresse aux Etats parties en indiquant les mesures à prendre par eux, de sorte à ne viser les autorités réglementaires locales que de manière indirecte, alors qu’en tout état de cause l’interdiction portée à travers l’alinéa 1er de l’article 48 RGP ainsi que l’exception circonstanciée strictement limitée dans le temps prévue dans son alinéa second, disposant sans distinction de sexe et recouvrant de la sorte le fait de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution tant à l’égard des femmes que des hommes, n’en rejoignent pas moins, au fond, les exigences portées par l’article 6 en facilitant la lutte contre le trafic des femmes et l’exploitation de la prostitution de ces dernières à travers des mesures de contrôle et de surveillance ainsi rendues plus opérationnelles ;
Que le moyen laisse dès lors d’être fondé ;
4. Quant au principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques Considérant que les parties demanderesses font valoir que l’article 48 alinéa 2 RGP, en concentrant l’exercice de la prostitution devant les portes de leurs quatre établissements méconnaîtrait le principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques ;
Que la rupture de l’égalité en question entâcherait l’acte administratif dont elle émane de sorte à rendre ce dernier illégal ;
Que s’il existait des hypothèses où l’action de l’administration, bien qu’étant légale engendre un préjudice pour certaines personnes, entraînant la sanction de la responsabilité des autorités étatiques, sinon communales se résolvant en dommages et intérêts, telle ne serait pas la situation en l’espèce ;
Que dans la mesure où le choix du législateur de ne pas rendre illégal la prostitution comporterait des inconvénients pour des citoyens qui, pour la majorité d’entre eux, ne sont ni les prestataires du service concerné, ni les consommateurs de celui-ci, il serait inacceptable, au regard du principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, d’imposer par la voie réglementaire l’intégralité du poids de ces inconvénients à quelques administrés en concentrant le phénomène de la prostitution de rue de l’intégralité de la capitale d’un pays sur un tronçon de voie publique de quelque 200 mètres ;
Que les critères fixés par la Cour Constitutionnelle pour dire qu’il n’y aurait pas rupture d’égalité ne seraient point remplis en l’espèce ;
Que les sociétés demanderesses font valoir plus précisément qu’elles ne seraient pas du tout traitées de la même façon que la plupart des entreprises industrielles et/ou de services situées sur le territoire de la commune de Luxembourg, y compris celles localisées en des endroits où il n’y a pas ou que très peu d’habitations ;
12 Que par voie de conséquence l’on serait en présence d’une discrimination agissant au détriment des demanderesses, de sorte à entâcher le règlement critiqué d’illégalité ;
Considérant que le principe de l’égalité devant les charges publiques n’est pas formellement exprimé par la Constitution, mais il est admis qu’on peut l’induire des articles 10bis (égalité devant la loi), 16 (égalité devant les atteintes au droit de propriété) et 101 (égalité devant l’impôt) de la Constitution (cf. G. Ravarani, La responsabilité civile des personnes privées et publiques, Pas. luxbg. 2000, n° 207, p. 192) ;
Considérant que découlant de la Constitution, le principe de l’égalité devant les charges publiques fait partie de la légalité et doit partant être observé par l’autorité administrative dans son action ;
Considérant que le règlement communal doit être pris à la fois dans l’intérêt général et dans l’intérêt communal, de même qu’il est appelé à respecter la loi considérée non seulement dans ses dispositions législatives proprement dites, mais également dans les textes et principes de la loi fondamentale ;
Considérant que lorsque le pouvoir réglementaire communal, à l’instar de la loi, poursuit un objectif d’intérêt général, il peut arriver qu’il soit amené à édicter des mesures susceptibles de poser à un ou plusieurs citoyens, se trouvant entre eux dans la même situation, un préjudice spécial et grave (cf. Ravarani, op. et loc.cit) ;
Considérant que tel le législateur, le pouvoir réglementaire communal peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes réglementaires différents à la condition que la différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but (cf. Cour constitutionnelle, arrêt n° 7/99 du 26 mars 1999, Mémorial A 1999, p. 1087) ;
Considérant que sur base des éléments du dossier, ensemble les explications fournies par les parties, le tribunal vient à la conclusion que l’article 48 RGP a été posé dans l’intérêt général sous différents aspects combinés, dans la mesure où à partir de la constatation que la très grande majorité de la population subit les activités de prostitution sans y participer, il emporte une interdiction de principe, assortie d’une exception circonstanciée, délimitée dans l’espace et dans le temps, articulée à chaque fois par rapport au fait pour une personne de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution ;
Considérant que l’interdiction ainsi posée, telle qu’assortie d’une exception circonstanciée, rencontre les objectifs multiples consistant à localiser les phénomènes tenant à s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution sur un espace réduit inclus dans l’ancien périmètre d’activité de fait largement plus étendu, tout en évitant à la fois pareil phénomène dans le quartier scolaire des rues de Strasbourg et du Commerce, ainsi que dans les quartiers d’habitation avoisinants, tout en gardant la proximité par rapport à la gare centrale et en évitant la sortie en terrain vague dans l’intérêt bien compris également des personnes qui s’exposent, compte tenu des contrôle et surveillance rendus plus opérationnels à travers la supervisibilité du secteur tracé par l’alinéa second de l’article 48 RGP ;
Considérant qu’en localisant les phénomènes de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution à l’intérieur d’un secteur réduit, sous-ensemble géographique de l’ancien 13 périmètre d’activité, à proximité de la gare centrale, mais en dehors des quartiers scolaire et d’habitation avoisinants, dans un but corrélatif de contrôle et de surveillance, le pouvoir réglementaire communal a agi dans l’intérêt général et a dès lors assorti ses mesures d’un but légal ;
Considérant qu’il est constant que dans le secteur décrit à travers l’alinéa 2 de l’article 48 RGP, il existe tout au plus une famille y ayant son local d’habitation, lequel correspond à un logement professionnel, sans que cette exception ponctuelle puisse être de nature à constituer une rupture d’égalité dans le chef des demanderesses, les intéressés en question n’étant de leur côté point à l’instance ;
Considérant que les parties demanderesses n’ont par ailleurs pas établi que leurs situations d’établissement le long des rues d’Alsace et Wenceslas Ier ne seraient pas spéciales et que d’autres sociétés actives dans des secteurs comparables des services et de l’industrie, établies dans l’ancien périmètre d’activité des phénomènes préalables à la prostitution actuellement réglementés, en dehors de toute habitation, sauf exception ponctuelle, existent et aient été traitées différemment ;
Que dès lors il n’est pas établi en cause que certaines catégories de personnes comparables aient été soumises à des régimes réglementaires différents, étant constant pour le surplus que l’ancrage géographique du secteur défini à travers l’alinéa second de l’article 48 RGP est la résultante de critères objectifs et se trouve être rationnellement justifié, de même qu’il est adéquat et proportionné au but d’intérêt général prévisé de sortir les phénomènes relatifs à la prostitution actuellement réglementée des quartiers scolaires et d’habitation avoisinants dont s’agit tout en les maintenant à l’intérieur de l’ancien périmètre d’activité dans la mouvance de la gare centrale et en dehors de terrain vagues par restriction à un minimum d’espace supervisible ;
Considérant qu’il s’ensuit qu’aucune rupture de l’égalité devant les charges publiques ne peut être retenue par le tribunal dans le chef des demanderesses sur base des éléments du dossier ensemble les explications fournies par les parties ;
Qu’il convient néanmoins de relever que la situation des demanderesses étant spéciale, la réparation du préjudice par elles allégué, si elle n’affecte point la légalité de l’article 48 RGP posé à la fois dans l’intérêt général et communal, ressort le cas échéant des règles de la responsabilité civile, question pour laquelle le tribunal administratif est incompétent sur base des dispositions combinées des articles 84 et 95bis de la Constitution ;
Que le moyen est dès lors à écarter à son tour ;
5. Quant au détournement du pouvoir Considérant qu’en ordre plus subsidiaire, les parties demanderesses soulignent qu’il n’appartient pas à l’autorité communale de prendre une mesure dans le seul but de satisfaire à un intérêt particulier, étant donné que d’après les dispositions de l’article 103 LC, elle ne peut exercer ses pouvoirs de façon légale que dans l’intérêt général ;
Que d’après les demanderesses de nombreux éléments concourraient pour montrer qu’en l’espèce la décision des autorités communales de transférer le champ d’exercice de la prostitution devant les portes de ses établissements était inspirée par le souci de donner 14 satisfaction à un groupe particulier d’habitants de la Ville, ayant fait des démarches particulièrement remarquées ;
Que les demanderesses d’énoncer à cet escient cinq éléments particuliers présentés comme suit :
« - discrétion gardée par la commune lors de l’élaboration du règlement, et en particulier de son article 48 ;
- absence de consultation des principaux intéressés (et on ne vise pas ici les seuls prostitués), malgré l’article 28 de la loi communale ; mais en revanche dialogue avec au moins un groupe d’intérêt ;
- absence d’étude quant aux effets du transfert ;
- renseignements inexacts (habitations privées dans le secteur choisi, nombre de prostitués) ;
- participation de représentants de l’administration communale et de la police à la célébration par le groupe d’intérêts ci-dessus mentionné, de la victoire que constituait pour elle la délocalisation de la prostitution » ;
Considérant que le détournement de pouvoir allégué par les parties demanderesses consiste dans l’utilisation d’une compétence du pouvoir réglementaire communal dans un but autre que celui pour lequel elle est conférée ;
Considérant que le moyen ainsi présenté amène le juge administratif à examiner si le mobile véritable de l’administration correspond à celui qu’elle a exprimé, étant entendu que la charge de la preuve afférente incombe aux parties demanderesses invoquant les faits par elle incriminés ;
Considérant qu’il vient d’être retenu que les dispositions de l’article 48 RGP ont été posées dans un but d’intérêt général, conformément à la loi ;
Considérant que le fait légitime de poser une réglementation de sorte à ne plus autoriser le fait de s’exposer sur la voie publique en vue de la prostitution dans des quartiers scolaires et d’habitation, contrairement à la pratique antérieure, même s’il correspond directement et en partie à des doléances publiquement exprimées par un groupe d’intérêts locaux, n’en poursuit pas moins par là-même un but d’intérêt général, tout comme les doléances portées par ledit groupe s’inscrivent dans le cadre de ses droits constitutionnellement garantis à travers notamment les articles 24 à 26 de la loi fondamentale ;
Considérant que par ailleurs il n’a été fait état, de la part des parties demanderesses, d’aucune disposition légale ou réglementaire suivant laquelle les autorités communales compétentes seraient tenues, dans le cadre de l’élaboration de dispositions réglementaires, à mener des consultations préalables avec les parties directement intéressées, les dispositions de l’article 5 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes n’étant point applicables en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire ;
Considérant que suivant l’article 28 LC, les délibérations du conseil communal sont précédées d’une information lorsqu’elle est prescrite par les lois et règlements, ainsi que toutes les fois que le conseil communal le juge nécessaire ;
15 Considérant qu’il n’est pas établi, de même qu’il n’est point allégué par les parties demanderesses, que le conseil communal aurait eu l’obligation de mener une consultation préalable avec les demanderesses, non autrement organisées, contrairement au groupe d’intérêt par elles visé ;
Considérant que dans la mesure où la solution retenue à travers l’article 48 RGP n’a jamais été présentée comme étant définitive, l’absence d’étude quant aux effets du transfert critiqué ne saurait porter à conséquence, ce d’autant plus qu’aucune obligation d’effectuer pareille mesure préalable n’est prévue par les lois et règlements en la matière ;
Considérant que l’inexactitude alléguée par les demanderesses concernant les renseignements relatifs aux habitations privées dans le secteur choisi, ainsi que le nombre de prostitué(e)s n’est point pertinent, étant donné que d’un côté il reste constant en cause à partir du dernier état des conclusions des parties qu’un seul logement professionnel existe dans ledit secteur, sans que cette exception ponctuelle puisse changer le mobile d’intérêt général ayant présidé à la mise en place de la réglementation actuellement critiquée, de même que le caractère relatif et aléatoire du nombre de personnes se livrant à la prostitution n’est pas de nature à fonder, en l’état, le reproche de détournement du pouvoir allégué ;
Considérant que la participation alléguée de représentants de l’administration communale et de la police à une réunion du groupe d’intérêt concerné ne saurait engager le corps du conseil communal ayant arrêté la réglementation critiquée ;
Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le moyen laisse à son tour d’être fondé ;
Considérant qu’il suit que le recours est non fondé concernant sa première branche en tant que dirigé contre les dispositions de l’article 48 RGP ;
II. Quant à la décision ministérielle critiquée Considérant que les parties demanderesses critiquent la décision du ministre de l’Intérieur du 27 avril 2001 précitée en ce qu’elle serait entachée d’incompétence ;
Qu’elles font valoir que ce serait à tort que le ministre se serait cru autorisé à faire le tri entre les demandes que les administrés adressent au Grand-Duc pour ne transmettre à leur destinataire que celles qui lui paraissent méritantes ;
Que ce faisant il se serait arrogé un droit de filtrage non conforme à la loi et aurait en réalité substitué son appréciation à celle que la loi attribue, sinon réserve au Grand-Duc ;
Que même dans l’hypothèse où le ministre serait compétent pour interdire aux demanderesses l’accès au Grand-Duc, il n’aurait pu le faire légalement, étant donné qu’un examen approfondi de la demande aurait fait apparaître que celle-ci serait fondée et que les arguments avancés à son appui seraient suffisants, de sorte que sur ce point encore sa décision procéderait d’une erreur manifeste d’appréciation ;
Que la décision ministérielle déférée encourrait dès lors en toute hypothèse l’annulation ;
16 Considérant que le représentant étatique fait valoir que l’article 103 LC, prévoyant le pouvoir d’annulation du Grand-Duc à l’égard des actes collectifs et individuels des autorités communales, réserverait au chef d’Etat une faculté dans la seule hypothèse où il entend annuler un règlement qui lui semble contraire à la loi ;
Que le libellé dudit texte légal n’excluerait nullement que la décision de refus d’annulation soit prise par un membre du Gouvernement, qui, faisant partie du pouvoir exécutif, est nommé par le Grand-Duc et est appelé de par ses fonctions à préparer les décisions soumises à la signature du chef d’Etat ;
Qu’il serait dès lors normal et conforme à la Constitution qu’un ministre instruise le dossier lui soumis et apprécie de la suite à lui donner pour sélectionner les réclamations qui pourront faire l’objet d’une décision d’annulation, sur base de l’article 103 LC ;
Que dans la mesure où en l’espèce le ministre compétent aurait estimé que les conditions de l’article 103 LC en question ne seraient pas remplies, il aurait à bon droit décidé de ne pas transmettre le dossier au Grand-Duc aux fins d’annulation conformément à ladite disposition légale ;
Que le mandataire de la commune se rapporte à sagesse quant aux critiques adressées par les parties demanderesses à l’encontre de la décision déférée du ministre de l’Intérieur ;
Que dans leur mémoire en réplique, les parties demanderesses estiment que le problème soulevé en l’espèce à travers le recours ne résiderait pas dans la question de savoir si à juste titre le Grand-Duc n’avait pas pris l’initiative d’annuler les dispositions litigieuses du règlement communal de police, mais qu’il serait reproché au ministre de l’Intérieur d’avoir, sans que la loi lui confère compétence à cet effet, décidé de ne pas soumettre la demande d’annulation en question au chef d’Etat, de sorte que celui-ci se serait vu priver, par l’un de ses ministres, du pouvoir d’annulation que lui confère la loi ;
Que rien dans l’article 103 LC ne permettrait au ministre de l’Intérieur de se substituer au Grand-Duc moyennant une décision de refus d’annulation, respectivement d’une décision de refus de déférer la demande d’annulation au chef d’Etat ;
Que même si la décision du Grand-Duc doit être contresignée par un ministre qui en assume la responsabilité politique et que son texte soit préparé par un membre du Gouvernement, aucune disposition de la Constitution n’autoriserait les ministres à se substituer au Grand-Duc ;
Qu’à l’instar d’une décision d’annulation, une décision de refus d’annulation relèverait dès lors de la seule compétence du chef d’Etat et devrait en conséquence porter sa signature ;
Considérant que la Constitution prévoit au point (6) de son article 107 que « la loi règle la surveillance de la gestion communale. Elle peut soumettre certains actes des organes communaux à l’approbation de l’autorité de surveillance et même en prévoir l’annulation ou la suspension en cas d’illégalité ou d’incompatibilité avec l’intérêt général, sans préjudice des attributions des tribunaux judiciaires ou administratifs » ;
17 Considérant que la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 dispose en son article 103 que « le Grand-Duc peut annuler les actes collectifs et individuels des autorités communales qui sont contraires à la loi ou à l’intérêt général. L’arrêté d’annulation doit être motivé et indiquer les moyens légaux ou les éléments d’intérêt général qui sont en cause et qu’il s’agit de protéger .
Par autorités communales au sens des articles 103 à 108 inclus de la présente loi, on entend le conseil communal, le collège des bourgmestre et échevins, le bourgmestre, le receveur ainsi que les organes des syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes » ;
Qu’à la suite, l’article 104 porte que « le ministre de l’Intérieur peut, par arrêté motivé, suspendre l’exécution de l’acte par lequel une autorité communale viole la loi où lèse l’intérêt général.
Les motifs de la suspension sont communiqués à l’autorité communale dans les cinq jours de la suspension. Si l’annulation de l’acte par le Grand-Duc n’intervient pas dans les quarante jours à partir de la communication à l’autorité communale, la suspension est levée » ;
Considérant qu’à travers ses articles 103 et 104 prérelatés, la loi communale retient de façon expresse la seule compétence du Grand-Duc pour annuler des actes collectifs et individuels des autorités communales, dont le conseil communal ;
Considérant que l’article 104 LC prévoit encore de façon explicite la compétence du ministre de l’Intérieur, statuant au provisoire, pour suspendre par arrêté motivé l’exécution d’un acte par lequel une autorité communale viole la loi ou l’intérêt général, tout en spécifiant à travers son alinéa second les effets de pareille suspension, directement dépendants de l’intervention ou non d’une annulation émanant du Grand-Duc dans le délai y prescrit ;
Considérant que ni la loi communale, ni aucun autre texte légal ne traitent de façon explicite de la question actuellement litigieuse de la compétence pour refuser de façon expresse l’annulation d’un acte d’une autorité communale sur la demande d’un administré, voire pour refuser de transmettre pareille requête au Grand-Duc, autorité compétente pour y statuer;
Considérant qu’il se dégage implicitement mais nécessairement de l’alinéa 1er de l’article 103 LC, que sous peine de ne plus correspondre à la définition d’un pouvoir, ensemble la plénitude fonctionnelle inhérente, l’attribution conférée au Grand-Duc en ce qu’il « peut annuler les actes collectifs et individuels des autorités communales qui sont contraires à la loi ou à l’intérêt général » comporte celle de ne pas les annuler ;
Considérant que le pouvoir d’annuler, comportant celui de ne pas annuler, conféré au Grand-Duc à travers l’article 103 LC s’exerce de façon directe, sauf les aménagements y relatifs prévus par la loi, sous peine encore de rétrécir le pouvoir grand-ducal contrairement aux dispositions de la loi ;
Considérant que parmi les aménagements du pouvoir d’annulation grand-ducal prévu à l’article 103 LC figure l’attribution du pouvoir de suspension dans le chef du ministre de l’Intérieur, statuant au provisoire ;
18 Considérant qu’il découle encore de la plénitude du pouvoir d’annulation conférée au Grand-Duc, que le chef d’Etat lui-même est saisi de toute demande en annulation adressée à l’encontre les actes collectifs et individuels des autorités communales sur base de l’article 103 LC, sans filtrage, ni décision d’aboutissement intermédiaire, qu’il y ait eu suspension de l’acte au sens de l’article 104 LC ou non ;
Considérant qu’il s’ensuit que la décision ministérielle encourt l’annulation dans la mesure où le ministre de l’Intérieur a été incompétent à la fois pour décider de ne pas annuler le règlement général de police lui adressé dans la mesure de ses dispositions critiquées à travers la réclamation des parties demanderesses du 11 avril 2001 et pour décider de ne pas continuer la demande en annulation à l’organe compétent, le chef de l’Etat ;
Considérant que devant le fait qu’à travers le recours, les parties demanderesses ont demandé en ordre principal à voir annuler la décision du ministre de l’Intérieur du 27 avril 2001, pour en ordre subsidiaire requérir son annulation avec renvoi de l’affaire devant le Grand-Duc pour y voir statuer au fond, le tribunal, après avoir accueilli le recours dans son ordre principal, dans la mesure où les compétences du chef d’Etat étaient tenues en échec, n’est plus en mesure de statuer encore utilement sur l’ordre subsidiaire tel que résultant du dispositif du recours ;
Que si par ailleurs il est vrai que le Grand-Duc ne s’est pas encore vu effectivement soumettre la requête en annulation des parties demanderesses du 11 avril 2001 portant sur l’article 48 RGP, il n’en reste pas moins que la règle de conflit contenue dans l’article 2 (2) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée s’applique par analogie en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire, de sorte que le tribunal ayant été saisi, il n’y a plus lieu à renvoi devant le chef de l’Etat ;
Considérant que dans la mesure où les parties demanderesses ont réitéré le contenu de leur réclamation à travers le recours sous analyse concernant la décision ministérielle déférée pour le surplus, en ce qu’elle a approuvé le règlement général de police de la Ville de Luxembourg, le recours n’est pas fondé, étant donné qu’ayant été déclaré non fondé concernant sa première branche, il encourt nécessairement le même sort en ce qu’il est dirigé contre la décision ministérielle déférée statuant dans le cadre des pouvoirs d’approbation du ministre de l’Intérieur tels que prévus par les articles 105 et suivants LC ;
Quant aux frais Considérant que dans la mesure où les parties demanderesses ont succombé dans l’ensemble de leurs moyens à la base de la première branche de leur recours et que relativement à la seconde branche l’Etat a partiellement succombé dans ses moyens, il convient de faire masse des frais et des les imposer à raison des trois quarts aux parties demanderesses, le quart restant allant à charge de l’Etat.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
donne acte à la partie intervenante de sa renonciation à intervenir et lui impose les frais relatifs à son intervention ;
19 se déclare compétent pour connaître du recours ;
déclare le recours irrecevable en tant que dirigé contre le règlement général de police de la Ville de Luxembourg dans son ensemble ;
le dit recevable pour le surplus ;
au fond dit le recours non justifié dans sa première branche dirigée contre l’article 48 RGP ;
dit le recours fondé en tant que dirigé contre la décision ministérielle déférée dans la mesure où elle a statué dans le cadre des articles 103 et 104 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;
annule la décision ministérielle déférée dans cette mesure ;
dit le recours non fondé pour le surplus dans sa seconde branche dirigée contre ladite décision ministérielle ;
fait masse des frais et les impose à raison des trois quarts aux parties demanderesses et d’un quart à l’Etat.
Ainsi jugé par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge et lu à l’audience publique du 8 octobre 2001 par le premier vice-président, en présence de M.
Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 20
