Tribunal administratif N° 13064 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 14 mars 2001 Audience publique du 9 juillet 2001
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Recours formé par la société anonyme PËTSCHTER WAND S.A., … contre une décision du bourgmestre de la commune de Putscheid en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 13064 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 14 mars 2001 par Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme PËTSCHTER WAND S.A., établie et ayant son siège social à L-…, tendant à l’annulation de la décision du bourgmestre de la commune de Putscheid du 14 décembre 2000 portant refus dans son chef de l’autorisation de bâtir par elle sollicitée pour l’installation d’un parc éolien comprenant deux éoliennes d’une puissance unitaire de 612 kVA avec un poste de réception et de transformation d’une puissance de 800 kVA et une station de transformation compacte en la commune de Putscheid, section A de Weiler, aux lieux-dits « Weisse Wak » et « Emmichtsknapp », ainsi désignés ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 22 mars 2001 portant signification de ce recours à l’administration communale de Putscheid ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 29 mars 2001 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Putscheid ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du même jour portant signification de ce mémoire en réponse à la société anonyme PËTSCHTER WAND ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 27 avril 2001 par Maître Victor ELVINGER au nom de la société anonyme PËTSCHTER WAND ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Roger NOTHAR ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 mai 2001 par Maître Roger NOTHAR au nom de l’administration communale de Putscheid ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 10 mai 2001 portant signification de ce mémoire en duplique à la société anonyme PËTSCHTER WAND ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Serge MARX et Roger NOTHAR, de même que Monsieur le délégué du Gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 juillet 2001.
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Considérant que par courrier du 19 février 1999, la société anonyme PËTSCHTER WAND, préqualifiée, a adressé au bourgmestre de la commune de Putscheid une demande en autorisation d’installer un parc éolien sur le territoire de la commune de Putscheid, section A de Weiler, comprenant :
« - 2 éoliennes du type MICON NM 600-150/48 d’une puissance unitaire de 612 kVA ;
- 1 station de transformation compacte 0,69/20 kV d’une puissance de 800 kVA ;
- 1 poste de transformation et de réception 0,69/20 kV d’une puissance de 800 kVA et 0,69/0,4 kV d’une puissance de 50 kVA », suivant l’emplacement renseigné au plan n° 2/2121-1 du même jour, joint à la demande ;
Que cette demande en autorisation a été rencontrée par une décision du bourgmestre de la commune de Putscheid du 14 décembre 2000 libellée comme suit :
« Messieurs, Suite à votre demande tendant à l’autorisation de bâtir pour l’installation d’un parc éolien comprenant 2 éoliennes d’une puissance de 612 kva avec un poste de réception et de transformation d’une puissance de 800 kva et une station de transformation compacte au lieu-dit « Weisse Wak » et « Emmichtsknapp » à Weiler, je soussigné Jean Kinn, bourgmestre de la commune de Putscheid suis au regret de devoir refuser l’autorisation sollicitée pour les raisons suivantes :
1) La construction projetée est destinée à être implantée dans une zone agricole.
Or, l’article 19 du règlement des bâtisses de la commune de Putscheid définit la zone agricole comme une zone destinée à l’agriculture au sens général du terme.
La construction de bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole ainsi que la transplantation de fermes entières (Aussiedlerhöfe) peuvent y être autorisées à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié.
Il est évident que le projet de PETSCHTER WAND S.A. ne peut pas être considéré, ni de loin ni de près, comme une construction relevant du domaine de l’agriculture.
2 2) En ordre subsidiaire, la construction projetée n’est pas conforme aux dispositions réglementaires relatives à la zone agricole.
L’article 19 alinéa 2 prévoit en outre que « le gabarit des constructions est soumis à la réglementation du secteur d’habitat à caractère rural du présent règlement. A l’exception des silos, pylônes ou autres constructions agricoles où la hauteur maximale de construction peut le cas échéant être fixée à 30 mètres ».
La construction projetée ne satisfait pas à ces conditions.
3) En ordre tout à fait subsidiaire, le refus est basé sur les pouvoirs de police conférés au bourgmestre par les décrets du 14 décembre 1789, des 16-24 août 1790 et des lois de 29 juillet 1930 et 13 décembre 1988.
La construction visée nuit aux avantages des habitants d’une bonne police, notamment de la salubrité et de la tranquillité. L’installation est susceptible de compromettre la santé et la sécurité d’habitants et de constituer une gêne pour la tranquillité.
La présente décision de refus peut être attaquée par un recours contentieux à introduire devant le tribunal administratif par l’intermédiaire d’un avocat dans le délai de trois mois à partir de la présente notification.
Veuillez agréer, Messieurs, … » ;
Considérant que par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 14 mars 2001, la société anonyme PËTSCHTER WAND a fait introduire un recours en annulation dirigé contre la décision prérelatée du bourgmestre de la commune de Putscheid du 14 décembre 2000 ;
Considérant que la commune de Putscheid se rapporte à la sagesse de la juridiction administrative en ce qui concerne l’observation par la demanderesse des délais et formalités pour l’introduction d’un recours, de même que plus particulièrement relativement à l’existence d’un intérêt à agir juridiquement protégé dans le chef de la société anonyme PËTSCHTER WAND ;
Considérant qu’en tant que destinataire de la décision de refus portant sur les éléments du parc éolien concerné pour lesquels l’autorisation d’installation avait été par elle demandée, la société PËTSCHTER WAND revêt de façon patente un intérêt suffisant à agir ;
Considérant que le recours en annulation ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable ;
Considérant qu’au fond, la partie demanderesse déclare être détentrice des autorisations lui délivrées par le ministre de l’Environnement, statuant respectivement dans le cadre de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ainsi que de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, tout en soulignant que le refus lui opposé par le bourgmestre de la commune de Putscheid actuellement déféré serait injustifié tant en fait qu’en droit ;
3 Considérant que la demanderesse conclut en premier lieu à une violation de la loi en ce que l’article 19 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Putscheid, désigné ci-après par « PAG », serait contraire à la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, tout en relevant que le parc éolien dont s’agit rentrerait sous la définition de construction servant à un but d’utilité publique telle que visée en son article 2 alinéa second ;
Que plus particulièrement l’article 19 PAG en question ferait partie des règlements communaux qui, d’après l’article 29 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ne peuvent être ni contraires aux lois, ni aux règlements d’administration générale ;
Qu’en réservant les zones agricoles aux seules constructions agricoles et en renforçant cette limitation par la modification opérée par délibération du 29 décembre 1999, suivant l’alinéa second ajouté audit article 19, le conseil communal aurait violé les lois actuellement en vigueur dont plus spécifiquement la loi modifiée du 11 août 1982 précitée aux termes de l’article 2 de laquelle la zone agricole visée par l’article 19 PAG serait à définir de zone verte ;
Que dans la mesure où suivant l’article 2 alinéa second de ladite loi modifiée du 11 août 1982 peuvent être érigées en zone verte des constructions servant à un but d’utilité publique, l’article 19 PAG violerait ladite loi en ce qu’il reviendrait à écarter d’office toute construction à but d’utilité publique sur l’ensemble du territoire de la commune ;
Qu’en second lieu la demanderesse conclut à une erreur d’appréciation manifeste dans le chef du bourgmestre concernant les motifs de refus énoncés sous le point 3 de la décision déférée dans un ordre tout à fait subsidiaire relativement aux éléments d’une bonne police y relevés ;
Considérant que la commune fait valoir que le bourgmestre, d’une part, et le ministre ayant dans ses attributions respectivement l’administration des Eaux et Forêts et l’administration de l’Environnement, d’autre part, auraient, notamment dans les zone situées en dehors des agglomérations, des compétences concurrentes, chacune des autorités administratives agissant dans la sphère de sa compétence propre et en application de ses lois et règlements spécifiques, de sorte à devoir tirer autorité des normes et conditions qui relèvent de leurs sphères de compétence respectives ;
Que pour le surplus, la zone agricole définie par le PAG de la commune de Putscheid tomberait dans le champ d’application des zones prévues à l’article 2 alinéa 1er de la loi modifiée du 11 août 1982, en ce qu’elle serait susceptible de recevoir sur la totalité de l’aire concernée des bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole ;
Que la commune de Putscheid ne serait nullement opposée à la production d’énergie au moyen d’éoliennes, mais demanderait au Gouvernement de mettre en œuvre au préalable une politique d’aménagement par des mesures ayant trait à l’occupation du sol, y compris concernant les plans d’aménagement communaux concernant l’implantation d’éoliennes rationnelle et conforme aux exigences légales et réglementaires concernant le paysage rural en question, ainsi que le rendrait possible la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire ;
Que tel qu’il se présenterait, le projet de la société anonyme PËTSCHTER WAND ne relèverait nullement de l’utilité publique, mais aurait un but purement commercial ;
4 Que la société demanderesse de répliquer que l’argument de la séparation des compétences du bourgmestre et du ministre de l’Environnement ne serait point pertinent concernant la question de la légalité de l’article 19 PAG par elle soulevée par voie d’exception d’illégalité sur base de l’article 95 de la Constitution ;
Qu’elle insiste pour dire que d’après l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982, précitée, des constructions servant à un but d’utilité publique devraient toujours rester possibles en zone verte, sans qu’un règlement de police des autorités communales, tel le règlement sur les bâtisses, ne puisse prévoir des dispositions contraires ;
Qu’ainsi, l’article 29 de la loi communale modifiée du 11 décembre 1988 ne permettrait pas une interdiction générale desdites constructions servant à un but d’utilité publique dans la zone agricole telle que définie par l’article 19 PAG, sans qu’il ne soit par là-
même dérogé à la possibilité relaissée au conseil communal de prendre des mesures plus restrictives que celles prévues par ladite loi modifiée du 11 août 1982 ;
Qu’ainsi l’article 6 de la loi modifiée du 11 août 1982 prévoirait des possibilités de limiter le stationnement de roulottes, caravanes et mobilhomes, sans que pareille latitude de limitation ne soit conférée concernant les installations à but d’utilité publique visées par son article 2 alinéa 2 ;
Que l’illégalité de l’article 19 PAG ainsi dégagée serait encore confortée par la modification y apportée à travers son alinéa second nouveau et plus particulièrement par la limitation des constructions y prévue à une hauteur de 30 mètres, destinée à rendre définitivement impossible, suivant la demanderesse, toute construction d’éoliennes ;
Que dans la mesure où la zone agricole définie par l’article 19 PAG ne serait pas destinée en ordre principal à des constructions immobilières, elle ne rentrerait point sous les prévisions de l’alinéa 1er de l’article 2 de la loi modifiée du 11 août 1982, mais bien sous celles de son alinéa second ;
Qu’à partir de nombre de dispositions légales et réglementaires en vigueur, la partie demanderesse entend rencontrer l’argument visant à établir que son projet d’éoliennes n’aurait qu’un objet purement commercial, pour soutenir son caractère d’utilité publique ;
Que la commune de dupliquer que l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 n’aurait pas pour effet de limiter l’autonomie du conseil communal, sous le contrôle tutélaire du ministre de l’Intérieur en matière de réglementation des constructions interdites et autorisables en zone agricole, la commune n’ayant par ailleurs que fait comprendre dans ce plan d’aménagement général des dispositions réglant les constructions autorisables en zone agricole, de sorte à n’avoir ni excédé ses pouvoirs, ni contrevenu à la loi ;
Que de plus, l’article 19, alinéa 2 PAG aurait uniquement trait à des bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole concernant notamment la hauteur maximale des constructions y visées ;
Que tout en réitérant son analyse tendant à voir établir le caractère commercial du projet, la commune insiste pour dire qu’il ne suffit pas qu’un établissement industriel utilise 5 un procédé de fabrication officiellement encouragé, pour qu’il possède par là-même un caractère d’utilité publique ou poursuive un but d’utilité publique ;
Considérant que l’article 19 PAG dispose que : « La zone agricole est destinée à l’agriculture au sens général du terme. La construction de bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole ainsi que la transplantation de fermes entières (Aussiedlerhöfe) peuvent y être autorisées à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié.
Le gabarit des constructions est soumis à la réglementation du secteur d’habitat à caractère rural du présent règlement. A l’exception des silos, pylônes ou autres constructions agricoles où la hauteur maximale de construction peut le cas échéant être fixée à 30 mètres.
Toutefois, les autorisations de bâtir relatives à ces constructions dans cette zone ne pourront être accordées que si le raccordement au réseau d’eau potable et au réseau de canalisations est réalisable ou s’il peut être satisfait aux exigences de l’hygiène par d’autres installations, en particulier par l’aménagement d’une fosse d’aisance aux dimensions suffisantes qui sera vidangée régulièrement. En aucun cas la commune ne peut être obligée à réaliser à ses frais l’extension des réseaux d’égout ou de distribution d’eau potable » ;
Considérant que la loi modifiée du 11 août 1982 précitée dispose dans les alinéas premier et second de son article 2 que « dans les communes régies par un projet d’aménagement couvrant l’ensemble d’un territoire communal établi en exécution de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ou par un plan d’aménagement établi en exécution de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire et sans préjudice à d’autres dispositions légales, toute construction, incorporée ou non, n’est autorisée que dans les zones affectées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées, ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée.
Dans les parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l’alinéa 1er, parties dénommées « zone verte » dans la présente loi, seules peuvent être érigées des constructions servant à l’exploitation agricole, jardinière, maraîchère, sylvicole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique, ou à un but d’utilité publique. Elles restent cependant soumises à l’autorisation du ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts, désigné dans la présente loi par les termes « le ministre » » ;
Considérant qu’en règle générale les parties du territoire communal visées par l’alinéa premier de l’article 2 prérelaté visent l’agglomération en ce qu’elles sont comprises dans le périmètre d’agglomération, tandis que celles complémentaires définies par son alinéa second se situent en dehors dudit périmètre d’agglomération ;
Considérant que force est de constater que la zone agricole prévue par l’article 19 PAG se situe en dehors du périmètre d’agglomération et correspond dès lors à partie de la zone verte telle que définie par l’alinéa second de l’article 2 prérelaté ;
Considérant que d’après l’article 95 de la Constitution, les cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois ;
6 Considérant que d’après l’article 29 de la loi communale modifiée du 11 décembre 1988, « le conseil [communal] fait les règlements communaux. Ces règlements ne peuvent être contraires aux lois ni aux règlements d’administration générale » ;
Considérant que la partie demanderesse soulève l’exception d’illégalité tirée de ce que l’article 19 PAG serait contraire aux dispositions de l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 en ce que dans la zone agricole définie par l’article 19 PAG aucune construction servant à un but d’utilité publique telle que visée par l’article 2 alinéa 2 en question ne serait possible, alors que pourtant la zone agricole en question fait partie de la zone verte visée par ladite loi ;
Considérant que le PAG de la commune de Putscheid a été adopté et approuvé sous l’empire de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire, laquelle dispose en son article 14 que « par dérogation à la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, chaque commune est tenue d’établir un projet d’aménagement partiel ou global couvrant l’ensemble de son territoire (…). Chaque projet fixe pour le moins l’affectation générale des diverses zones du territoire communal. (…) La loi du 12 juin 1937 précitée reste en vigueur et est applicable aux projets visés à l’alinéa 1er, dans la mesure où la présente loi n’y déroge pas » ;
Considérant qu’il découle des dispositions claires et précises de l’article 14 prérelaté que par dérogation à la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée et notamment à ses articles 1,2 et 52, le plan d’aménagement d’une commune couvre désormais l’ensemble du territoire de la commune et détermine l’affectation de toutes les zones du territoire communal ;
Considérant que concernant la construction en dehors du périmètre d’agglomération communal, l’obligation de requérir de la part du ministre compétent l’autorisation de construire est uniquement basée sur des considérations relatives à la protection de la nature, à l’exclusion de toutes autres, notamment de celles relatives au maintien de la sécurité publique et à l’observation des règles d’urbanisme ;
Considérant que le pouvoir de police des autorités communales en matière de bâtisses et la faculté que la loi leur accorde de réglementer l’aménagement du territoire de la commune ne sont donc nullement entamés par la loi concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ces prérogatives du pouvoir local restant pleines et entières ;
Considérant que le bourgmestre, ainsi que le ministre ayant dans ses attributions respectivement l’administration des Eaux et Forêts et l’administration de l’Environnement, ont donc, notamment dans les zones situées en dehors des agglomérations, des compétences concurrentes, chacune de ces autorités administratives agissant dans la sphère de sa compétence propre et en application de ses lois et règlements spécifiques, de sorte qu’elles doivent tirer autorité des normes et conditions qui relèvent de leurs sphères de compétence respectives (cf. trib. adm. 24 juin 1998, n° 10381 du rôle, Entreprise des P&T c/ Commune de Beckerich, confirmé par arrêt du 11 février 1999, n° 10819C du rôle, Pas. adm. 01/2000, V° Environnement, n° 5, p. 82 et autres décisions y citées) ;
Considérant qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que bien que la zone agricole au sens de l’article 19 PAG fasse partie au sens de la loi modifiée du 11 août 1982 de la zone verte définie à son article 2 alinéa 2, ce fait n’en signifie pas moins que les législations sur la protection de la nature et des ressources naturelles d’une part, ainsi que 7 sur l’urbanisme communal, d’autre part, répondent à des structures et assiettes parallèles comportant des sphères de compétence concurrentes dans le chef respectivement du ministre de l’Environnement et des autorités communales, de sorte que la question de la conformité de l’article 19 PAG par rapport à l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 ne se pose pas en les termes posés par la demanderesse entraînant que l’exception d’illégalité par elle ainsi proposée est à écarter ;
Considérant qu’il est patent que le parc éolien projeté n’est ni destiné à l’agriculture au sens général du terme, ni ne comprend la construction de bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole, ni se n’analyse en transplantation de ferme entière (Aussiedlerhof), de sorte à ne pouvoir être autorisé dans la zone agricole telle que définie par l’article 19 PAG ;
Considérant qu’il appert sans ambiguïté que le principe même de la non-
constructibilité d’éoliennes dans ladite zone agricole de la commune de Putscheid, tel que résultant de l’alinéa 1er de l’article 19 PAG, n’est point touché par la modification dudit article ayant comporté l’adjonction de son alinéa second, intervenue à travers la délibération du conseil communal de Putscheid du 29 décembre 1999 en portant adoption définitive, telle qu’approuvée par la décision du ministre de l’Intérieur du 27 juillet 2000 (cf. trib. adm. 25 avril 2001, Pëtschter Wand, n° 12447 du rôle, frappé d’appel) ;
Considérant que dans la mesure où la décision déférée est légalement justifiée sur base de l’article 19 PAG tel qu’invoqué en ordre principal par le bourgmestre de la commune de Putscheid, l’argumentation proposée complémentairement à travers le moyen tendant à établir la violation de la loi tirée de la qualification impropre de l’établissement dont s’agit par rapport à la notion de construction servant à un but d’utilité publique telle que visée par l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée est à son tour à écarter ;
Considérant que pareillement l’analyse du moyen tiré d’une erreur d’appréciation manifeste dans le chef du bourgmestre visant la motivation fournie en ordre encore plus subsidiaire à l’appui de la décision déférée est encore appelée à tomber à faux au vu des développements qui précèdent, dont plus spécifiquement les éléments de motivation invoqués en ordre principal soustendant utilement la décision en question ;
Considérant que les développements qui précèdent tiennent compte du fait qu’à ce jour aucun moyen de mise en œuvre de l’exécution de la politique d’aménagement du territoire du Gouvernement concernant plus particulièrement l’implantation des éoliennes, telle que visée par l’article 3 paragraphe 2 de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, s’imposant par rapport à la réglementation communale d’urbanisme en vigueur, n’a été mis en œuvre ;
Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours laisse d’être fondé ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en la forme ;
au fond le dit non justifié ;
8 partant en déboute ;
condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 9 juillet 2001 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 9
