Tribunal administratif N° 12428 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 octobre 2000 Audience publique du 12 juillet 2001
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Recours formé par Monsieur … SERRES et Madame … PUTZ contre deux décisions du ministre de l’Environnement en matière de protection de la nature
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JUGEMENT
Vu la requête déposée le 23 octobre 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc KERGER, avocat à la Cour, assisté de Maître Yasmine POOS, avocat, tous les deux inscrits au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … SERRES, retraité, et de son épouse, Madame … PUTZ, sans état particulier, demeurant ensemble à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement du 27 juin 2000 par laquelle ont été refusées la modification et la reconstruction d’une construction existante sur un fonds sis à Erpeldange, inscrit au cadastre de la commune de Bous, section C d’Erpeldange, sous le numéro …, et d’une décision confirmative du 27 septembre 2000, rendue sur recours gracieux ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 novembre 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom des demandeurs au greffe du tribunal administratif en date du 7 décembre 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Yasmine POOS ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Monsieur … SERRES et son épouse, Madame … PUTZ, préqualifiés, sont propriétaires, depuis 1994, d’un chalet sis à Erpeldange (commune de Bous) au lieu-dit « Scheuerberg », qui est actuellement situé en zone verte et qui leur sert de résidence secondaire.
Par lettre du 31 décembre 1999, Monsieur … SERRES introduisit une demande auprès du ministre de l’Environnement, en vue de l’obtention d’une autorisation « de modification et de reconstruction d’une construction existante », située sur un terrain sis à Erpeldange, inscrit au cadastre de la commune de Bous, section C d’Erpeldange, sous le numéro …. En annexe à ladite demande, il précisait que les travaux avaient plus particulièrement pour objet 1) « d’enlever un hangar en bois pourri et effondré et de le remplacer par un garage préfabriqué en tôles galvanisées, sur socle en béton ».
2) « de détruire et d’arracher le béton du chemin d’accès et d’autres sentiers et de les refaire en pavé posé dans le sable » ;
3) « de remplacer pareillement les parois en verre de l’encadrement de la véranda par des petits murs en briques ( pour empêcher la mort des oiseaux) » ;
4) « de refaire les parties délabrées des murs d’un petit débarras ».
Il précisait encore que « tous les travaux dont l’autorisation est demandée ont été exécutés de suite après l’achat de l’immeuble et ça dans l’ignorance de la loi et être de bonne foi ».
Il ressort d’un avis émis par le préposé forestier du triage de Dalheim en date du 11 février 2000, transmis au préposé de l’administration de la Conservation de la Nature, arrondissement Sud, que toutes les modifications visées par la demande précitée du 31 demande 1999 avaient été réalisées et qu’un procès-verbal avait été dressé, de sorte que le prédit préposé s’est opposé à la délivrance d’une autorisation afférente.
En date du 27 juin 2000, le ministre de l’Environnement refusa de faire droit à la demande précitée du 31 décembre 1999, au motif que « les travaux en question seraient de nature à porter préjudice au paysage environnant qui est encore relativement intact et à l’importante haie longeant votre terrain ». Dans le prédit courrier, le ministre précisa encore que suivant les informations reçues de la part de l’administration des Eaux et Forêts, les travaux au sujet desquels l’autorisation a été sollicitée, auraient été exécutés sans autorisation de sa part sur base de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, et que la brigade mobile du service de la Conservation de la Nature était en train d’enquêter sur ces infractions.
A la suite d’un recours gracieux introduit contre la prédite décision ministérielle, par courrier du mandataire des époux SERRES-PUTZ du 29 août 2000, le ministre de l’Environnement confirma sa décision négative antérieure du 27 juin 2000 en se référant en outre sur les faits qui lui ont été signalés par l’administration des Eaux et Forêts, suivant lesquels les travaux portant sur 1) la construction de deux annexes, d’une véranda et d’un mur, 2) l’installation d’un garage-container, d’un réservoir de mazout et d’un réservoir à gaz, 3) l’élargissement du chemin d’accès et l’aménagement de chemins piétonniers supplémentaires, 4) le défrichement de broussailles suivi de remblai et de dépôt de déchets et 5) la réduction de la haie située en aval de la propriété des époux SERRES-PUTZ auraient été exécutés par eux, sans que ces travaux ne puissent être considérés comme étant dans l’intérêt de l’environnement naturel, alors qu’ils porteraient « de toute évidence » atteinte à celui-ci.
2 Par requête déposée le 23 octobre 2000, Monsieur … SERRES et son épouse, Madame … PUTZ ont introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des décisions ministérielles précitées des 27 juin et 27 septembre 2000.
L’article 38 de la loi précitée du 11 août 1982 prévoyant un recours au fond en la matière, le tribunal administratif est compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal. C’est partant à bon droit que le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours subsidiaire en annulation.
Le recours en réformation, non autrement contesté sous ce rapport, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Les demandeurs font valoir que les décisions critiquées reposeraient sur une appréciation erronée des éléments de fait, au motif que les modifications constitueraient une amélioration « sensible » de l’aspect extérieur du chalet, « tout en conservant ses principaux éléments de style », assurant ainsi l’intégration harmonieuse de la construction dans le paysage naturel. Ainsi, les travaux, d’ores et déjà réalisés, tels qu’énumérés à l’annexe jointe à la demande précitée du 31 décembre 1999, auraient respectivement eu pour objet de préserver la conservation du sol et du sous-sol, ainsi que la beauté du paysage, en ce que les constructions antérieures auraient été en état de ruine et auraient menacé de s’écrouler. Par ailleurs, les vitres de la véranda auraient été remplacées partiellement par des briques, afin d’éviter que les oiseaux ne s’écrasent contre les baies vitrées.
Ils précisent encore qu’ils n’auraient pas érigé de nouvelles constructions, mais qu’ils auraient simplement restauré voire reconstruit en partie les constructions existantes, en conformité avec l’article 7 de la loi précitée du 11 août 1982.
Les demandeurs reprochent encore au ministre de l’Environnement d’avoir commis un excès de pouvoir, en se basant sur des faits erronés, en ce que, contrairement à ce qui a été retenu par la décision précitée du 27 septembre 2000, ils n’auraient à aucun moment rajouté deux nouvelles annexes aux constructions existantes et que, d’une manière générale, ils n’auraient à aucun moment agrandi le volume habitable du chalet.
Ils contestent également avoir procédé à l’aménagement de chemins piétonniers supplémentaires ainsi qu’à l’aménagement d’un dépôt de déchets, en soulignant que de toute façon, ils n’auraient à aucun moment sollicité des autorisations afférentes.
Ils estiment par ailleurs que la décision confirmative du 27 septembre 2000 se baserait sur des considérations étrangères à la matière, dans la mesure où elle se réfère à une décision négative du 22 novembre 1999 qu’elle entend confirmer.
Enfin, ils soutiennent que les décisions critiquées devraient être annulées pour défaut de motivation, alors que le ministre de l’Environnement n’expliquerait pas en quoi les travaux y cités porteraient préjudice à l’environnement.
Le délégué du gouvernement conclut au non fondé du reproche d’absence ou d’insuffisance de motivation, en soutenant que le ministre de l’Environnement s’est basé sur l’article 7 de la loi précitée du 11 août 1982 pour refuser l’agrandissement et la reconstruction des constructions existantes, en retenant que ces travaux porteraient 3 atteinte à la beauté du paysage, alors que les constructions en question se situent en zone verte. Il rappelle en outre que les demandeurs ont mis l’administration devant un fait accompli en demandant la régularisation ex post de constructions érigées, sans disposer des autorisations légalement requises.
Il expose encore que la loi précitée du 11 août 1982 n’autoriserait pas le ministre de l’Environnement à autoriser des constructions servant à des fins d’habitation en zone verte, et par les refus incriminés, il aurait eu pour objectif d’éviter que des constructions seraient transformées et agrandies au fil des années « par de nombreuses interventions qui, prises isolément ne constituent pas d’actes portant notablement atteinte aux sites (…) et ne donnent, en apparence, pas lieu à application des critères de refus », ce qui pourrait néanmoins avoir pour conséquence une construction d’une ampleur telle à se trouver interdite par la loi précitée du 11 août 1982.
Concernant la motivation insuffisante sinon le défaut de motivation des décisions des 27 juin et 27 septembre 2000, le tribunal retient que l’article 6 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des commune, dispose que : « toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle (…) - refuse de faire droit à la demande de l’intéressé … ».
Les demandeurs reprochent plus particulièrement au ministre de n’indiquer dans les décisions incriminées aucun motif expliquant « en quoi ces travaux portent préjudice à l’environnement ».
En l’espèce, le ministre s’est référé au texte de loi applicable en la matière, à savoir la loi précitée du 11 août 1982 et les faits décrits dans les décisions critiquées sont présentés d’une manière suffisamment précise et explicite pour permettre au destinataire des décisions de préparer utilement la défense de ses intérêts et qui, par ailleurs, ne s’est pas mépris quant à la portée à attribuer aux prédites décisions.
Le délégué du gouvernement a par ailleurs utilement complété les motifs dans le cadre de son mémoire en réponse, de sorte que ce moyen est à rejeter.
En ce qui concerne le moyen développé par les demandeurs et tiré de ce que le ministre se serait basé sur des considérations étrangères à la matière, en se référant à une décision négative du 22 novembre 1999, le tribunal constate, au vu de l’ensemble des pièces et éléments du dossier administratif que la référence faite à une prétendue décision du 22 novembre 1999 constitue une erreur purement matérielle en ce qu’il ressort non seulement de la référence faite dans la prédite décision confirmative du 27 septembre 2000 au recours gracieux du 29 août 2000, mais également des autres éléments contenus dans la décision précitée, que celle-ci a confirmé la décision initiale du 27 juin 2000. Le moyen afférent est partant à rejeter.
Il est constant en cause que le chalet des demandeurs situé à Scheuerberg/Erpeldange (commune de Bous) a été légalement construit avant l’entrée en vigueur des lois relatives à la protection de l’environnement et que par la suite, du fait du classement du terrain en zone verte, il se trouve actuellement dans une zone qui n’est pas destinée à la construction de maisons d’habitation. Les parties à l’instance ont également 4 admis que le chalet sert actuellement de résidence secondaire aux demandeurs et qu’il est habité essentiellement pendant les fins de semaines ainsi que pendant les jours fériés.
Par lettre du 31 décembre 1999, Monsieur SERRES a sollicité de la part du ministre de l’Environnement l’autorisation exigée par la loi précitée du 11 août 1982 en vue de la modification et de la reconstruction de leur chalet précité, portant plus particulièrement sur les travaux et aménagements énumérés à l’annexe jointe à ladite demande, telle que prédécrite.
Au vœu de l’article 7 de la loi précitée du 11 août 1982, « les constructions existantes dans la zone verte ne peuvent être modifiées extérieurement, agrandies ou reconstruites qu’avec l’autorisation du Ministre ».
D’après l’article 2, alinéa 2 de la même loi, le ministre ainsi visé par l’article 7, alinéa 3 constitue le ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts, actuellement le ministre de l’Environnement, qui est dès lors compétent en la matière en vue de la délivrance de l’autorisation légalement requise.
Dans le cadre des compétences qui sont ainsi dévolues au ministre de l’Environnement, celui-ci devra tenir compte des objectifs tels que fixés par la loi précitée du 11 août 1982. Conformément à l’article 1er de cette loi, il devra avoir pour objectif « la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel, la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels, la protection de la flore et de la faune et de leurs biotopes, le maintien et l’amélioration des équilibres biologiques, la protection des ressources naturelles contre toutes les dégradations et l’amélioration des structures de l’environnement naturel ».
Par ailleurs, en vertu de l’article 36 de la même loi « les autorisations requises ..
sont refusées lorsque les projets du requérant sont de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage ou s’ils constituent un danger pour la conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l’atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général, ou lorsqu’ils sont contraires à l’objectif général de la présente loi tel qu’il est défini à l’article 1er ».
En l’espèce, le ministre de l’Environnement s’est implicitement mais nécessairement référé à l’article 7 de la loi précitée du 11 août 1982, en refusant l’autorisation sollicitée, au motif que les travaux visés par la demande seraient de nature « à porter préjudice au paysage environnant qui est encore relativement intact et à l’importante haie longeant [le] terrain ». Cette motivation est d’ailleurs confirmée par la décision confirmative du 27 septembre 2000, en ce qu’il y est indiqué que les travaux au sujet desquels l’autorisation a été sollicitée, seraient de nature à porter atteinte à l’environnement naturel. Cette conclusion ne saurait être énervée par le fait que dans la décision confirmative, le ministre énonçait des éléments nouveaux par rapport à la décision initiale du 27 juin 2000, non compris dans celle-ci, alors que ces éléments nouveaux n’ont pas de lien direct avec la décision prise par le ministre à la suite de la demande en autorisation introduite auprès de lui par Monsieur SERRES en date du 31 décembre 1999, dans la mesure où il se réfère simplement à une liste de constructions et d’aménagements qui auraient été effectués par les demandeurs, tels qu'ils ont pu être constatés par l'administration des Eaux et Forêts, sans que le ministre n’en tire aucune conséquence juridique.
5 Le motif de refus se rapporte en substance au fait qu’aux yeux de l’administration, la modification de la construction ainsi que la reconstruction partielle des constructions existantes porteraient atteinte au caractère et à l’intégrité de l’environnement naturel ainsi qu’à la protection du paysage, en ce qu’elles porteraient plus particulièrement atteinte à la beauté et au caractère du paysage.
Il échet tout d’abord de rappeler qu’il est constant en cause que les constructions au sujet desquelles la demande en autorisation précitée du 31 décembre 1999 a été introduite, étaient déjà réalisées au moment du dépôt de ladite demande au ministère de l’Environnement. Ainsi, les responsables de l’administration des Eaux et Forêts ont pu se rendre compte sur place de la bonne ou mauvaise intégration des ouvrages dans le paysage naturel. Dans ce contexte, il y a lieu de relever l’existence d’un procès-verbal établi par un brigadier principal du triage de Dalheim de l’administration des Eaux et Forêts établi en date du 24 février 1998, dont il ressort que « depuis l’été 1996, Monsieur SERRES est en train de modifier et d’agrandir une construction existante à Erpeldange-
Bous au lieu-dit « Auf dem Scheuerberg, im Komp », sans être en possession de l’autorisation nécessaire, requise par la loi du 11.8.1982.
Enumération des infractions constatées lors d’une descente sur les lieux en présence de Monsieur R.B. du Service de la Conservation de la nature Arr. Sud des Eaux et Forêts :
- élargissement du chemin d’accès et d’autres sentiers … - dépôt d’un garage-container sur socle en béton .. et d’un autre récipient en fer - encadrement de la véranda et construction d’un petit mur ..
- dépôt d’un réservoir à gaz sur des piliers en béton - défrichement de broussailles et remblayage à l’aide de terre, de tuiles, de pierres et d’autres déchets .. A côté de ce remblai Monsieur SERRES vient de couper une bande de haie naturelle composée d’arbustes indigènes et notamment du joli bois ..
- peinture de la façade.
Il n’y a pas de raccordement au canal, il n’y a pas de fosse septique.
Monsieur SERRES a été rendu attentif à ces faits à maintes reprises par l’Adm.
Communale de Bous, de la Gendarmerie Remich et de l’Adm. des Eaux et Forêts ».
Le défaut d’autorisation et la contrariété des travaux par rapport à la beauté et le caractère du paysage des constructions et aménagements au sujet desquels une demande en autorisation a été introduite en date du 31 décembre 1999 auprès du ministre de l’Environnement sont en outre confirmés par un avis négatif portant sur ladite demande, émis par le préposé forestier du triage de Dalheim de l’administration des Eaux et Forêts daté du 11 février 2000.
Il ressort en outre d’un transmis adressé en date du 15 mai 2000 par le chef de l’arrondissement Sud de la Conservation de la Nature au ministre de l’Environnement que malgré des rendez-vous fixés avec Monsieur SERRES, afin de rendre possible une visite des lieux des responsables l’administration des Eaux et Forêts afin d’apprécier sur place l’incidence des reconstructions et des aménagements tels qu’envisagés par 6 Monsieur SERRES dans sa demande du 31 décembre 1999, celui-ci a refusé l’entrée desdits agents sur sa propriété. Dans son prédit transmis, le chef de l’arrondissement Sud confirma toutefois qu’il a pu constater la réalisation illégale des travaux au sujet desquels la demande a été soumise au ministre de l’Environnement et il suggéra encore « que le ministère de l‘environnement devrait refuser l’autorisation sollicitée au motif que les activités du requérant portent préjudice au paysage environnant qui est encore relativement intact et à l’importante haie longeant son terrain ».
Il échet enfin de relever que par un jugement en date du 23 octobre 2000, tel que confirmé par un arrêt de la Cour administrative du 8 février 2001, portant sur une requête déposée par les époux SERRES-PUTZ et dirigée contre une décision du ministre de l’Environnement le 22 novembre 1999, par laquelle ils se sont vus refuser l’autorisation de pouvoir installer un rucher à abeilles sur le terrain litigieux, ledit recours a été déclaré non justifié et les demandeurs ont été déboutés de leur demande. Il se dégage dudit jugement que lors d’une visite des lieux effectuée par le tribunal en date du 19 octobre 2000, celui-ci a pu se rendre compte sur les lieux que ladite maison d’habitation constitue une construction isolée, située loin des autres habitations du village d’Erpeldange, construite en plusieurs étapes en des styles très disparates et en des matériaux qui s’intègrent très mal dans le paysage intact, composé de prairies, d’arbustes et de haies.
Sur base de l’ensemble des considérations qui précèdent, le tribunal arrive à la conclusion que les décisions ministérielles sont légalement justifiées sur base de l’article 36 de la loi précitée du 11 août 1982 et le recours est partant à abjuger comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 12 juillet 2001 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
