Tribunal administratif N° 12837 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 30 janvier 2001 Audience publique du 9 juillet 2001
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Recours formé par l’administration communale de Putscheid, contre une décision du ministre de l’Environnement en présence de la société anonyme PËTSCHTER WAND S.A., … en matière d’établissements classés
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12837 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 janvier 2001 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Putscheid, établie à la maison communale à L-9462 Putscheid, tendant à la réformation sur base de l’article 19 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés de l’arrêté du ministre de l’Environnement du 5 janvier 2001 référencé sous le numéro 1/99/0062 portant autorisation dans le chef de la société anonyme PËTSCHTER WAND S.A., établie et ayant son siège social à L-…, de l’installation et de l’exploitation d’un parc éolien sur le territoire de la commune de Putscheid, sur les terrains inscrits au cadastre de la section A de Weiler, aux lieux-dits « Auf Weischbour » et « Auf Heid » sous les numéros cadastraux respectifs 796, ainsi que 512/1324 et 512/1325 comprenant plus particulièrement deux éoliennes du type NEG-MICON (NM 600-150/48) d’une puissance nominale unitaire de 600 kW et d’une hauteur de moyeu de 70 mètres ; une station de transformation comprenant un transformateur triphasé 0,69/20 kV, refroidi à l’huile, d’une puissance de 800 kVA, et un poste de transformation et de réception comprenant un transformateur triphasé 0,69/20 kV, refroidi à l’huile, d’une puissance de 800 kVA ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 1er février 2001 portant signification de ce recours à la société anonyme PËTSCHTER WAND ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 avril 2001 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme PËTSCHTER WAND ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Roger NOTHAR ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 mai 2001 par Maître Roger NOTHAR au nom de l’administration communale de Putscheid ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 10 mai 2001 portant signification de ce mémoire en réplique à la société anonyme PËTSCHTER WAND ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 juin 2001 par Maître Victor ELVINGER au nom de la société anonyme PËTSCHTER WAND ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en duplique à Maître Roger NOTHAR ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision entreprise ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Roger NOTHAR et Serge MARX, de même que Monsieur le délégué du Gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 juillet 2001.
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Considérant que par arrêté du 5 janvier 2001, référencée sous le numéro 1/99/0062, le ministre de l’Environnement a autorisé dans le chef de la société anonyme PËTSCHTER WAND l’installation et l’exploitation d’un parc éolien sur le territoire de la commune de Putscheid, plus précisément sur des terrains sis dans la section A de Weiler, aux lieux-dits « Auf Weischbour » et « Auf Heid » inscrits au cadastre respectivement sous les numéros 796, ainsi que 512/1324 et 512/1325, comprenant plus particulièrement deux éoliennes du type NEG-MICON (NM 600-150/48) d’une puissance nominale unitaire de 600 kW et d’une hauteur de moyeu de 70 mètres ; une station de transformation comprenant un transformateur triphasé 0,69/20 kV, refroidi à l’huile, d’une puissance de 800 kVA, ainsi qu’un poste de transformation et de réception comprenant un transformateur triphasé 0,69/20 kV, refroidi à l’huile, d’une puissance de 800 kVA ;
Que conformément au règlement grand-ducal modifié du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés, les deux éoliennes autorisées rentrent sous le numéro 143.1.f) en tant qu’établissement de la classe 1, tandis que la station de transformation comprenant un transformateur triphasé également autorisée relève du numéro 143.2.b) pour constituer à son tour un établissement de la classe 1 ;
Considérant que par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 janvier 2001, l’administration communale de Putscheid a formé un recours en réformation conformément aux dispositions de l’article 19 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés contre l’arrêté prévisé du ministre de l’Environnement du 5 janvier 2001 en arguant d’une violation des dispositions de l’article 17.2 de ladite loi du 10 juin 1999 en ce que l’établissement projeté se situerait dans une zone non prévue à ces fins en conformité avec les dispositions de la réglementation communale d’urbanisme applicables ;
2 Considérant que la société anonyme PËTSCHTER WAND se rapporte à la sagesse du tribunal concernant l’observation par la partie demanderesse des délais et formalités pour l’introduction du recours, et ce plus précisément quant à son intérêt à agir ;
Considérant que dans la mesure où l’article 19 de la loi du 10 juin 1999 précitée prévoit un recours de pleine juridiction en la matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit ;
Considérant que dans la mesure où la commune de Putscheid entend agir en tant qu’autorité appelée à assurer le respect des dispositions arrêtées par elle dans le cadre du plan d’aménagement général et du règlement sur les bâtisses, de même qu’en tant que propriétaire de terrains voisins non contigus de ceux appelés à accueillir le parc éolien dont s’agit, elle justifie en cette double qualité d’un intérêt suffisant pour soumettre à la juridiction compétente le contrôle du respect de la légalité par les autorités compétentes ;
Que le recours ayant pour le surplus été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable ;
Considérant qu’à l’appui de son recours, la commune fait valoir qu’en l’absence de concept d’implantation de parc éolien au niveau national, régional et même cantonal, elle aurait éprouvé comme son devoir de s’opposer sur son territoire à des implantations désordonnées de telles installations géantes, afin de ne pas compromettre la qualité de vie des habitants ni de ne grever définitivement le développement harmonieux du territoire communal exprimé dans le plan d’aménagement général, désigné ci-après par « PAG » ;
Qu’elle relève que le projet de l’établissement sous autorisation se serait heurté à la réprobation générale exprimée à travers 85 réclamations individuelles écrites et 5 réclamations individuelles orales ;
Que de même, à travers son avis défavorable du 20 septembre 2000, le collège échevinal de Putscheid aurait attiré l’attention du ministre de l’Environnement sur le fait que l’installation projetée serait incompatible avec les dispositions de l’article 19 PAG, suivant lequel la zone agricole dont font partie les terrains devant accueillir le parc éolien en question est réservée à l’agriculture au sens général, excluant ainsi à l’heure actuelle toute possibilité d’installation de l’établissement projeté ;
Que par courrier du 20 décembre 2000, le mandataire de la commune de Putscheid aurait informé ledit ministre de la décision négative du bourgmestre du 14 décembre 2000 portant refus de l’autorisation de construire dans le chef de la société anonyme PËTSCHTER WAND concernant le parc éolien en question ;
Que dans la mesure de l’incompatibilité du parc éolien projeté par rapport aux dispositions de l’article 19 PAG, l’autorisation déférée encourrait l’annulation dans le cadre du recours en réformation introduit sur base de l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée ;
Considérant que le délégué du Gouvernement d’estimer dans son mémoire en réponse en premier lieu que dans la mesure où l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée limiterait le contrôle de la conformité des établissements projetés par rapport aux zones devant les accueillir aux seuls établissements projetés « dans » des immeubles existants à 3 construire, cette disposition serait inapplicable en l’espèce, étant donné qu’une éolienne ne répondrait pas à cette définition pour ne pas être exploitée dans un immeuble ;
Qu’en second lieu, le représentant étatique d’avancer que l’argumentation de la partie demanderesse amènerait le ministre de l’Environnement à statuer en dehors de ses compétences légales en lui enjoignant de vérifier la compatibilité en toute hypothèse d’un établissement projeté par rapport à la réglementation communale d’urbanisme, de sorte à devoir être rejetée ;
Qu’en dernier lieu et en ordre tout à fait subsidiaire, le délégué du Gouvernement fait valoir qu’en écartant d’office la construction d’une installation devant être qualifiée comme ayant un but d’utilité publique, l’article 19 PAG serait contraire à l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, de sorte à ne pas pouvoir donner lieu à application, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions de l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée ;
Considérant que la société anonyme PËTSCHTER WAND fait valoir en ordre principal que l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée ne trouverait pas application en l’espèce, alors que l’établissement litigieux ne se situerait pas dans un immeuble distinct, mais constituerait lui-même une installation sujette à autorisation ;
Qu’à titre subsidiaire, la société anonyme PËTSCHTER WAND se livre à une analyse détaillée de la genèse de l’article 17.2 en question pour souligner qu’il constitue une exception au principe suivant lequel chaque autorité administrative, étatique ou communale, statue dans le cadre de ses compétences propres, telles que délimitées par la loi ;
Qu’ainsi le ministre compétent en matière d’établissements classés ne saurait refuser l’autorisation d’exploitation que dans le cas où leur incompatibilité avec la zone devant les accueillir suivant la réglementation communale d’urbanisme serait manifeste ;
Que dans les autres cas, seul un contrôle atténué pourrait être effectué, étant donné qu’il incomberait uniquement aux autorités communales compétentes de statuer définitivement par rapport aux règles communales d’urbanisme ;
Que ladite société de rejoindre l’analyse du représentant étatique voulant que l’installation projetée participe à la réalisation de l’intérêt général pour répondre à un but d’utilité publique, tandis que l’article 19 PAG serait illégal pour exclure de plano des constructions à but d’utilité publique contrairement aux dispositions de l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 ;
Considérant que dans son mémoire en réplique, la commune fait valoir que les éoliennes et les postes de transformation constituant l’établissement projeté s’analyseraient les uns et les autres comme immeubles par incorporation au sol ;
Que si contrairement aux stations de transformation, abritées à l’intérieur d’un bâtiment, les éoliennes ne seraient pas protégées par une bâtisses séparée, il n’en demeurerait pas moins qu’elles sont fixées à demeure dans des fondations ancrées au sol pour constituer avec ces mêmes fondations un tout indivisible ;
4 Que sous ce rapport, l’éolienne serait comparable à une station GSM pour laquelle l’application de l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée a déjà été retenue par le tribunal ;
Que pour l’application dudit article 17.2, l’établissement devrait être globalement considéré comme se situant dans un immeuble, de sorte à rendre cette disposition légale applicable ;
Que d’après la demanderesse, la loi du 10 juin 1999 ne demanderait pas aux autorités gouvernementales compétentes en matière d’établissements classés d’effectuer une quelconque appréciation sur l’application des règles d’urbanisme relevant de la compétence exclusive du bourgmestre, qu’elle soit totale ou atténuée, ni de pressentir l’autorisation ou le refus du bourgmestre, ni de passer outre à sa décision, étant donné qu’il suffirait pour satisfaire pleinement à son dit article 17, dans le respect de la séparation des compétences administratives, que le ministre soit délivre son autorisation sous la condition suspensive que l’établissement se situe dans une zone prévue par le PAG à ces fins, soit refuse l’autorisation en question au motif que l’autorité compétente en matière d’urbanisme a pris une décision administrative autonome constatant l’incompatibilité de l’établissement avec le PAG ;
Qu’il serait constant que le ministre de l’Environnement aurait délivré l’autorisation actuellement critiquée après que le bourgmestre a refusé le permis de construire afférent, sans qu’aucune analyse afférente du ministre ne se retrouve au niveau de sa décision ;
Que la commune de relever encore que les compétences des ministres dans le cadre de la loi du 10 juin 1999 et celle du bourgmestre sur base de la réglementation communale d’urbanisme seraient en toute occurrence concurrentes, de sorte que la question de la légalité de l’article 19 PAG par rapport aux dispositions de l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée ne se poserait pas dans les termes posés par les parties défenderesse et tierce intéressée, l’article 19 PAG restant dès lors applicable en l’espèce ;
Que la commune de souligner encore que le projet sous autorisation répondrait essentiellement à une finalité commerciale et ne saurait dès lors être qualifiée en tant que servant à un but d’utilité publique ;
Qu’elle insiste par ailleurs que la clef du litige se situerait à un niveau autre, en ce que sur base des dispositions de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, il appartiendrait aux autorités nationales de fixer à travers un plan d’occupation du sol les parcelles cadastrales constituant une aire susceptible d’accueillir des parcs éoliens dans le respect des options du programme directeur, précisé soit par le plan directeur régional, soit par le plan directeur sectoriel, en soulignant que si la production d’électricité par l’énergie renouvelable était indiscutablement une technologie favorisée par la loi, encore faudrait-il que cette technologie soit intégrée dans un plan d’ensemble lui permettant de déployer ses effets positifs et garantissant la maîtrise de la gestion de ses effets pervers et négatifs, tels l’enlaidissement du paysage, la nuisance pour les voisins et la gestion des lignes électriques ;
Considérant que dans son mémoire en duplique la société PËTSCHTER WAND reprend ses arguments antérieurement présentés en les étayant par reprise de son argumentaire déployé dans le cadre du recours dirigé contre la décision de refus du permis de construire du bourgmestre de la commune de Putscheid du 14 décembre 2000 inscrit sous le numéro 13064 du rôle ;
5 Considérant que l’article 17 de la loi du 10 juin 1999 précitée dispose comme suit dans ses paragraphes premier et second :
« 1. La construction d’établissements classés ne peut être entamée qu’après la délivrance des autorisations requises par celle-ci.
2. Dans le cas où l’établissement est projeté dans des immeubles existants et dont la construction a été dûment autorisée, les autorisations requises en vertu de la présente loi ne pourront être délivrées que lorsque l’établissement projeté se situe dans une zone prévue à ces fins en conformité avec la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ou avec un plan d’aménagement établi en exécution de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire ou avec la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Il en est de même lorsque l’établissement est projeté dans un immeuble à construire » ;
Considérant que sans mettre en échec le principe suivant lequel chaque autorité administrative, étatique ou communale, intervenant en vue de l’installation et de l’exploitation autorisées d’un établissement classé, statue dans le cadre de ses compétences propres telles que délimitées par la loi, l’article 17, à travers ses paragraphes premier et second prérelatés, souligne néanmoins l’interdépendance existant entre les différentes législations applicables au regard de l’implantation utile de l’établissement en question ;
Considérant que sur base du règlement grand-ducal du 16 juillet 1999 précité, l’établissement à la base de l’autorisation déférée se décompose en deux séries d’éléments essentiels, à savoir en deux éoliennes reprises sous le numéro de nomenclature 143.1.f) relevant de la classe 1, ainsi qu’en station de transformation globalement visée, inscrite sous le numéro de nomenclature 143.2.b) relevant également de la classe 1 ;
Considérant que force est de constater que les deux éoliennes ne sauraient être exploitées suivant leur destination sans la station de transformation, de sorte que les deux séries d’éléments en question sont à qualifier d’indivisibles du fait qu’ensemble seulement ils donnent lieu à l’établissement projeté ;
Considérant qu’il est patent que la station de transformation, établissement de la classe 1, autorisée à travers la décision déférée est abritée par une construction traditionnelle et répond dès lors directement au cas de figure visé par l’article 17.2 in fine de la loi du 10 juin 1999 prérelaté en ce qu’elle rentre sous la définition des établissements projetés dans un immeuble à construire ;
Considérant que si à partir de la définition fournie par l’article premier paragraphe 2 de la même loi du 10 juin 1999, les deux éoliennes peuvent être conçues elles-mêmes comme établissements, tout en correspondant à la définition d’immeubles construits, il n’en reste pas moins qu’elles ne rentrent pas directement sous la définition d’établissement projeté dans un immeuble à construire, telle que contenue dans l’article 17.2 in fine de la même loi, étant donné leur installation en plein air ;
Considérant que dans les hypothèses visées par l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée, le fait pour un établissement de ne pas être situé dans une zone prévue à ces fins en 6 conformité avec les trois législations y visées constitue une cause de non-délivrance des autorisations requises par ladite loi ;
Que par argument a fortiori, dans ledit sens de la loi, la même non-délivrance de l’autorisation sollicitée doit s’ensuivre si un ou plusieurs éléments de l’établissement projeté ne répondent pas aux fins y visées concernant leur implantation dans la mesure où ces éléments sont indissociables de l’établissement globalement considéré ;
Considérant qu’à partir du caractère indivisible des différents éléments du parc éolien litigieux ci-avant souligné, ensemble le fait constant que du moins la station de transformation répond directement à la définition d’un établissement projeté dans un immeuble à construire, le tribunal est amené à retenir l’applicabilité en l’espèce de l’article 17.2 de la loi du 10 juin 1999 précitée dans le chef de l’établissement globalement soumis à autorisation à travers la décision déférée ;
Considérant que c’est dès lors à juste titre que la commune reproche au ministre de l’Environnement de ne pas avoir vérifié s’il n’était pas amené à refuser la délivrance de l’autorisation sollicitée dans le cadre de la loi du 10 juin 1999 sur base des dispositions de son article 17.2 et plus particulièrement en raison de l’article 19 PAG pris en exécution des lois modifiées du 12 juin 1937 et 20 mai 1974, ensemble celle modifiée du 11 août 1982 par lui visées, ainsi que de ne pas avoir tiré les conséquences qui s’imposaient au vœu de la loi ;
Considérant que par identité des motifs tirés du jugement de ce jour ayant déclaré non fondé le recours en annulation dirigé contre le refus d’autorisation de construire du bourgmestre de la commune de Putscheid du 14 décembre 2000, inscrit sous le numéro 13064 du rôle précité, il convient d’écarter l’exception d’illégalité également invoquée dans le cadre du présent litige à l’encontre de l’article 19 PAG par rapport à l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée ;
Considérant que de même, par application de l’alinéa 1er de l’article 19 PAG, il convient de retenir que le parc éolien projeté n’est ni destiné à l’agriculture au sens général du terme, ni ne comprend la construction de bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole, ni ne s’analyse en transplantation d’une ferme entière (Aussiedlerhof), de sorte à ne pouvoir être autorisé dans la zone agricole tel que définie par l’article 19 PAG, à travers plus particulièrement son alinéa 1er ;
Que devant le principe vérifié de la non-constructibilité d’éoliennes dans ladite zone agricole au stade actuel de la législation, ainsi que de la réglementation communale d’urbanisme applicable, en dehors de toute disposition d’ordre national prise en vertu de l’article 3 paragraphe 2 de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, il convient encore d’écarter comme n’étant point pertinents en l’espèce les éléments d’argumentation avancés en cause relativement au caractère d’utilité publique du parc éolien projeté ainsi qu’à l’application faite par le bourgmestre de ses pouvoirs de police ;
Considérant qu’il suit de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours est fondé en ce qu’il tend, dans le cadre du recours en réformation, à l’annulation de la décision déférée ;
Considérant que le fait vérifié que l’établissement projeté ne se situe pas dans une zone prévue à ces fins au regard des exigences posées par l’article 17.2 de la loi du 10 juin 7 1999 précitée entraîne que le ministre était tenu de refuser la délivrance de l’autorisation sollicitée, à titre préalable et abstraction faite du bien-fondé par ailleurs de l’autorisation déférée au regard des autres critères posés par ladite loi, de sorte que le tribunal est amené à prononcer l’annulation pour violation de la loi de la décision déférée sans qu’il ne puisse remédier à la situation et statuer plus loin au fond dans le cadre du recours en réformation introduit (cf. Cour adm. 13 mars 2001, Zurstrassen, n° 12956C du rôle, non encore publiéc) ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours recevable ;
au fond le dit justifié ;
partant, dans le cadre du recours en réformation, annule la décision déférée ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 9 juillet 2001 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
