Tribunal administratif N° 12486 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 novembre 2000 Audience publique du 27 septembre 2001
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Recours formé par l’administration communale de Rambrouch contre une décision du ministre de l’Intérieur en présence du Syndicat intercommunal Ecole de Musique du Canton de Rédange/Attert en matière de syndicats de communes
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 12486 et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 15 novembre 2000 par Maître Fernand ENTRINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Rambrouch, agissant par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonction, dûment autorisé à cet effet par une décision du conseil communal du 9 juillet 1999, établie en la mairie à L-8801 Rambrouch, 19, rue Principale, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 27 juillet 1999 par laquelle celui-ci aurait répondu négativement à sa demande tendant à voir dire que le Syndicat intercommunal Ecole de Musique du Canton de Rédange/Attert est dissous de plein droit ou à voir prendre l’initiative d’un arrêté grand-ducal en ce sens ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 16 novembre 2000, portant signification de ce recours au Syndicat intercommunal Ecole de Musique du Canton de Rédange/Attert ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 janvier 2001 par Maître Claude COLLARINI, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom du Syndicat intercommunal Ecole de Musique du Canton de Rédange/Attert ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 16 janvier 2001 par lequel le prédit mémoire en réponse a été notifié au mandataire de l’administration communale de Rambrouch ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 février 2001 par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 9 mars 2001 par Maître Fernand ENTRINGER au nom de l’administration communale de Rambrouch ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 12 mars 2001, portant signification de ce mémoire en réplique au Syndicat intercommunal Ecole de Musique du Canton de Rédange/Attert ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 mars 2001 par Maître Claude COLLARINI au nom du Syndicat intercommunal Ecole de Musique du Canton de Rédange/Attert ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 15 mars 2001 par lequel le prédit mémoire en duplique a été notifié au mandataire de l’administration communale de Rambrouch ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Fernand ENTRINGER et Céline BOTTAZZO, en remplacement de Maître Claude COLLARINI ainsi que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Par arrêté grand-ducal du 4 avril 1979 a été créé un syndicat de communes pour l’organisation et la gestion d’une école de musique du canton de Rédange regroupant les communes de Beckerich, Bettborn, Ell, Grosbous, Rambrouch, Rédange, Saeul, Useldange et Wahl, dénommé ci-après le « Syndicat ». Tandis que l’article 2 du prédit arrêté grand-ducal du 4 avril 1979 dispose que le Syndicat est régi par la loi modifiée du 14 février 1900 concernant la création des syndicats de communes, l’article 13 précise que « le syndicat est constitué pour une durée de 10 années. Si, à l’expiration de cette période, toutes les communes syndiquées n’ont pas manifesté le désir de mettre fin au syndicat, celui-ci continue par tacite reconduction de 10 en 10 ans ».
Par une délibération lors de sa séance publique du 11 février 1999, le conseil communal de Rambrouch a décidé, avec neuf voix contre une de « quitter le syndicat de communes dénommé « Ecole de Musique du Canton de Rédange » dès la fin du deuxième terme de 10 (dix) ans qui viendra à échéance le 4 avril 1999 ».
Par un courrier du 12 mars 1999 adressé par le ministre de l’Intérieur au commissaire de district à Diekirch, celui-ci a été informé que la « décision concernant la sortie du Syndicat intercommunal pour l’organisation et la gestion d’une école de musique à Rédange/Attert » prise par la commune de Rambrouch a été transmise au comité du Syndicat « afin qu’il arrête les conditions auxquelles s’opère le retrait du syndicat précité en concertation avec les responsables de la commune de Rambrouch ».
Par un courrier du même jour, le prédit commissaire de district a été prié de soumettre au comité du Syndicat la demande des autorités communales de Rambrouch, telle que celle-ci ressort de la délibération précitée du conseil communal du 11 février 1999 portant sur son projet de se retirer du Syndicat, avec prière d’inviter le comité dudit syndicat « à arrêter les modalités auxquelles s’opère le retrait en concertation avec l’autorité communale intéressée », en précisant encore que « le dossier ainsi 2 complété serait par la suite à soumettre aux délibérations des communes-membres. Les délibérations afférentes seraient ensuite soumises à l’approbation du Grand-Duc ».
En date du 9 mars 1999, le président du comité de gestion du Syndicat a fait parvenir au bourgmestre de la commune de Rambrouch une lettre réceptionnée par ce dernier en date du 12 mars de la même année, par laquelle il l’informa tout d’abord qu’il mettrait « tout en œuvre pour permettre à votre commune de se retirer du syndicat dans le cadre des démarches qui s’imposent de droit », en lui signalant toutefois que contrairement à l’opinion exprimée par le prédit bourgmestre, le retrait d’une commune du Syndicat ne pourrait pas se faire sur base de l’article 6 des statuts de celui-ci, qui régirait seulement la durée du Syndicat, mais sur base de l’article 12 de la loi précitée du 14 février 1900, qui dispose notamment qu’« une commune peut se retirer du syndicat avec le consentement d’au moins deux tiers des autres communes syndiquées ».
Par le même courrier, le président du comité syndical informa encore le prédit bourgmestre qu’à la suite de la tenue d’une réunion du comité syndical à laquelle il avait convié les membres du collège échevinal de la commune de Rambrouch, il soumettrait le résultat des décisions prises par ledit comité syndical aux conseils communaux des 9 communes concernées « en vue de solliciter la confirmation de la décision intervenue au niveau de notre comité ».
A la suite d’une entrevue ayant eu lieu en date du 24 mars 1999 avec notamment le président du comité de gestion du Syndicat, « les représentants de la commune de Rambrouch au sein du comité de l’Ecole de Musique du Canton de Rédange » ainsi que les membres du collège échevinal de la commune de Rambrouch ont fait parvenir au président du comité de gestion du Syndicat, par lettre du 6 avril 1999, leur accord de rester membre du Syndicat à condition que certaines modifications statutaires soient apportées aux statuts du Syndicat.
Il ressort d’une lettre envoyée par le président du comité syndical aux collèges échevinaux des communes membres du Syndicat, en date du 2 mai 1999, que lors d’une réunion ayant eu lieu en date du 28 avril 1999, le comité syndical avait décidé, avec neuf voix contre une, avec une abstention, de rejeter les propositions d’amendement des statuts, telles que formulées par la commune de Rambrouch et de rejeter avec 8 voix contre une, et deux abstentions, la demande de retrait formulée par la prédite commune.
Par le même courrier, le président du comité syndical pria les conseils communaux des 9 autres communes affiliées de se prononcer sur la demande de retrait du Syndicat par la commune de Rambrouch, conformément aux dispositions légales applicables.
Par une délibération en date du 9 juillet 1999, le conseil communal de Rambrouch a décidé à l’unanimité des voix de donner au collège échevinal l’autorisation d’ester en justice dans le cadre « de la sortie de la commune de Rambrouch du [Syndicat]».
Dans un courrier adressé en date du 8 juillet 1999 au ministre de l’Intérieur, le mandataire de la commune de Rambrouch exprima l’avis que ni le Syndicat ni l’autorité supérieure ne pourraient se prévaloir contre la commune de Rambrouch de l’article 6 des statuts pour empêcher sa sortie du Syndicat après la révolution d’une période de 10 ans, en ce que ledit article 6 contiendrait des règles plus rigoureuses que celles prévues aux articles 11 et 12 de la loi précitée du 14 février 1900. Il estima dans ce contexte que les statuts du Syndicat ne pourraient déroger aux dispositions prévues par la loi précitée.
3 Le prédit mandataire conclua en affirmant qu’il y aurait « en l’espèce dissolution de plein droit par révolution de la deuxième période de 10 ans, ce que la commune de Rambrouch [prierait le ministre de l’Intérieur] de constater » et il pria le ministre de l’Intérieur de prendre au besoin « l’initiative d’un arrêté grand-ducal en ce sens ».
Par un courrier du 27 juillet 1999 adressé au prédit mandataire de la commune de Rambrouch, le ministre de l’Intérieur, après avoir rappelé que la commune de Rambrouch avait formulé une demande de retrait du Syndicat, et non pas une demande de dissolution de celui-ci, rappela le contenu de l’article 12 de la loi précitée du 14 février 1900, en ajoutant que « l’acquiescement au retrait de la commune de Rambrouch relève de la compétence exclusive des 9 communes-membres du [Syndicat] qui devront arrêter les modalités de retrait en concertation avec les autorités communales intéressées. Quant à la compétence du ministre de l’Intérieur dans ce domaine, vous n’êtes certainement pas sans savoir qu’en tant qu’autorité de tutelle, je ne suis pas habilité à juger de l’opportunité d’une telle décision ». En ce qui concerne la durée du Syndicat, le ministre de l’Intérieur rappela au prédit mandataire le contenu de l’article 6 des statuts du Syndicat, en ajoutant que le Syndicat « a été formé pour une durée indéterminée, avec toutefois une possibilité de dissolution anticipée tous les 10 ans. Cette prévision statutaire, loin d’être contraire aux dispositions législatives, donne aux membres la possibilité de mettre un terme au syndicat après 10 années au cas où ceci était la volonté de tous. Tel n’est pas le cas en l’espèce, de sorte qu’il ne saurait être question d’une dissolution de plein droit par voie d’arrêté grand-ducal » et en concluant qu’il ne saurait faire droit à la demande formulée par la commune de Rambrouch dans sa lettre précitée du 8 juillet 1999.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 15 novembre 2000, l’administration communale de Rambrouch a introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la lettre précitée du ministre de l’Intérieur du 27 juillet 1999.
Tant le délégué du gouvernement que le Syndicat concluent à l’irrecevabilité du recours, au motif que l’acte critiqué, à savoir la prédite lettre du ministre de l’Intérieur du 27 juillet 1999, ne constituerait pas une décision de nature à faire grief, susceptible de produire par elle-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de l’administration communale de Rambrouch et que partant celle-ci ne pourrait pas faire l’objet d’un recours contentieux, en ce qu’elle ne constituerait qu’une simple lettre d’information envoyée au mandataire de l’administration communale à la suite de la lettre précitée du 8 juillet 1999 adressée au ministre de l’Intérieur par le prédit mandataire. En effet, le ministre de l’Intérieur aurait fourni, par la lettre précitée du 27 juillet 1999 « des explications au sujet de l’interprétation des différents textes en relation avec l’intention exprimée par les autorités communales de Rambrouch de quitter le [Syndicat] ».
Dans ce contexte, le délégué du gouvernement estime encore que la lettre en question aurait le cas échéant pu être qualifiée de décision susceptible d’un recours contentieux au cas où elle aurait été adressée à la commune concernée par l’intermédiaire du commissaire de district compétent en vertu des dispositions afférentes de la loi communale du 13 décembre 1988. Il ajoute finalement que de toute façon, le ministre de l’Intérieur n’aurait aucune compétence pour prendre une décision en matière de retrait d’une commune d’un syndicat communal ou en matière de 4 dissolution d’un tel syndicat, une telle compétence n’étant pas prévue par la loi précitée du 14 février 1900. Sur ce dernier point, le Syndicat se rallie aux vues exprimées par le délégué du gouvernement.
Dans son mémoire en réplique, l’administration communale de Rambrouch, après avoir rappelé que la dissolution d’un syndicat communal ainsi que le retrait d’une commune d’un tel syndicat se feraient sous l’approbation du Grand-Duc, sur base de la loi précitée du 14 février 1900, soutient qu’elle avait soumis au ministre de l’Intérieur « une délibération en ce sens » et qu’après la saisine par ce dernier du Syndicat ainsi que des communes concernées, il aurait refusé de faire droit à sa demande, tel que cela ressortirait de la lettre précitée du 27 juillet 1999, dans laquelle il a déclaré que « les conditions en droit de la dissolution, respectivement d’un retrait de la commune de Rambrouch du syndicat n’étaient pas données ». Elle conclut en conséquence à l’existence d’une décision administrative faisant grief contre laquelle « un recours [serait] parfaitement possible ». Le fait que cette prétendue décision a été adressée au mandataire de la commune plutôt qu’à la commune elle-même ne devrait, à son sens, tirer à conséquence, en ce que la loi ne contiendrait aucune distinction à ce sujet.
Le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation, étant donné que, comme l’ont relevé à juste titre tant le délégué du gouvernement que le Syndicat, il n'existe aucune disposition législative ou réglementaire qui accorde aux juridictions administratives la compétence de statuer comme juge du fond en la matière. Partant, seul un recours en annulation a pu être introduit devant le tribunal administratif.
En vertu de l’article 2, paragraphe (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation ne peut être dirigé que contre des décisions administratives.
L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame ( trib. adm. 18 juin 1998, n°s 10617 et 10618 du rôle, Pas. adm. 1/2001, V° Actes administratifs, I. Décisions susceptibles d’un recours, n° 6, p. 19 et autres références y citées).
N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration (cf. trib. adm. 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 1/2001, V° Actes administratifs, I. Décisions susceptibles d’un recours, n° 7, p. 19 et autres références y citées).
En l’espèce, il ressort clairement de la délibération précitée du conseil communal de Rambrouch du 11 février 1999, qu’en date du même jour, il a décidé de quitter le Syndicat à une date déterminée, c’est-à-dire à la « fin du deuxième terme de 10 (dix) ans qui viendra à échéance le 4 avril 1999 ».
Il s’ensuit, tel que cela ressort notamment des faits exposés ci-avant, que toute la procédure suivie par la suite avait trait à la demande de retrait de la commune de 5 Rambrouch du Syndicat. C’est partant à tort que ladite commune invoque à l’appui de ses moyens, tels que développés dans sa requête introductive d’instance, l’article 11 de la loi précitée du 14 février 1900, qui a trait à la durée d’existence des syndicats de communes ainsi qu’à leur dissolution, alors que seul l’article 12 de la même loi est applicable à la procédure entamée par la commune de Rambrouch. Ladite disposition légale dispose qu’ « une commune peut se retirer du syndicat avec le consentement d’au moins deux tiers des autres communes syndiquées. Celles-ci fixent, en accord avec le conseil communal intéressé, les conditions auxquelles s’opère le retrait. Les délibérations afférentes des conseils communaux sont soumises à l’approbation du Grand-Duc ».
Il échet de relever que même si au cours d’une première étape dans le cadre de l’approbation tutélaire de la prédite délibération du conseil communal de Rambrouch, le ministre de l’Intérieur avait soumis ladite demande de retrait, par l’intermédiaire du commissaire de district, au Syndicat, afin qu’il détermine les modalités auxquelles s’opère le retrait « en concertation avec les responsables de la commune de Rambrouch » et que ledit Syndicat avait mis en œuvre la procédure telle que fixée par l’article 12 de la loi précitée du 14 février 1900, en soumettant, après avoir discuté avec les responsables de la commune de Rambrouch les conditions auxquelles celle-ci serait prête à rester membre du Syndicat, et après avoir rejeté, lors de sa réunion du 28 avril 1999, les propositions d’amendement des statuts, telles que proposées par la commune de Rambrouch, tout en émettant un vote défavorable quant à la demande de démission de la commune de Rambrouch du Syndicat, la demande afférente de la commune de Rambrouch aux autres communes membres du Syndicat afin d’obtenir respectivement leur accord ou leur refus quant à la demande de retrait exprimée par la commune de Rambrouch, celle-ci a, sans attendre les décisions afférentes des autres communes concernées, saisit le ministre de l’Intérieur par la lettre précitée de son mandataire du 8 juillet 1999, par laquelle elle a retracé l’historique de la procédure suivie jusqu’à cette date, tout en signalant au ministre de l’Intérieur qu’à son avis les statuts sociaux du Syndicat et notamment son article 6 seraient plus « rigoureux » que ne le serait la loi, en ce que notamment les statuts ne mettraient pas fin de plein droit et obligatoirement au Syndicat à la révolution du délai de 10 ans comme le voudrait la loi ou à chaque période ultérieure de 10 ans, alors qu’il faudrait « en outre, lors de la révolution du délai précité, une décision unanime afférente des membres du Syndicat ». Une telle exigence statutaire serait illégale, en ce que la loi n’exigerait l’unanimité que pour le cas de la dissolution anticipée des syndicats communaux.
La commune de Rambrouch faisait encore soutenir dans la lettre précitée que les statuts du Syndicat ne contiendraient aucune référence à l’article 12 de la loi, portant plus particulièrement sur le retrait d’un membre du Syndicat, tout en estimant que l’absence d’une telle disposition statutaire ne devrait pas entraîner une impossibilité pour un membre syndical de se retirer du Syndicat, au motif que les statuts ne pourraient pas déroger aux dispositions prévues par la loi précitée du 14 février 1900.
Après avoir estimé que « les articles 11 et 12 de la loi sont impératifs et un arrêté grand-ducal qui ne respecte pas l’un quelconque de ces textes est illégal et ne saurait trouver application », la commune de Rambrouch faisait à l’époque soutenir que « ni le [Syndicat], ni l’autorité supérieure ne peuvent se prévaloir contre la commune de Rambrouch de l’article susdit des statuts sociaux (à savoir l’article 6) pour empêcher sa sortie du syndicat en question après révolution d’une période de 10 ans ». En 6 conclusion, la commune de Rambrouch pria, par la lettre précitée, le ministre de l’Intérieur « de constater [la dissolution de plein droit du Syndicat par révolution de la deuxième période de 10 ans] et au besoin de prendre l’initiative d’un arrêté grand-
ducal en ce sens ».
C’est dans ce contexte, c’est-à-dire parallèlement à la procédure qui était à l’époque en train de se dérouler quant à l’accord à obtenir des conseils communaux des autres communes membres du Syndicat, que le mandataire de la commune de Rambrouch a souhaité voir constater par le ministre de l’Intérieur la dissolution de plein droit du Syndicat. Par la lettre précitée du 27 juillet 1999, sous analyse, le ministre de l’Intérieur a répondu à la prédite lettre du mandataire de la commune de Rambrouch du 8 juillet 1999 en l’informant que, comme il a été retenu ci-avant, ledit mandataire avait invoqué la fausse disposition légale en vue d’obtenir le retrait de la commune de Rambrouch du Syndicat, alors que contrairement à l’opinion exprimée par ledit mandataire, ce n’était pas l’article 11 mais l’article 12 de la loi précitée du 14 février 1900 qui serait applicable en l'espèce et, après lui avoir rappelé la teneur et le sens de l'article 12 de la loi en question, en attirant son attention sur le fait que ce n’était pas le ministre de l’Intérieur mais les conseils communaux des communes concernées qui seraient compétents pour prendre une décision sur la demande de retrait formulée par un membre du Syndicat dont ils font également partie et qu’il n’appartenait pas au ministre de l’Intérieur « à juger de l’opportunité d’une telle décision », l’informa encore de son interprétation de l’article 6 des statuts du Syndicat, tout en lui rappelant qu’en l’espèce, au vu de la demande de retrait formulée par la commune de Rambrouch, « il ne saurait être question d’une dissolution de plein droit par voie d’arrêté grand-ducal ».
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la lettre émise par le ministre de l’Intérieur en date du 27 juillet 1999 est à considérer comme simple lettre d’information par laquelle le ministre de l’Intérieur informa le mandataire de la commune de Rambrouch de son interprétation à donner à la délibération prise par le conseil communal de Rambrouch en date du 11 février 1999 et aux textes de loi applicables en la matière. Il s’y ajoute que de toute façon le ministre de l’Intérieur n’a aucune compétence propre en matière de retrait d’une commune d’un syndicat communal, à l’exception de ses compétences d’approbation tutélaire, telles que résultant de la loi communale.
Il y a encore lieu de relever qu’il ressort de la lecture de la lettre précitée du 27 juillet 1999 que par le document en question le ministre de l’Intérieur n’a pas eu l’intention de prendre une décision, mais que cette lettre avait pour objectif exclusif de donner, selon les termes mêmes de la lettre, des « explications » au mandataire de la commune de Rambrouch.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que dans la mesure où la lettre précitée du 27 juillet 1999 ne constitue pas une décision de nature à faire grief, mais une simple lettre d’information, le recours dirigé contre ledit document est à déclarer irrecevable, sans qu’il y ait lieu de prendre position par rapport aux moyens et arguments développés quant au fond de l’affaire.
7 Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
condamne la commune de Rambrouch aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 27 septembre 2001 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 8
