Tribunal administratif N° 12551 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 décembre 2000 Audience publique du 26 septembre 2001
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Recours formé par la société à responsabilité limitée SICAP, Société pour l’informatique commerciale appliquée contre deux décisions de l’administration communale de la Ville de Luxembourg en matière de stationnement résidentiel
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JUGEMENT
Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 décembre 2000 par Maître Marc THEWES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée SICAP, Société pour l’informatique commerciale appliquée, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonction, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 14 février 1992 lui refusant le bénéfice d’une vignette d’identification lui permettant de bénéficier des avantages du parking résidentiel ainsi que d’une décision de l’administration communale de la Ville de Luxembourg résultant du silence gardé par celle-ci plus de trois mois à partir d’une lettre qui lui a été adressée par la société à responsabilité limitée SICAP en date du 13 juillet 2000 sollicitant la remise d’une vignette permettant de bénéficier des avantages du parking résidentiel ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 8 décembre 2000, portant signification de cette requête à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 février 2001 par Maître Paul WINANDY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, préqualifié, du 15 février 2001, par lequel ce mémoire en réponse a été signifié à la société à responsabilité limitée SICAP ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 mars 2001 au nom de la société à responsabilité limitée SICAP ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 14 mars 2001, par lequel le prédit mémoire en réplique a été notifié au mandataire de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée du 14 février 1992;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maîtres Marc THEWES et Sylvie KREICHER, en remplacement de Maître Paul WINANDY, en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 3 février 1992, Monsieur …, en sa qualité de gérant de la société à responsabilité limitée SICAP, Société pour l’informatique commerciale appliquée, préqualifiée, dénommée ci-après « SICAP », introduisit auprès de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, dénommée ci-après l’«administration communale », une demande en obtention d’une vignette donnant droit au stationnement résidentiel pour les véhicules immatriculés sous les numéros … et …, appartenant à la société précitée. Cette demande fut rejetée par une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, dénommé ci-après le « bourgmestre », du 14 février 1992 au motif que « la vignette ne peut être accordée qu’aux seuls résidents, c’est-à-dire aux personnes physiques habitant le quartier et inscrites au registre de la population ».
Une nouvelle demande introduite par SICAP auprès du bourgmestre en date du 13 juillet 2000 en vue de l’obtention d’une vignette « parking résidentiel » pour la voiture immatriculée sous le numéro … au nom de SICAP, est restée sans réponse de la part de l’administration communale.
Par requête déposée le 6 décembre 2000, SICAP a introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du bourgmestre du 14 février 1992 et de la décision implicite de refus de délivrance d’une vignette « parking résidentiel » résultant du silence gardé par l’administration communale pendant plus de trois mois à la suite de l’introduction d’une demande afférente en date du 13 juillet 2000.
La demanderesse conclut à la recevabilité du recours dans la mesure où, d’une part, elle aurait attaqué des décisions administratives distinctes en ce qu’elles porteraient sur des véhicules différents et, d’autre part, il aurait été introduit dans le délai de la loi, en ce que les décisions critiquées ne contiendraient aucune information sur les voies de recours admissibles contre elles.
L’administration communale conclut à l’irrecevabilité du recours en réformation dirigé contre les deux décisions sous analyse, alors qu’aucun texte législatif ne prévoirait un tel type de recours en la présente matière.
Quant au recours en annulation, l’administration communale conclut à l’irrecevabilité du recours dans la mesure où il est dirigé contre la décision précitée du 14 février 1992, en ce que le recours contentieux aurait été introduit plus de trois mois soit à partir du jour de la décision, soit à partir du jour de la notification de celle-ci, soit encore 2 à partir du jour où la demanderesse en aurait eu connaissance. A ce titre, elle prétend que Monsieur …, en sa qualité de gérant de SICAP, aurait eu connaissance de la décision en question au plus tard en date du 10 mai 1999, date à laquelle a été plaidée une affaire devant le tribunal correctionnel de Luxembourg à laquelle Monsieur … était partie à l’instance, et que dans le cadre dudit procès aurait été débattue plus particulièrement la décision précitée du 14 février 1992.
Enfin, l’administration communale soulève l’irrecevabilité du recours en annulation, en contestant dans le chef de la demanderesse un intérêt à agir, au motif que les véhicules immatriculés sous les numéros … et … ne seraient plus en circulation, de sorte que la demande en délivrance d’une vignette donnant droit au stationnement résidentiel serait sans objet. En ce qui concerne plus particulièrement le véhicule immatriculé sous le numéro …, la Ville de Luxembourg se rapporte à la sagesse du tribunal quant à la recevabilité du recours dirigé contre la décision implicite de refus, en ce qu’il ne serait pas prouvé que le véhicule en question est toujours en circulation.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse fait valoir qu’on ne saurait faire dépendre son intérêt à agir des questions de savoir si les véhicules immatriculés à son nom sont les mêmes que ceux dont elle était propriétaire respectivement en 1992 et en 2000, alors qu’elle aurait un besoin constant de véhicules de service pour lui permettre de déplacer ses employés auprès de ses clients et qu’elle aurait de ce fait d’une manière générale un intérêt permanent à obtenir une vignette de stationnement pour le véhicule de service dont elle est propriétaire à un moment donné afin de le stationner devant son siège social, de manière à ce qu’il soit à sa disposition pour assurer les visites de ses clients. A l’appui dudit mémoire, la demanderesse verse une photocopie de la carte grise du véhicule immatriculé sous le numéro ….
Si le juge administratif est saisi d’un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours, il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours (trib. adm. 28 mai 1997, Pas. adm. 1/2001, V° Recours en réformation, n° 6, p. 406 et autres références y citées).
Aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoyant un recours en réformation en matière de délivrance de vignettes de stationnement, le tribunal est incompétent pour statuer en tant que juge du fond sur le recours introduit. Partant, seul un recours en annulation a pu être dirigé contre les décisions incriminées.
Quant au respect du délai dans lequel le recours en annulation aurait dû être introduit, abstraction faite de ce qu’il n’est pas contesté qu’un administré a la possibilité de déférer la décision de refus implicite résultant du silence de l’administration devant le tribunal administratif de façon illimitée dans le temps, du moins tant qu’aucune décision administrative ne sera intervenue (trib. adm. 15 mars 2000, n° 11557 du rôle, Pas. adm.
1/2001, V° Procédure contentieuse, III. Délai pour agir, n° 53, p. 359), de sorte que le recours dirigé contre la décision implicite de refus sous analyse a été introduit dans le délai légal, l’administration communale estime que le recours en annulation, en ce qu’il est dirigé contre la décision précitée du 14 février 1992, aurait été introduit en dehors du délai légal de trois mois.
En vertu de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes « les 3 décisions administratives refusant de faire droit, en tout ou en partie, aux requêtes des parties (…) doivent indiquer les voies de recours ouvertes contre elles, le délai dans lequel le recours doit être introduit, l’autorité à laquelle il doit être adressé ainsi que la manière dans laquelle il doit être présenté ». L’omission par l’administration d’informer l’administré des voies de recours contre une décision administrative entraîne que les délais impartis pour les recours ne commencent pas à courir. Cette sanction est d’application même au cas où le destinataire direct de l’acte incriminé a pu en avoir connaissance soit du fait de sa notification soit de toute autre manière (cf. trib. adm. 26 janvier 1998, n° 10244 du rôle, Pas. adm. 1/2001, V° Procédure administrative non contentieuse, XI. Information concernant les voies de recours, n° 88, p. 347 et autres références y citées).
En l’espèce, la décision sous analyse du 14 février 1992 ne remplit pas les exigences posées par l’article 14 précité, de sorte que le recours en annulation dirigé contre la décision en question a été introduit dans le délai légal.
L’administration communale conteste encore dans le chef de la demanderesse un intérêt à agir contre les décisions incriminées, d’une part, concernant la décision implicite de refus de délivrance d’une vignette de parking résidentiel, au motif qu’il ne serait pas établi que le véhicule immatriculé sous le numéro …, au sujet duquel ladite délivrance a été sollicitée, était encore en circulation au moment du dépôt de la requête introductive d’instance et, d’autre part, concernant la décision incriminée du 14 février 1992, au motif que les véhicules immatriculés sous les numéros … et … n’avaient plus été en circulation au moment de l’introduction de ladite requête.
S’il est établi que ni la réformation, ni l’annulation d’une décision administrative ne saurait avoir un effet concret, le demandeur garde néanmoins un intérêt à obtenir une décision relativement à la légalité de la mesure, de la part de la juridiction administrative, puisqu’en vertu d’une jurisprudence constante des tribunaux judiciaires, respectivement la réformation ou l’annulation des décisions administratives individuelles constitue une condition nécessaire pour la mise en œuvre de la responsabilité des pouvoirs publics du chef du préjudice causé aux particuliers par les décisions en question (trib. adm. 24 janvier 1997, n° 9774 du rôle, Pas. adm. 1/2001, V° Procédure contentieuse, I. Intérêt à agir, n° 7, p. 350 et autres références y citées).
En l’espèce, il est constant en cause pour avoir été admis par les mandataires des parties à l’instance qu’au moment de l’introduction du recours sous analyse, les véhicules immatriculés sous les numéros … et … n’étaient plus en circulation. En ce qui concerne le véhicule immatriculé sous le numéro …, il ressort d‘une carte d’immatriculation délivrée par le ministre des Transports du Grand-Duché de Luxembourg en date du 22 juin 2000 que ledit véhicule a été immatriculé au nom de SICAP. A défaut de preuve contraire ressortant des pièces et informations soumis au tribunal, il y a lieu d’admettre que le véhicule immatriculé sous le numéro … était en circulation au moment de l’introduction du recours, de sorte que la demanderesse possédait à cette date un intérêt à agir contre la décision implicite de refus de délivrer une vignette de parking résidentiel au sujet de ce véhicule.
En ce qui concerne la décision précitée du 14 février 1992 qui vise les véhicules immatriculés sous les numéros … et …, il échet de relever qu’abstraction faite de ce que la demanderesse n’était plus propriétaire des véhicules en question au moment de 4 l’introduction du recours, et que partant l’annulation de la décision administrative ne saurait plus avoir un effet concret sur la situation de la demanderesse, il n’en reste pas moins que le fait par l’administration communale de ne pas délivrer de telles vignettes pour les deux véhicules en question a pu causer un préjudice à celle-ci, susceptible d’engager la responsabilité de ladite administration communale, dans la mesure où notamment, tel que cela ressort plus particulièrement d’un jugement du tribunal d’arrondissement de Luxembourg du 3 juin 1999 (n° 1163/99) rendu par la chambre correctionnelle dans un litige opposant le ministère public à Monsieur …, préqualifié, celui-ci a été condamné, en sa qualité de gérant responsable de SICAP, partant comme détenteur de la voiture automobile immatriculée sous le numéro …, engagée sur la voie publique, du chef d’inobservation de la durée réglementaire de stationnement et de défaut d’exposer visiblement un disque de stationnement, du fait du stationnement non réglementaire du véhicule en question devant le siège social de SICAP, à 14 amendes de 500 francs chacune.
La demanderesse garde partant un intérêt à agir contre la décision incriminée du 14 février 1992 et le moyen afférent de l’administration communale est partant à rejeter.
Le recours en annulation, non autrement contesté par l’administration communale, est recevable pour avoir été par ailleurs introduit dans les formes prévues par la loi.
A l’appui de son recours, la demanderesse reproche à l’auteur des décisions attaquées d’avoir fondé celles-ci sur une distinction non prévue par la législation et la réglementation applicables entre les résidents personnes physiques et les résidents personnes morales, en refusant à ces dernières, et, plus particulièrement, en lui refusant, la délivrance d’une vignette de parking résidentiel.
En ce qui concerne la décision implicite de refus résultant du silence gardé par l’administration communale à la suite d’une demande introduite par la demanderesse en date du 13 juillet 2000, celle-ci conclut à son annulation pour défaut de motivation en « se réservant le droit d’exposer ses moyens y relatifs si l’administration produit ultérieurement une motivation ».
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale estime que c’est à bon droit qu’elle a refusé les vignettes sollicitées pour les véhicules immatriculés sous les numéros … et …, en ce que de telles vignettes ne pourraient être délivrées qu’à des personnes physiques habitant le quartier et inscrites au registre de la population. Elle précise que ce motif de refus se trouverait également à la base de sa décision implicite de refus de délivrance d’une telle vignette au sujet du véhicule immatriculé sous le numéro ….
Elle fait valoir que l’intention de l’administration communale de restreindre la délivrance de telles vignettes aux seules personnes physiques habitant le quartier, résulterait des décisions prises par le conseil communal de la Ville de Luxembourg en date des 11 mars, 29 avril et 2 décembre 1991, cette dernière réglementation visant plus spécifiquement l’avenue … où SICAP a établi son siège social et exerce ses activités.
Cette volonté ressortirait plus particulièrement de l’utilisation du terme de « ménage » qui, par la force des choses, ne pourrait être composé que de personnes physiques. Par ailleurs, dans la mesure où le terme de « résident » se référerait à un « propriétaire d’une voiture immatriculé à son nom et habitant le secteur soumis à la réglementation afférente 5 et inscrit au registre de la population », il serait exclu que par le terme en question pourrait être visées des personnes morales, en ce que celles-ci ne pourraient pas « habiter » un secteur et encore moins être inscrites au registre de la population.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse soutient que non seulement le texte du règlement communal sur lequel s’est basé le bourgmestre pour refuser la délivrance des vignettes de parking résidentiel ne contiendrait aucune distinction entre les personnes physiques et les personnes morales, mais encore qu’une telle volonté de différenciation entre les deux catégories de personnes ne ressortirait pas des travaux préparatoires du règlement communal en question. Par contre, le conseil communal aurait eu pour souci principal d’éviter que des « navetteurs » ne soient à l’origine d’un stationnement excessif dans les quartiers visés par la réglementation du parking résidentiel et, après avoir précisé que les véhicules au sujet desquels elle avait sollicité la délivrance de vignettes de parking résidentiel seraient toutes des « voitures de service », elle demande à se voir donner acte de la déclaration suivante : « La voiture immatriculée … est une voiture de service de la SICAP s.à r.l., nécessaire au bon fonctionnement de la société. Elle n’est pas utilisée par un salarié pour faire des trajets de et vers son domicile privé, donc elle ne sert pas de moyen de transport pour un navetteur. Elle reste en principe en permanence auprès de la résidence de la société, 34, avenue … ».
Elle s’oppose encore à toute discrimination arbitraire que l’administration communale ferait entre les personnes morales et les personnes physiques dans le cadre de la délivrance des vignettes de parking résidentiel.
L’article 5 de la loi modifiée du 14 février 1955 concernant la réglementation de la circulation sur toutes les voies publiques, dispose en son alinéa 4 que « les communes peuvent réglementer le stationnement et le parcage dans l’intérêt de la sécurité et de la commodité des usagers de la route ainsi que dans l’intérêt de la qualité de vie des riverains et du développement ordonné des agglomérations ».
L’alinéa 5 du même article prévoit qu’«elles [les communes] peuvent, notamment sur les voies publiques des quartiers résidentiels, prévoir des modalités particulières d’utilisation des emplacements de stationnement et de parcage en faveur des véhicules des résidents ».
Après que le conseil communal de la Ville de Luxembourg avait pris, sur base de la disposition légale habilitante incluse dans l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 14 février 1955, un règlement communal portant sur la circulation et le stationnement résidentiel au Limpertsberg, dont l’approbation tutélaire fut toutefois refusée par le ministre de l’Intérieur, au motif que la description précise de la vignette spéciale à délivrer aux résidents faisait défaut, ledit conseil communal a arrêté, en date du 29 avril 1991, un règlement de la circulation, approuvé par le ministre des Transports le 3 mai 1991 et par le ministre de l’Intérieur en date du 7 mai 1991, portant notamment sur l’introduction d’un stationnement résidentiel dans le quartier du Limpertsberg, dénommé ci-après le « règlement sur la circulation », dans lequel les détenteurs d’une vignette spéciale « stationnement résidentiel » peuvent stationner gratuitement, pendant une durée illimitée et sans avoir à respecter les dispositions réglementaires applicables en matière de stationnement avec disque. D’après l’article 5/III/2 du règlement sur la circulation, la vignette spéciale, susceptible d’être utilisée pour le stationnement dans les rues plus particulièrement énumérées dans le règlement sur la circulation, est délivrée selon les 6 critères suivants : « la vignette spéciale-stationnement résidentiel- (maximum 3 vignettes par ménage) destinée aux véhicules des résidents (tout propriétaire d’une voiture immatriculée à son nom et habitant le secteur soumis à la réglementation afférente et inscrit au registre de la population )». Elle sera délivrée annuellement par l’administration communale « sur présentation d’un certificat de résidence et de la carte d’immatriculation établie au nom du requérant ».
Lors de sa séance du 2 décembre 1991, le conseil communal de la Ville de Luxembourg a décidé d’étendre le régime du stationnement résidentiel, tel que décidé en date du 29 avril 1991, notamment au quartier de Belair comprenant plus particulièrement l’avenue … dans laquelle SICAP a établi son siège social. Par la même délibération du conseil communal, celui-ci a décidé d’ajouter dans l’article 5 du règlement sur la circulation une disposition complémentaire suivant laquelle « une vignette provisoire -
stationnement résidentiel- pour une voiture à durée limitée et valable pendant trois mois au maximum peut être établie, sur demande accompagnée de pièces justificatives, à l’intention de personnes qui comptent séjourner pour des raisons familiales pendant une période prolongée chez un résident au quartier en question ».
Par la même délibération du conseil communal ont été introduit à l’article 6 du règlement sur la circulation des dispositions relatives aux parcomètres à distribution de tickets avec la précision que sont dispensés de l’obligation de se faire délivrer un ticket de stationnement ou de parcage par les parcomètres à distribution de tickets les conducteurs des véhicules des résidents des différents secteurs de la ville munis de la vignette spéciale, stationnant dans les zones de stationnement à moyenne durée du secteur respectif inscrit sur la vignette.
La demanderesse soutient tout d’abord que les décisions incriminées violeraient le règlement sur la circulation, en ce que le bourgmestre lui a refusé la délivrance de vignettes spéciales, au motif que celles-ci seraient réservées exclusivement aux personnes physiques, à l’exclusion des personnes morales, alors qu’une telle distinction ne figurerait pas au prédit règlement communal.
C’est toutefois à bon droit que l’administration communale soutient que par les décisions prises par son conseil communal en matière de stationnement réservé aux résidents de certains quartiers, il visait exclusivement les personnes physiques habitant lesdits quartiers. En effet, l’expression de « stationnement résidentiel » se réfère nécessairement à la résidence de certaines personnes à un endroit déterminé. Or, d’après Monsieur Gérard CORNU, le terme de « résidence » vise le « lieu où une personne physique demeure effectivement d’une façon assez stable, mais qui peut n’être pas son domicile (in Vocabulaire juridique, association Henri CAPITANT, P.U.F., 1987). Dans le même ouvrage, Monsieur CORNU définit le « résident » par l’«habitant d’une résidence ».
Par ailleurs, le dictionnaire de la langue française « le petit Robert » (Edition juin 1996) définit la « résidence » par « le fait de demeurer habituellement dans un lieu » ainsi que par le « lieu où une personne habite effectivement durant un certain temps, sans y avoir nécessairement son domicile », le mot de « résident » étant défini par le même dictionnaire par « personne qui réside dans un ensemble d’habitations ».
7 Il se dégage de ce qui précède que par son utilisation de la terminologie visant les résidences et les résidents, le conseil communal a nécessairement visé exclusivement les personnes physiques en tant que bénéficiaires potentiels des vignettes spéciales. Cette interprétation de la disposition afférente de l’article 5 du règlement sur la circulation est d’ailleurs confirmée par le texte même de cette disposition réglementaire en ce que celle-
ci utilise, au-delà des termes « résidentiel » et « résidents », les mots de « ménage » et d’une personne « habitant » un secteur déterminé, qui se réfèrent nécessairement à des personnes physiques, alors que l’utilisation du mot « ménage » au sujet d’une personne morale est inconcevable de même qu’une personne morale, bien qu’ayant nécessairement une adresse située en principe dans une rue d’une agglomération, n’est pas censée « habiter » à l’adresse en question, le fait d’habiter à une adresse déterminée ne pouvant se concevoir qu’au sujet de personnes physiques et non pas à l’égard des abstractions juridiques. Dans la mesure où le verbe « habiter » fait nécessairement référence au fait d’occuper de façon durable une habitation ainsi qu’au fait d’y vivre, terminologie qui, par définition, ne peut être utilisée à propos des personnes morales qui constituent des abstractions incapables à vivre à un endroit déterminé ou d’occuper une habitation. Enfin, la disposition réglementaire afférente fait référence aux habitants « inscrit[s] au registre de la population » et comme par définition ne peuvent être inscrits à un tel registre que les personnes physiques qui composent une population et comme il est inconcevable d’y inscrire une personne morale qui, n’étant pas un être humain, ne saurait faire partie d’une quelconque population, cette précision est nécessairement censée faire référence à des personnes physiques.
En présence d’un texte clair et précis, visant, en tant que bénéficiaires potentiels de la vignette spéciale, que des personnes physiques habitant dans un secteur, un quartier ou une rue déterminée, il n’est pas nécessaire de rechercher et d’analyser plus en détail les travaux préparatoires éventuels se trouvant à la base des prédites délibérations du conseil communal de la Ville de Luxembourg.
Le moyen afférent tiré d’une prétendue violation de l’article 5/III/2 du règlement sur la circulation est partant à rejeter comme n’étant pas fondé.
La demanderesse soutient encore que ladite disposition du règlement sur la circulation violerait l’article 5 de la loi précitée du 14 février 1955, en ce qu’elle introduirait une distinction entre les personnes physiques et les personnes morales non prévue par la disposition légale habilitante, qu’elle violerait de ce fait et qu’il y aurait partant lieu de ne pas faire application de la disposition réglementaire en question sur base de l’article 95 de la Constitution.
C’est à bon droit que l’administration communale s’oppose à une telle interprétation du texte légal, en affirmant que dans la mesure où ce texte se réfère à la notion de « quartier résidentiel » et à celle de « résident », le législateur a exclusivement visé les personnes physiques à l’exclusion des personnes morales.
S’il est vrai que la loi précitée du 14 février 1955 ne contient aucune définition du terme de « résident », il n’en reste pas moins qu’en vertu des définitions communément données des termes de « résidence » et de « résident », notamment dans les dictionnaires ci-avant cités, ces notions se réfèrent en premier lieu exclusivement à des personnes physiques et partant, le législateur, en utilisant ces notions bien déterminées, a exprimé sa volonté claire et précise de créer une base légale habilitante en vue de la prise de 8 règlements communaux sur la circulation, permettant de prévoir des modalités particulières d’utilisation des emplacements de stationnement et de parcage exclusivement en faveur des véhicules appartenant à des personnes physiques ayant leur résidence dans les quartiers, rues ou places, tels que déterminés le cas échéant par le règlement communal pris sur sa base.
S’il est vrai que tant la commission des travaux publics et des transports de la Chambre des députés que le Conseil d’Etat, notamment dans son avis du 3 juillet 1990 portant sur la modification de l’article 5 de la loi précitée du 14 février 1955, avaient pour souci de ne pas porter atteinte au principe constitutionnel de l’égalité de tous devant la loi, il n’en demeure pas moins qu’il ressort clairement de l’avis précité du Conseil d’Etat que la conformité de la législation projetée à l’article 11 (2) de la Constitution était analysée exclusivement du point de vue de savoir si le fait d’accorder une vignette spéciale aux habitants d’un quartier ne leur accorderait pas des privilèges exorbitants, en violation du principe de l’égalité des citoyens devant la loi, par rapport à ceux des administrés ne tombant pas sous le champ d’application de la nouvelle réglementation.
C’est à tort que la demanderesse soutient que tant le Conseil d’Etat que la commission des travaux publics et des transports de la Chambre des députés auraient eu pour souci d’assurer une égalité entre les personnes physiques et les personnes morales, un tel souci n’étant exprimé ni dans les différents avis du Conseil d’Etat ni dans les rapports émis par la prédite commission dans le cadre de l’élaboration de la modification de l’article 5 de la loi précitée.
Contrairement à l’opinion exprimée par la demanderesse, les auteurs de la proposition de loi ayant par la suite donné lieu à un projet de loi déposé par le gouvernement, suivant arrêté grand-ducal du 11 février 1990, ont défini le « résident » par « la personne qui habite de façon continue et effective dans la rue en cause, c’est-à-
dire celle qui y a sa résidence effective » (v°. avis du Conseil d’Etat du 3 juillet 1990, doc. parl. n° 33921 et 33062 , p. 5). L’intention ainsi exprimée, se trouvant à la base de l’initiative parlementaire et par la suite, de l’initiative gouvernementale, a exclu de ce fait que les personnes morales tombent sous le champ d’application de la disposition légale en question.
Il ressort encore du prédit avis du Conseil d’Etat que celui-ci avait pour souci essentiel, afin de ne pas porter atteinte à l’égalité des citoyens devant la loi, d’éviter qu’une commune ne puisse, sur base de la réglementation à créer, exercer son pouvoir en matière de réglementation du stationnement résidentiel, de manière arbitraire.
En ce qui concerne la définition du terme de « résident », il y a encore lieu de se référer au rapport de la commission des travaux publics et des transports de la Chambre des députés du 8 novembre 1990 (doc. parl. n° 33921 et 33062 , p. 11), qui y est défini comme visant « exclusivement [les] personnes physiques habitant le long de la voie publique et les personnes qui habitent de façon continue dans la rue en cause, c’est-à-
dire qui y ont leur résidence effective et qui y sont enregistrées auprès de l’administration communale ». Cette expression claire et précise de la volonté du législateur combinée avec un texte qui déjà en lui-même ne nécessite aucune interprétation allant au-delà du sens commun des mots y utilisés, tels que définis ci-avant, entraînent que sont exclusivement visés par le champ d’application de l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 14 février 1955, les règlements communaux en matière de circulation que les conseils communaux peuvent prendre afin de faire bénéficier d’une vignette de 9 stationnement résidentiel les personnes physiques habitant dans des rues ou quartiers limitativement énumérés. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs confirmé une nouvelle fois cette interprétation dans son avis du 4 décembre 1990 émis à propos du projet de loi dont référence ci-avant, en précisant que « les rues qui ont un caractère résidentiel » sont nécessairement celles qui sont propres « à l’habitation », ce dernier terme visant exclusivement les personnes physiques, une personne morale étant incapable d’« habiter » à un endroit quelconque (doc. parl. 33923 et 33064, p. 2).
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que c’est à tort que la demanderesse soutient que l’article 5/III/2 du règlement sur la circulation, en ce qu’il réglemente la délivrance de vignettes spéciales, violerait sa base légale habilitante, à savoir l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 14 février 1955, étant donné que les champs d’application tant de la base légale habilitant précitée que de la disposition réglementaire prise en son application ne visent que les personnes physiques, à l’exclusion des personnes morales. Il n’y a partant pas lieu à faire application de l’article 95 de la Constitution en vue d’écarter l’application du règlement sur la circulation en ce qu’il réglemente la délivrance de vignettes spéciales.
C’est encore à tort que la demanderesse soutient que dans la mesure où l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 14 février 1955 ferait une discrimination entre les personnes physiques et les personnes morales, elle serait contraire aux articles 10bis et 11 (6) de la Constitution, étant donné que, comme l’a relevé à juste titre l’administration communale, le législateur s’est basé sur des critères objectifs distinguant les personnes morales des personnes physiques en vue d’introduire un traitement différent entre les deux catégories de personnes, sans que pour autant le principe de l’égalité devant la loi n’ait été violé.
En effet, l’article 10bis (1) de la Constitution, qui dispose que « les Luxembourgeois sont égaux devant la loi », ne s’oppose pas à ce que « le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents à condition que la différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but » (arrêt de la Cour constitutionnelle n° 7/99 du 26 mars 1999, Mémorial A. 1999, p. 1087). Ainsi, le principe de l’égalité des citoyens devant la loi, inscrit à l’article 10bis (1) précité « ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon » (arrêt de la Cour constitutionnelle n° 2/98 du 13 novembre 1998, Mémorial A. 1998, p. 2500). La Cour constitutionnelle a pareillement considéré que « la mise en œuvre de la règle constitutionnelle d’égalité suppose que les catégories de personnes entre lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable au regard de la mesure critiquée » (arrêt n° 9/2000 du 5 mai 2000, Mémorial A. 2000, p.947).
Il est certes vrai qu’en réservant le régime des modalités particulières d’utilisation des emplacements de stationnement et de parcage en faveur des véhicules des résidents -
personnes physiques - le législateur leur a réservé un traitement différent de celui qui est réservé aux personnes morales ayant leur siège social dans le quartier résidentiel visé par la réglementation.
Le traitement différencié entre les personnes physiques et les personnes morales, à part le fait qu’il se fonde sur des critères objectifs, est en outre justifié par le fait que, tel 10 que cela ressort des travaux préparatoires de l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 14 février 1955, le législateur avait la volonté de protéger les habitants de certains quartiers résidentiels contre les « navetteurs » professionnels et autres « visiteurs » qui risquent de bloquer des emplacements de stationnement pendant des journées entières au détriment des habitants du quartier, qui supporteraient ainsi une diminution considérable de leur qualité de vie. Une telle politique législative, qu’il n’appartient pas au juge administratif de juger, est basée sur des critères rationnels et objectifs, proportionnés à son but et partant le moyen de la demanderesse tiré de la violation du principe d’égalité des citoyens devant la loi doit partant être déclaré dénué de tout fondement au sens de l’article 6, alinéa 2, b) de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, en ce que les personnes morales et les personnes physiques ne se trouvent pas dans une situation comparable au regard de la mesure critiquée et le moyen afférent doit partant être rejeté.
Eu égard aux développements qui précèdent, il y a lieu de rejeter la question constitutionnelle que la demanderesse souhaite voir poser à la Cour constitutionnelle, afin de faire vérifier si l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 14 février 1955 est conforme à la Constitution notamment à son article 10bis, le moyen afférent tiré de la violation du principe de l’égalité des citoyens devant la loi ayant été déclaré manifestement dénué de fondement.
En ce qui concerne le moyen invoqué par la demanderesse tiré d’une prétendue violation de l’article 5, alinéa 5 précité de l’article 11 (6) de la Constitution, qui dispose que « la loi garantit la liberté du commerce et de l’industrie, l’exercice de la profession libérale et du travail agricole, sauf les restrictions à établir par le pouvoir législatif », moyen complété dans le mémoire en réplique de la demanderesse par une prétendue violation de la disposition légale incriminée de l’article 11 (4) de la Constitution, qui dispose que « la loi garantit le droit au travail et assure à chaque citoyen l’exercice de ce droit », suivant lesquels cette disposition légale constituerait une entrave injustifiée et disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie, il y a lieu de relever, en l’absence de conclusions afférentes de l’administration communale, qu’un demandeur, dans le cadre d’un recours en annulation, doit formuler les moyens à la base de son recours avec une précision telle que le tribunal appelé à statuer soit mis en mesure d’analyser in concreto la légalité de la décision déférée. Il lui incombe de fournir des éléments concrets sur lesquels il se base aux fins de voir établir l’illégalité qu’il allègue (cf. trib. adm. 9 décembre 1997, n° 9683 du rôle, Pas. adm. 1/2001, V° Procédure contentieuse, IV. Requête introductive d’instance, n° 102, p. 368 et autres références y citées).
En l’espèce, la demanderesse a énoncé le moyen tiré de la violation des articles 11 (6) et 11 (4) de la Constitution de manière purement théorique, sans expliquer en quoi l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 14 février 1955 devrait être déclaré contraire aux dispositions constitutionnelles précitées. Le juge administratif a ainsi été mis dans l’impossibilité de vérifier la pertinence des moyens ainsi invoqués qu’il y a partant lieu de rejeter. Pareillement, il y a lieu de rejeter la demande tendant à la soumission d’une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle, afin de vérifier la conformité de l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 14 février 1955 à l’article 11 (6) de la Constitution.
11 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à déclarer non fondé.
Eu égard à la solution du litige, il y a encore lieu de rejeter l’indemnité de procédure de 40.000.- francs sollicitée par la demanderesse sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
rejette les demandes en vue de la soumission de questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle pour être ni pertinentes ni concluantes ;
déclare le recours en annulation non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 26 septembre 2001 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 12
