Tribunal administratif N° 12027 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 30 mai 2000 Audience publique du 27 septembre 2001
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Recours formé par Madame … ZEC contre une décision du bourgmestre de la Ville de Dudelange en matière d’établissements classés
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro du rôle 12027, déposée le 30 mai 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Laurent NIEDNER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … ZEC, cabaretière, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Dudelange du 21 avril 2000, par laquelle l’autorisation d’exploiter un café-bar à L-… Dudelange, …, lui a été refusée ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Claude STEFFEN, demeurant à Esch-
sur-Alzette, du 5 juin 2000, par lequel cette requête a été signifiée à l’administration communale de la Ville de Dudelange ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 9 octobre 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Dudelange ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 6 octobre 2000, portant notification, par voie de télécopie, du prédit mémoire en réponse au mandataire de la demanderesse ;
Vu la lettre de Maître Laurent NIEDNER du 30 novembre 2000, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 1er décembre 2000, par laquelle il a informé le tribunal administratif de ce qu’il a déposé son mandat ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Luc REDING, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, en ses plaidoiries.
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Par courrier du 2 décembre 1999 adressé au collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Dudelange, le mandataire de Madame … ZEC, préqualifiée, a sollicité principalement la délivrance d’une confirmation de ce qu’il n’était pas obligé d’obtenir une autorisation en matière d’établissements classés au sujet de l’exploitation par sa mandante d’un café situé à L-… Dudelange, …, en ce que celui-ci ne saurait être considéré comme constituant une salle de fête destinée à recevoir de 50 à 500 personnes, au vu de l’exiguïté des lieux et du nombre restreint de tables à y installer et subsidiairement, et pour le cas où elle serait légalement requise, la délivrance d’une telle autorisation.
Par lettre du 28 décembre 1999, le bourgmestre de la Ville de Dudelange accusa réception de la demande précitée du 2 décembre 1999 et informa le mandataire de Madame ZEC que l’exploitation de son café-bar tombait sous la catégorie des salles de réunions, de spectacles et de fêtes et qu’elle devrait de ce fait respecter la procédure commodo et incommodo telle que prévue par la loi. Le bourgmestre se référa encore dans le prédit courrier à un courrier antérieur adressé en date du 5 novembre 1999 à la brasserie Bofferding, en sa qualité de locataire principal du local en question, par lequel il avait prié cette dernière de compléter le dossier dans le cadre de l’instruction ayant eu lieu sur base de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés. Des renseignements et pièces manquant au dossier furent transmis au bourgmestre de la Ville de Dudelange par un courrier du 25 janvier 2000 du mandataire de Madame ZEC, dans lequel celui-ci indiqua notamment que l’établissement en question était susceptible d’être classé sous la classe 2 « avec la réserve cependant que de l’avis du demandeur il s’agit d’une salle de spectacles destinée à recevoir moins de 50 personnes ».
Il ressort encore de la lettre précitée du 25 janvier 2000 que Madame ZEC projetait de transformer un café qu'elle exploitait déjà à l’époque à l'adresse précitée en un établissement du genre « cabaret-établissement à spectacles » avec une piste de danse, avec la précision qu’elle entendait recourir aux services de 5 artistes indépendants.
A la suite d’une lettre du 21 février 2000 adressée au mandataire de Madame ZEC par laquelle celui-ci fut informé de ce que le dossier de la demande d’autorisation était complet, l’administration communale de Dudelange procéda à l’enquête publique prévue aux articles 10 et 12 de la loi précitée du 10 juin 1999, en précisant dans les avis affichés et publiés dans différents quotidiens que l’administration communale de la Ville de Dudelange était saisie d’une demande d’exploitation d’un café-bar situé à l’adresse précitée, et tombant sous la classe 2.
Par décision du 21 avril 2000, le bourgmestre de la Ville de Dudelange refusa l’autorisation sollicitée en vue de l’exploitation du café-bar précité, au motif que, d’une part, nonobstant le fait qu’aucune réclamation n’avait été soumise à l’administration communale au cours de l’enquête publique, l’établissement projeté n’était pas conforme aux dispositions du plan d’aménagement général de la Ville de Dudelange en ce que ledit café-bar serait situé dans un secteur d’habitation « réservé en principe aux habitations, ainsi qu’aux édifices et aménagements servant aux besoins propres de ces secteurs et ne gênant pas l’habitat », en ce que seraient interdits dans ledit secteur « les constructions et les établissements qui, par leur nature, leur importance, leur étendue, leur volume ou leur aspect seraient incompatibles avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité d’un quartier d’habitation », et que de ce fait un établissement du type projeté par Madame ZEC ne serait pas compatible avec les objectifs poursuivis dans un 2 tel secteur d’habitation et au motif que, d’autre part, Madame ZEC aurait refusé au délégué à la sécurité ainsi qu’au conseiller écologique une visite des lieux, dans le cadre de la procédure d’instruction de son dossier, rendant ainsi « plus difficile un travail consciencieux des responsables communaux » qui ont pour mission d’agir « dans l’intérêt de la sécurité des usagers du café-bar ainsi que dans l’intérêt de la sécurité et commodité des riverains afin d’éviter toutes nuisances ultérieures ».
Par requête déposée le 30 mai 2000, Madame ZEC a introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du bourgmestre de la Ville de Dudelange du 21 avril 2000.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale de la Ville de Dudelange conclut à l’irrecevabilité du recours en annulation tout en se rapportant à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en réformation.
L’article 19 de la loi précitée du 10 juin 1999 prévoyant un recours de pleine juridiction en la matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal. Le recours subsidiaire en annulation est partant à déclarer irrecevable.
Le recours en réformation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, la demanderesse reproche au bourgmestre de la Ville de Dudelange d’avoir retenu que son établissement tombe dans la classe 2 sous la catégorie « salles de fêtes, (…) destinées à recevoir de 50 à 500 personnes », sur base du règlement grand-ducal du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés, alors que l’exiguïté des lieux et le nombre restreint de tables et de sièges ne permettraient d’accueillir qu’un nombre maximum de 20 personnes dans le local dans lequel elle entendrait exploiter son café-bar muni d’une « petite estrade où des danseuses se produiront ». Elle conclut de ce fait à l’inapplicabilité de la loi précitée du 10 juin 1999 et reproche au bourgmestre d’avoir commis un excès de pouvoir ou d’avoir été incompétent pour prendre la décision incriminée.
La demanderesse soutient par ailleurs qu’il existerait dans le local précité « un cabaret depuis un temps immémorial », et que ce serait partant à tort que le bourgmestre a retenu que l’exploitation d’un tel établissement violerait les dispositions du plan d’aménagement général de la Ville de Dudelange, dénommé ci-après le « PAG ». Elle précise dans ce contexte que l’implantation d’un tel cabaret « tout près de l’entrée [de l’]Arbed », partant à un « endroit (…) tout à fait classique », répondrait aux besoins du secteur en question et elle conclut que le bourgmestre aurait retenu à tort que l’exploitation d’un tel cabaret à l’endroit envisagé violerait les dispositions de la partie écrite du PAG.
Enfin, elle reproche au bourgmestre de s’être basé en outre sur le fait qu’elle avait refusé l’accès à son local à des employés de l’administration communale de la Ville de Dudelange, pour refuser l’autorisation sollicitée, alors qu’elle aurait été en droit de refuser ledit accès à un moment où toutes les pièces et tous les renseignements auraient figuré au dossier soumis à l’administration communale dans le cadre de la procédure 3 d’instruction. Le bourgmestre n’aurait partant pas été en droit de faire inspecter les lieux « une seconde fois ».
L’administration communale de la Ville de Dudelange estime que le moyen tiré de ce que le bourgmestre de la Ville de Dudelange aurait, à tort, décidé que l’établissement projeté tombe sous la classe 2, devrait être déclaré « irrecevable » en ce qu’il ne viserait pas la décision sous analyse, mais une autre décision prise par le bourgmestre en question, qui ne ferait pas l’objet de la présente instance, cette dernière décision ayant été prise en date du 28 décembre 1999, date à laquelle l’administration communale de la Ville de Dudelange aurait fait savoir au mandataire de la demanderesse qu’une autorisation en matière d’établissements classés était requise, dans la mesure où le local servant à l’exploitation du café-bar était en mesure de recevoir plus de 50 personnes. Elle estime dans ce contexte que la demanderesse aurait accepté cette décision dans la mesure où elle a fourni des informations complémentaires par son courrier précité du 25 janvier 2000 et qu’elle ne saurait se réserver le droit d’agir contre une décision administrative à partir du moment où celle-ci a été portée à sa connaissance. A titre subsidiaire, l’administration communale fait valoir que l’établissement projeté serait susceptible de recevoir plus de 50 personnes et qu’il tomberait de ce fait sous le numéro 311 de la nomenclature fixée par le règlement grand-ducal précité du 16 juillet 1999. Elle se réfère encore dans ce contexte aux prescriptions de sécurité et de santé émises par l’inspection du Travail et des Mines en date du 14 octobre 1996 (réf. ITM-CL 54.1) et notamment à l’article 4.3.2 de ces prescriptions portant sur le calcul d’une occupation théorique de salles de spectacles sur base des mètres carrés susceptibles d’être utilisés en vue du « stationnement » de personnes.
L’administration communale conteste encore l’affirmation de la demanderesse selon laquelle ledit local aurait servi depuis un «temps immémorial » à l’exploitation d’un cabaret du genre tel qu’actuellement projeté, en soutenant que le local en question n’aurait servi qu’en tant que « simple débit de boissons ». Par ailleurs, elle fait exposer que même au cas où l’affirmation de la demanderesse serait exacte, l’existence d’un tel établissement dans le passé, non couvert par une autorisation, ne saurait conférer des droits acquis à son exploitant.
En ce qui concerne la prétendue violation de la partie écrite du PAG, l’administration communale fait valoir que l’établissement serait projeté dans un secteur d’habitation, tel que défini par les articles 2.1.1 et 2.4.1 de la partie écrite du PAG. Elle soutient que l’établissement projeté par la demanderesse serait susceptible de gêner l’habitat par sa nature, son importance et son aspect et qu’il serait par conséquent incompatible avec la commodité et la tranquillité d’un quartier d’habitation. Ledit commerce ne saurait partant être considéré comme constituant un complément naturel des habitations, tel que prévu par l’article 2.1.1 de la partie écrite du PAG.
Enfin, l’administration communale soutient que le bourgmestre se serait basé à bon droit sur le refus par la demanderesse de laisser accéder des employés de son administration au local dans lequel l’établissement projeté devrait être exploité, en relevant que même si toutes les données administratives et toutes les pièces à fournir par la demanderesse se trouvaient à la disposition de l’administration communale au moment où celle-ci souhaitait faire procéder à une visite des lieux, le fait que le dossier administratif était complet ne l’aurait pas empêché à procéder à « une appréciation concrète et visuelle des lieux », notamment afin de vérifier si les données figurant dans le 4 dossier administratif ainsi introduit par la demanderesse correspondaient à la réalité des faits et notamment à la configuration des lieux. Elle soutient encore dans ce contexte que le simple fait par elle de ne pas avoir fait droit à une demande d’entrevue formulée par la demanderesse ne saurait constituer un motif d’annulation de la décision prise par la suite, d’autant plus qu’elle ne serait soumise à aucune obligation d’accorder une telle entrevue sur base de la loi précitée du 10 juin 1999.
En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le bourgmestre de la Ville de Dudelange aurait retenu à tort, dans la décision incriminée du 21 avril 2000, que l’établissement tombait sous la classe 2 et plus particulièrement sous le numéro 311 de la nomenclature du règlement grand-ducal précité du 16 juillet 1999, c’est à tort que l’administration communale entend voir rejeter ce moyen, au motif qu’il concernerait une décision antérieurement prise par le prédit bourgmestre dans son courrier précité du 28 décembre 1999, étant donné que s’il est vrai que malgré les réserves formulées par la demanderesse au sujet de l’applicabilité de la loi précitée du 10 juin 1999, le bourgmestre a néanmoins décidé de suivre la procédure prévue par celle-ci dans le cadre d’une demande en autorisation de l’établissement projeté par la demanderesse formulée en ordre subsidiaire, il n’en reste pas moins que ladite décision de classement du bourgmestre ne s’est définitivement matérialisée que dans la décision actuellement sous analyse du 21 avril 2000, seule susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux devant les juridictions administratives, la lettre précitée du 28 décembre 1999, invoquée par l’administration communale comme constituant une décision quant au classement de l’établissement litigieux, prise par le bourgmestre, ne constituant qu’un simple acte préparatoire de la décision du 21 avril 2000, pris dans le cadre de l’instruction du dossier.
C’est toutefois à tort que la demanderesse estime que l’exploitation du café-bar par elle envisagée ne tomberait pas sous le numéro 311 de la nomenclature fixée par le règlement grand-ducal précité du 16 juillet 1999 visant les salles de spectacles destinées à recevoir de 50 à 500 personnes, classées sous la classe 2 et soumis à l’autorisation du bourgmestre conformément à l’article 4, alinéa 2 de la loi précitée du 10 juin 1999, étant donné qu’il ressort des pièces et éléments du dossier ainsi que des renseignements dont dispose le tribunal que le local en question est susceptible de recueillir plus de 50 personnes.
En effet, s’il est vrai que suivant le plan versé par la demanderesse à l’appui du dossier introduit auprès de l’administration communale en vue d’obtenir la délivrance de l’autorisation de l’exploitation envisagée, seules 22 places assises sont prévues, il n’en demeure pas moins que suivant les explications fournies par l’administration communale dans son mémoire en réponse, non contredites par la demanderesse et se trouvant être en conformité avec le plan graphique versé par celle-ci, environ 59 mètres carrés resteraient disponibles, après avoir procédé la soustraction des surfaces occupées par les meubles ainsi que la piste de danse, cette surface étant susceptible d’accueillir au moins 60 personnes supplémentaires. Il est dans ce contexte important de relever qu’en vue de la détermination du nombre de personnes susceptibles d’être accueillies dans un local déterminé, il y a lieu de prendre en considération le taux d’occupation théorique dudit local, sur base non seulement des sièges disponibles mais également de la surface théorique susceptible d’être occupée par des personnes se trouvant debout, peu importe l’occupation effective des lieux. En l’espèce, il résulte des chiffres qui précèdent qu’au moins 82 personnes sont susceptibles de séjourner dans le local de l’exploitation envisagée par la demanderesse. Le moyen afférent est partant à écarter en ce que le 5 bourgmestre a retenu à bon droit que l’établissement envisagé tombe sous la classe 2, telle que fixée par le règlement grand-ducal précité du 16 juillet 1999.
En ce qui concerne l’affirmation de la demanderesse selon laquelle elle serait dispensée de l’obtention d’une autorisation sur base de la loi précitée du 10 juin 1999 au motif que depuis « un temps immémorial » dans le même local aurait été exploité un établissement du même genre que celui projeté par elle, il y a lieu de relever qu’abstraction faite de ce que cette affirmation reste à l’état de simple allégation, l’exploitation antérieure d’une salle de spectacles dans le local dans lequel la demanderesse entend actuellement exploiter un commerce similaire voire identique ne saurait dispenser la demanderesse de l'obtention d'une autorisation en matière d'établissements classés à délivrer sur base de la loi précitée du 10 juin 1999, que l’exploitation antérieure ait fait l’objet ou non d’une autorisation légalement requise.
C’est partant à bon droit que le bourgmestre de la Ville de Dudelange a obligé la demanderesse à se soumettre à la procédure telle que prévue par la loi précitée du 10 juin 1999 en vue de l’obtention d’une autorisation afférente et le moyen afférent est partant à rejeter.
Quant à la compatibilité de l’exploitation en question avec le secteur dans lequel se trouve le local destiné à recevoir la salle de spectacles, il y a lieu de relever qu’il est constant en cause que le local en question se situe dans un secteur d’habitation, tel que réglementé par le PAG. Conformément à l’article 2.4.1 de la partie écrite du PAG, dans sa version du mois de juin 1999, telle que versée au tribunal, ledit secteur est réservé « aux habitations isolées, jumelées ou groupées en bandes de 5 unités au plus, de résidence avec un maximum de 8 (huit) unités d’habitation et les édifices et aménagements servant aux besoins propres de ces secteurs et ne gênant pas l’habitat ».
En l’espèce, il échet de constater que c’est à bon droit que le bourgmestre de la Ville de Dudelange a décidé que l’exploitation d’une salle de spectacles comportant un café-bar avec une piste de danse sur laquelle il est prévu de faire produire jusqu’à cinq artistes indépendants, permettant d’accueillir jusqu’à 82 personnes, n’est pas à considérer comme constituant un édifice ou un aménagement servant aux besoins d’un secteur d’habitation.
En effet, la commodité et la tranquillité d’un quartier d’habitation sont susceptibles d’être fortement gênés par un cabaret à spectacles entraînant non seulement des nuisances sonores mais également un accroissement de la circulation de véhicules sur la voie publique adjacente au local jusqu’à des heures tardives de la nuit. Un tel établissement n’est partant pas à considérer comme un complément naturel des habitations, tel que prévu par l’article 2.1.1 de la prédite partie écrite du PAG et c’est partant à bon droit que conformément à l’article 17, paragraphe 2 de la loi précitée du 10 juin 1999 le bourgmestre a décidé que l’exploitation envisagée, projetée dans un immeuble existant, n’était pas compatible avec l’objectif de la zone telle que définie par un plan d’aménagement général pris en conformité avec la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des Villes et autres agglomérations importantes.
La décision incriminée se justifie partant par le motif ainsi invoqué par le bourgmestre dans la mesure où l’établissement projeté ne se situe pas dans une zone prévue à ces fins au regard des exigences posées par l’article 17 paragraphe 2 de la loi précitée du 10 juin 1999, de sorte que le bourgmestre était tenu de refuser la délivrance de l’autorisation sollicitée et le moyen afférent présenté par la demanderesse est à rejeter.
6 Il suit de ce qui précède que le recours est à déclarer non fondé, en ce que le refus de la délivrance de l’autorisation sollicitée se justifie par le motif précédemment analysé, sans qu’il y ait lieu d’analyser plus en détail le deuxième motif de refus de ladite autorisation, tiré du refus d’accès au local devant recueillir l’établissement projeté, opposé aux employés de l’administration communale de la Ville de Dudelange.
Nonobstant le fait qu’après le dépôt du mémoire en réponse par l’administration communale de la Ville de Dudelange, le mandataire de la demanderesse a déposé son mandat sans qu’un nouvel avocat à la Cour ne se soit constitué, il échet néanmoins de statuer contradictoirement à l’égard de toutes les parties à l’instance, étant donné que la procédure devant les juridictions administratives est essentiellement écrite et que l’affaire a été instruite contradictoirement du seul fait de l’introduction de la requête introductive d’instance.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 27 septembre 2001 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
