Tribunal administratif N° 11893 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 mars 2000 Audience publique du 18 juin 2001
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Recours formé par Madame … DI CENTA contre deux décisions de la Commission de surveillance du secteur financier en présence de la Banque centrale du Luxembourg en matière de stage
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JUGEMENT
Vu la requête déposée le 23 mars 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc THEWES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … DI CENTA, sans état particulier, demeurant à L-… , tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de trois décisions de la Commission de surveillance du secteur financier, établissement public, établie et ayant son siège à L-2991 Luxembourg, 110, route d’Arlon, la première émise en date du 26 octobre 1999 portant refus d’une prolongation de la durée de son stage, la deuxième, attaquée pour autant que de besoin, émise le 4 janvier 2000 portant rejet du recours gracieux introduit par elle contre la décision précitée du 26 octobre 1999 et la troisième, également attaquée pour autant que de besoin, portant sur le résultat de l’examen de fin de stage présenté par Madame DI CENTA et dont le résultat lui aurait été communiqué oralement au milieu du mois d’octobre 1999 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 17 mars 2000, portant signification dudit recours à la Commission de surveillance du secteur financier, préqualifiée, ainsi qu’à la Banque centrale du Luxembourg, établissement public, établie et ayant son siège à L-2449 Luxembourg, 2, boulevard Royal ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 14 juin 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Louis BERNS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de la Banque centrale du Luxembourg ;
Vu la notification, effectuée par acte d’avocat à avocat, en date du 8 juin 2000, par lequel ledit mémoire en réponse a été notifié à Maître Marc THEWES ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 15 juin 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean WELTER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de la Commission de surveillance du secteur financier ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 16 juin 2000, portant signification dudit mémoire en réponse à Madame DI CENTA ;Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal le 14 juillet 2000 par Maître Marc THEWES, au nom de la demanderesse ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal le 13 octobre 2000 par Maître Jean WELTER pour compte de la Commission de surveillance du secteur financier ;
Vu la notification, effectuée par acte d’avocat à avocat, en date du 13 octobre 2000, par lequel le prédit mémoire en duplique a été notifié à la demanderesse ;
Vu le mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal le 20 octobre 2000 par Maître Marc THEWES au nom de la demanderesse ;
Vu la note déposée au greffe du tribunal en date du 20 novembre 2000 par Maître Jean WELTER au nom de la Commission de surveillance du secteur financier ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maîtres Marc THEWES, Jean WELTER et Louis BERNS en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 25 juillet 1998, Madame … DI CENTA, préqualifiée, participa à un examen concours organisé par la Banque centrale du Luxembourg, préqualifiée, dénommée ci-après la « BCL », en vue du recrutement de stagiaires de la carrière moyenne. A la suite de sa réussite audit examen, elle fut admise, par arrêté de la direction de la BCL du 8 octobre 1998, au stage de contrôleur audit établissement public, dans le service « surveillance des autres professionnels du secteur financier », avec effet à partir du 1er novembre 1998, pour une durée d’une année.
Créée par la loi du 23 décembre 1998 portant création d’une Commission de surveillance du secteur financier, ci-après dénommée « CSSF », celle-ci reprit à partir du 1er janvier 1999 les compétences jusqu’alors dévolues à la BCL en matière de surveillance du secteur financier, y compris la surveillance des autres professionnels dudit secteur. En vertu de l’article 25, paragraphe (2) de la prédite loi, la CSSF a repris les agents de la BCL ayant été affectés, au moment de l’entrée en vigueur de la loi précitée, à des tâches tombant dans la compétence de la CSSF. Etant donné que ces tâches comprennent notamment la surveillance des autres professionnels du secteur financier, et comme Madame DI CENTA faisait partie du personnel affecté au service en question, elle fut transférée de par l’effet de la loi à la CSSF, ce dont elle fut personnellement informée par lettre de la CSSF du 3 février 1999, qui retint notamment que l’engagement de Madame DI CENTA « en tant que stagiaire auprès de la CSSF a pris effet le 1er janvier 1999, le temps de stage passé auprès de [l’Institut monétaire luxembourgeois] et de la BCL [lui] étant reconnu ».
A la suite d’une demande afférente présentée en date du 17 décembre 1998, la direction de la CSSF accorda à Madame DI CENTA, par courrier du 2 février 1999, une réduction de son temps de stage, avec l’indication que son stage « se terminera en principe le 1er novembre 1999 ». Il ressort encore de cette lettre que sa nomination en tant 2 que fonctionnaire de la carrière moyenne aurait pu avoir lieu au plus tôt le 1er novembre 1999 « dès la proclamation de [sa] réussite à l’examen de fin de stage de la carrière moyenne de la Commission de surveillance du secteur financier ».
Par courrier du 25 janvier 1999, la direction de la CSSF autorisa Madame DI CENTA, à la suite de sa demande afférente du 4 janvier 1999, à participer pendant son congé de maternité, sur une base volontaire et dans la mesure du possible, aux cours de formation organisés conformément à une note de service « BCL 89/194 », en se référant à un certificat médical délivré par un gynécologue en date du 18 décembre 1998.
Par courrier du 22 février 1999, Madame DI CENTA sollicita une dispense générale pour les cours organisés par l’Institut de formation administrative, dénommé ci-
après l’«IFA », en se référant à une note de service « 93/95 », au motif qu’elle aurait suivi avec succès des cours de droit civil et de droit commercial dans le cadre d’une formation suivie auprès de « l’IFBL/ABBL », tout en précisant qu’elle était d’accord à suivre sur une base volontaire, et sans toutefois participer ni aux cours ni aux examens organisés par l’IFA, les cours « introduction au droit » et « droit administratif ». La direction de la CSSF fit droit à la demande précitée du 22 février 1999 et accorda, par un courrier du 9 mars 1999 adressé à Madame DI CENTA, une dispense générale des cours énumérés dans la demande précitée, en se référant à l’article 5 de la note de service « 93/95 du 14 octobre 1993 ».
A la suite d’une demande afférente présentée en date du 30 juin 1999 tendant à obtenir son admission à l’épreuve de fin de stage conformément à la note de service « BCL 98/194 », et portant sur « les organismes de placement collectif », Madame DI CENTA fut admise audit examen qui eut lieu en date du 14 juillet 1999, examen qui s’est toutefois soldé par une note insuffisante dans son chef.
Il ressort d’un procès-verbal dressé en date du 21 octobre 1999 au sujet d’une entrevue ayant eu lieu en date du 15 octobre de la même année, entre le directeur général de la CSSF et Madame DI CENTA, qu’au cours de cette entrevue celle-ci fut informée de son échec à l’examen de fin de stage à la suite d’une note insuffisante à l’examen partiel dans la matière des « organismes de placement collectif ». Au cours de cette entrevue, le directeur général expliqua à Madame DI CENTA qu’elle avait la faculté de solliciter la prolongation de son stage en vue de se soumettre une nouvelle fois aux épreuves de fin de stage. Une demande en ce sens devait être adressée à la direction de la CSSF. Enfin, il ressort de ce document que ledit directeur général attira l’attention de Madame DI CENTA sur le fait que les responsables de son service n’étaient « pas très satisfaits de son travail ».
L’échec à l’examen final portant sur les organismes de placement collectif ainsi qu’à l’examen de fin de stage fut en outre confirmé à Madame DI CENTA par un courrier lui remis en date du 21 octobre 1999 par la CSSF dont il ressort notamment que « la commission d’examen instituée par la Direction vous a déclarée refusée à l’examen de fin de stage pour la carrière du rédacteur ». Il était encore précisé dans ledit courrier qu’au cas où elle aurait obtenu, de la part de la direction de la CSSF, une prolongation de son stage, elle devait se présenter à nouveau à toutes les parties de l’examen.
Par courrier du 18 octobre 1999, Madame DI CENTA sollicita une prolongation de son stage, en se basant sur l’article 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut 3 général des fonctionnaires de l’Etat afin qu’elle fût en mesure de se présenter une nouvelle fois à l’examen de fin de stage.
Par lettre du 26 octobre 1999, notifiée en mains propres de Madame DI CENTA le lendemain, la CSSF refusa de prolonger le stage de Madame DI CENTA, en se basant sur l’article 7 de la note de service « 93/95 », tout en l’informant par ailleurs que son engagement en tant que stagiaire prenait fin le 31 octobre 1999.
Un recours gracieux dirigé contre la décision précitée du 26 octobre 1999 par le mandataire de Madame DI CENTA, adressé par lettre du 6 décembre 1999 à la CSSF, fut rejeté par une décision de celle-ci du 4 janvier 2000.
Par requête du 23 mars 2000, Madame DI CENTA a introduit principalement un recours en réformation et subsidiairement un recours en annulation contre les décisions précitées des 26 octobre 1999 et 4 janvier 2000 ainsi que contre le résultat de l’examen de fin de stage qui lui aurait été communiqué oralement au milieu du mois d’octobre 1999.
La CSSF conclut à l’incompétence du tribunal administratif pour connaître du recours en réformation dirigé contre les trois décisions critiquées, au motif qu’il n’existerait aucune disposition légale ou réglementaire prévoyant un recours au fond en la matière.
En vertu de l’article 13, paragraphe (2) de la loi précitée du 23 décembre 1998, « les agents de la [CSSF] sont des fonctionnaires de l’Etat, leur statut général étant régi par les dispositions légales afférentes régissant les fonctionnaires de l’Etat, le tout sans préjudice des dispositions de la présente loi [du 23 décembre 1998] et de celles d’un règlement grand-ducal à prendre en matière de cadre, de rémunération et de promotion des agents de la [CSSF] ».
A défaut de dispositions spécifiques figurant au paragraphe (4) du prédit article 13 au sujet des stagiaires que la CSSF est autorisée à recruter « dans les limites des crédits budgétaires », il y a lieu d’en conclure que la même règle que celle prévue au paragraphe (2) de l’article en question vaut pour les stagiaires.
La loi précitée du 16 avril 1979 ainsi que les règlements grand-ducaux pris notamment en application des dispositions légales applicables au stage et notamment à l’examen de fin de stage ne prévoyant un recours en réformation ni en matière de prolongation de stage ni en matière d’examen de fin de stage, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation.
Le recours en annulation, introduit à titre subsidiaire, qui constitue le recours de droit commun, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Dans sa « note » déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 novembre 2000, la CSSF conclut au rejet du mémoire additionnel déposé par la demanderesse au greffe du tribunal administratif le 20 octobre 2000, en se référant à l’article 7, alinéa 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, en arguant encore qu’au cas où la demanderesse estimerait devoir prendre position par rapport au mémoire en duplique de la CSSF, il lui aurait appartenu, conformément à l’article 7, alinéa 3 de la loi précitée, de solliciter de la 4 part du président du tribunal administratif ou du président de la chambre appelée à connaître de l’affaire l’autorisation en vue de la production d’un mémoire supplémentaire. A défaut d’une telle ordonnance présidentielle, l’affaire devrait être jugée exclusivement sur base des quatre mémoires prévus par l’alinéa 1er de l’article 7 précité.
Dans son mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal administratif le 20 octobre 2000, la demanderesse estime que ledit mémoire additionnel devrait être déclaré recevable dans la mesure où a été déposée, en annexe au mémoire en duplique de la CSSF, une lettre de celle-ci, datée du 13 octobre 2000 contenant des éléments de motivation complémentaires se trouvant à la base de la décision sous analyse du 26 octobre 1999 ayant refusé à Madame DI CENTA la prolongation de son stage, afin de lui permettre de prendre position par rapport à ces éléments nouveaux dans le but d’assurer le respect du principe du contradictoire ainsi que « l’égalité des armes ».
Par une lettre déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 novembre 2000, à la suite du dépôt audit greffe de la « note » précitée de la CSSF, le mandataire de la demanderesse a entendu saisir le président de la deuxième chambre du tribunal administratif afin de se faire autoriser de déposer, sur base de l’article 7, alinéa 3 de la loi précitée du 21 juin 1999, un mémoire supplémentaire « afin de permettre l’instruction complète de l’affaire », en précisant qu’au cas où il serait fait droit à sa demande, il déposerait un tel troisième mémoire dont le contenu serait identique à celui d’ores et déjà déposé au greffe en date du 20 octobre 2000.
Au cours de l’audience à laquelle l’affaire a été plaidée, le tribunal a décidé de joindre l’incident au fond de l’affaire et de le trancher dans le cadre du présent jugement.
La CSSF, auteur des décisions critiquées, a fait déposer, ensemble avec son mémoire en duplique, un complément de motivation se trouvant à la base de la décision sous analyse du 26 octobre 1999. Comme au moment du dépôt de cette lettre de motivation complémentaire, en date du 13 octobre 2000, la demanderesse avait déjà déposé deux mémoires écrits, dont la requête introductive d’instance, elle n’était en principe plus autorisée à déposer un troisième mémoire afin de prendre position par rapport à ces éléments nouveaux. Toutefois, il y a lieu d’assurer le respect des droits de la défense de la demanderesse en veillant au respect du principe du contradictoire en assurant qu’elle puisse prendre position par rapport à ces éléments nouveaux qui ont été portés à sa connaissance après le dépôt de son mémoire en réplique. Il n’y a partant pas lieu de faire droit à la demande de rejet du mémoire additionnel formée dans la « note » de la CSSF, de sorte qu’il y a lieu de maintenir dans les débats tant ledit mémoire additionnel que la note subséquente de la CSSF.
Dans sa requête introductive d’instance, la demanderesse indique se réserver « toutes voies de droit quant à la légalité du transfert de son stage de la BCL à la CSSF et demande que le jugement à intervenir soit déclaré commun à la Banque Centrale du Luxembourg ».
La BCL, quant à elle, estime que dans la mesure où les décisions critiquées dans le cadre de la présente instance seraient prises par la CSSF, qui serait une personne juridique différente de la BCL et qui serait « sans lien aucun » avec la BCL, il n’y aurait 5 pas lieu de déclarer commun le jugement à intervenir, mais d’ordonner la mise hors de cause de la BCL.
Force est de constater, tout d’abord, que conformément à l’article 2, A), paragraphe (3) de la loi du 22 avril 1998 portant modification des lois relatives à l’Institut monétaire luxembourgeois, dénommé ci-après l’«IML », et au statut monétaire du Grand-Duché de Luxembourg, la dénomination du prédit institut a été modifiée et remplacée par la dénomination de « Banque centrale du Luxembourg », « à partir du moment où [l’Institut] devient membre du Système européen de banques centrales ». Il s’ensuit que la BCL a continué la personnalité juridique de l’IML tel que créé par la loi modifiée du 20 mai 1983. Il s’ensuit également que tous les fonctionnaires, employés et autres agents, de même que les stagiaires engagés par l’IML sont restés en fonction auprès de la BCL et, par ailleurs, conformément à l’article 14 (3), paragraphe (c) de la loi du 23 décembre 1998 relative au statut monétaire et à la Banque centrale du Luxembourg et – portant abrogation du cours légal des billets émis par la Banque internationale à Luxembourg ; – modifiant l’article 1er de la loi du 12 juillet 1895 concernant le paiement des salaires des ouvriers, le règlement grand-ducal du 21 juin 1984 fixant le statut des agents de l’IML a expressément été maintenu en vigueur en faveur des agents statutaires et les assimilés à des fonctionnaires stagiaires en service à la BCL, au moins à titre transitoire, en attendant l’entrée en vigueur d’un règlement grand-ducal à prendre le cas échéant sur base du prédit article 14, (3), paragraphe a).
Par la loi du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF, il a été créé, conformément à son article 1er, paragraphe (1), un nouvel établissement public, doté de la personnalité juridique et jouissant de l’autonomie financière, sous la dénomination de « Commission de surveillance du secteur financier ». Il s’ensuit que ce nouvel établissement public, la CSSF, est différent de l’ancien IML dénommé sur base de la loi précitée du 22 avril 1998, « BCL ». La CSSF ne constitue partant pas une émanation de la BCL, dont elle aurait continué en tout ou en partie la personnalité juridique.
S’il est vrai que l’article 26 de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF dispose que celle-ci « prend la succession juridique » notamment de la BCL, il n’en demeure pas moins que, conformément audit article 26, ladite succession juridique concerne exclusivement le domaine de la surveillance prudentielle à exercer par la CSSF et ne vise partant pas une éventuelle continuation de la personnalité juridique de la BCL.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que la CSSF possède une personnalité juridique propre et distincte de celle de la BCL et que la personnalité juridique de cette dernière n’a pas été continuée en partie par la CSSF.
L’article 25, paragraphe (2) de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF dispose que « les agents de la [BCL] affectés au moment de l’entrée en vigueur de [la loi en question] à des tâches tombant dans la compétence de la [CSSF], sont transférés d’office à la [CSSF] ». En effet, la CSSF a repris une partie des compétences ayant appartenu antérieurement à la BCL, anciennement dénommée « IML», sur base notamment de l’article 2, paragraphe (1) de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF et il résulte des dispositions combinées des deux articles qui précèdent que tous les agents affectés, au sein de la BCL, à un service ayant en charge l’une des activités visées à l’article 2 précité, ont été repris par la CSSF 6 avec le maintien intégral de leurs droits quant à leur classement, leur ancienneté, leur rémunération et leur droit à pension ou retraite.
Dans la mesure où Madame DI CENTA avait été engagée, par arrêté de la direction de la BCL du 8 octobre 1998, précité, et qu’elle avait été affectée au service « surveillance des autres professionnels du secteur financier » avec effet à partir du 1er novembre 1998 et dans la mesure où il est constant qu’au jour de l’entrée en vigueur de la loi précitée du 23 septembre 1998 portant création de la CSSF, elle continuait à être affectée audit service, et comme il ressort de l’article 2, paragraphe (1) de la loi en question que la CSSF est dorénavant l’autorité compétente pour la surveillance prudentielle notamment de l’activité des organismes de placement collectif, Madame DI CENTA a été transférée d’office, suivant l’article 25, paragraphe (2) de la loi en question, à la CSSF.
Dans la mesure où, d’une part, la demanderesse a définitivement quitté la BCL, avec effet à partir de l’entrée en vigueur de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF, et où, d’autre part, les décisions critiquées ont été prises par la CSSF à son encontre après l’entrée en vigueur de la loi précitée, à savoir à une époque où elle était au service de la CSSF et où partant les situations juridiques créées par les décisions en question n’ont aucun lien avec la BCL, il y a lieu de mettre celle-ci hors cause, d’autant plus que la demanderesse n’allègue ni, a fortiori, n’établit aucun autre lien de sa situation juridique résultant des décisions sous analyse avec la BCL et aucun autre intérêt à mettre en cause et à faire déclarer le jugement commun à la BCL. Il s’ensuit que les frais que la BCL a dû engager du fait de sa mise en cause par la demanderesse doivent rester à charge de cette dernière.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse conteste que la CSSF comparaisse valablement à la présente instance, en ce qu’elle n’aurait pas constitué avocat, ni par acte séparé, ni dans le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal en date du 15 juin 2000.
En vertu de l’article 5, paragraphe (2) de la loi précitée du 21 juin 1999, « la constitution d’avocat se fait soit par acte séparé, soit dans les mémoires en demande ou en défense ».
Il s’ensuit qu’il n’existe aucune obligation à charge d’une partie défenderesse ou d’un tiers intéressé à déposer au greffe du tribunal et à signifier à la partie adverse une constitution d’avocat figurant dans un acte séparé. En effet, ladite constitution d’avocat peut résulter d’un mémoire écrit déposé au greffe du tribunal.
En vertu de l’article 5, paragraphe (3) de la prédite loi, « la signature de l’avocat à la Cour au bas de la requête ou des mémoires vaut constitution et élection du domicile chez lui ».
C’est à bon droit que la CSSF estime que la signature apposée par son mandataire, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, en bas du mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 juin 2000 vaut constitution d’avocat au sens du paragraphe (2) de l’article 5 précité. Il y a partant lieu de rejeter ce moyen pour être non fondé.
7 La demanderesse invoque un certain nombre de prétendues irrégularités et illégalités qui auraient été commises par la CSSF dans le cadre de l’organisation de l’examen de fin de stage. Ainsi, elle soutient plus particulièrement que la CSSF n’aurait pas été compétente pour déterminer le programme et les modalités de l’examen de fin de stage auquel elle a échoué, tel que cela ressort non seulement du compte rendu précité du 21 octobre 1999 portant sur une entrevue ayant eu lieu entre la demanderesse et la direction de la CSSF en date du 15 octobre 1999, mais également d’une lettre subséquente du 21 octobre 1999 précisant notamment que « la commission d’examen instituée par la Direction [de la CSSF] vous a déclarée refusée à l’examen de fin de stage pour la carrière du rédacteur ». Au-delà du moyen ainsi présenté dans la requête introductive d’instance, la demanderesse le complète dans ses mémoires subséquents en estimant que la direction de la CSSF n’aurait pas été compétente pour prendre la décision incriminée relativement à l’examen de fin de stage dont le résultat lui a été communiqué oralement au cours de l’entrevue du 15 octobre 1999, tel que cela ressort du compte rendu précité du 21 octobre 1999.
La demanderesse estime plus particulièrement que le programme et les modalités de l’examen de fin de stage auraient dû être fixés par un règlement grand-ducal à prendre conformément à l’article 2 de la loi précitée du 16 avril 1979.
La CSSF rétorque que l’article 2, paragraphe (3) de la loi précitée du 16 avril 1979 ne serait pas applicable aux stagiaires de la CSSF, en se référant à la loi modifiée du 20 mai 1983 relative à l’Institut Monétaire Luxembourgeois dont l’article 14, paragraphe (3) disposait que « le régime de service des agents de l’Institut est un statut de droit public ; les droits et devoirs, et notamment les conditions de nomination, de rémunération et de retraite, sont arrêtés par un règlement grand-ducal qui peut déroger au statut des fonctionnaires et employés de l’Etat ». Le règlement grand-ducal visé par la disposition légale précitée ayant été pris le 21 juin 1984 et portant sur la fixation du statut des agents de l’IML, ce serait ce dernier qui serait applicable en l’espèce, dans la mesure où celui-ci se réfère dans son article 2, paragraphe (2) aux « stagiaires » qui peuvent le cas échéant être ajoutés au cadre du personnel dudit institut et qui sont soumis « au régime des employés de l’Etat ».
En ce qui concerne l’autorité compétente pour prendre la décision incriminée, la CSSF se réfère à l’article 1er, paragraphe (2) du prédit règlement grand-ducal du 21 juin 1984 qui dispose que « les décisions ou interventions que ces lois ou règlements [dont notamment la loi précitée du 16 avril 1979] attribuent au Gouvernement en conseil ou à un membre du Gouvernement sont respectivement prises, en ce qui concerne les agents de l’Institut, par la Direction de l’Institut ». Suivant l’argumentation développée par la CSSF, cette base légale aurait permis à la direction de l’IML d’arrêter, en date du 14 octobre 1993, une « note de service 93/95 relative à la formation des stagiaires de l’IML », dont application aurait été faite en l’espèce par la CSSF.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse conteste la circulaire précitée « 93/95 » en soulignant qu’il ne s’agirait pas d’un acte de l’établissement public CSSF et qu’elle serait partant « totalement étrangère » aux relations de la CSSF avec ses agents.
Elle estime en outre que dans la mesure où la circulaire en question n’aurait pas été publiée, elle ne pourrait pas prévaloir par rapport aux dispositions légales et réglementaires en vigueur. A titre subsidiaire, elle estime que même à supposer que la CSSF puisse réglementer certaines matières par la voie de circulaires, une telle 8 compétence de réglementation ne s’étendrait pas au statut des agents et des stagiaires engagés par elle.
Quant au statut du personnel, la demanderesse expose qu’il ne saurait être fait référence à la réglementation applicable à l’IML dans la mesure où la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF dispose en son article 13, paragraphe (2) que « les agents de la [CSSF] sont des fonctionnaires de l’Etat, leur statut général étant régi par les dispositions légales afférentes régissant les fonctionnaires de l’Etat, le tout sans préjudice des dispositions de la présente loi et de celles d’un règlement grand-ducal à prendre en matière de cadre, de rémunération et de promotion des agents de la [CSSF] ».
Dans ce contexte, elle attire l’attention sur le fait qu’actuellement la Chambre des Députés serait saisie d’un projet de loi n° 4588 « visant à créer un statut ad hoc du personnel de la CSSF », lequel ne serait cependant pas d’application à la présente affaire.
Elle conclut partant à l’application du droit commun de la fonction publique, à savoir notamment la loi précitée du 16 avril 1979.
Dans son mémoire en duplique, la CSSF expose que dans la mesure où elle a repris, en vertu de l’article 26 de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF, « toutes les compétences que les textes légaux et réglementaires ont conféré à la [BCL] dans le domaine de la surveillance prudentielle » et dans la mesure où celle-ci a gardé la même personnalité juridique que l’IML en ce que, en vertu de la loi précitée du 22 avril 1998, celui-ci a pris la dénomination de « BCL », tel que cela ressort de l’article 2, paragraphe (3) de la prédite loi, elle aurait repris les compétences qui avaient été attribuées antérieurement à l’IML, avant que celui-ci n’ait changé de dénomination.
La CSSF estime partant être en droit de se fonder sur des textes réglementaires qui ont été édictés soit par la BCL soit par l’IML dans le cadre de leur champ de compétence légal. Ainsi, dans la mesure où la surveillance prudentielle des organismes de placement collectif a été transférée de la BCL à la CSSF et dans la mesure où, conformément à l’article 25, paragraphe (2) de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF, Madame DI CENTA a été transférée d’office à la CSSF, celle-ci estime être en droit de lui appliquer les notes de service et circulaires antérieurement émises respectivement par l’IML et la BCL, sans qu’il eût été besoin de maintenir celles-ci spécialement en vigueur.
Dans son mémoire qualifié de mémoire additionnel, déposé au greffe du tribunal le 20 octobre 2000, la demanderesse relève que la CSSF constitue une personne morale de droit public juridiquement distincte de la BCL, en ce qu’elle aurait été nouvellement créée par la loi précitée du 23 décembre 1998. Partant, et à défaut de résulter d’une scission de la BCL, auquel cas elle aurait pu continuer, au moins en partie, la personnalité juridique de l’IML, la CSSF ne continuerait en aucune manière tout ou partie de la personnalité juridique de la BCL voire de l’IML.
En outre, la CSSF aurait seulement repris les compétences antérieurement accordées à la BCL en matière de surveillance prudentielle, laquelle compétence n’incluant pas le pouvoir « de fixer le statut de son personnel ». Elle ajoute que de toute façon l’IML n’aurait pas eu le pouvoir de modifier le statut de son personnel par voie de circulaires et que ce pouvoir n’aurait pas non plus appartenu à la BCL. En effet, la loi 9 précitée du 20 mai 1983 n’aurait pas accordé un tel pouvoir à l’IML afin de fixer ou de modifier par voie de circulaires le statut de son personnel, alors qu’au contraire l’article 14 de la prédite loi aurait renvoyé à un règlement grand-ducal à prendre en exécution de cette loi afin de déterminer les conditions de nomination, de rémunération et de retraite des agents de l’IML. Elle estime partant que la circulaire précitée 93/95 aurait été prise sans base légale et qu’elle devrait être écartée en vertu de l’article 95 de la Constitution.
A titre subsidiaire, elle demande au tribunal, au cas où il arriverait à la conclusion que la prédite circulaire se fonderait sur une base légale, de saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle « destinée à vérifier la conformité à la Constitution de la disposition législative attribuant à la CSSF, et pour autant que de besoin à l’IML et à la BCL, le pouvoir d’adopter des circulaires normatives, eu égard notamment aux articles 36 et 112 de la Constitution, ainsi que de l’article 35 de la Constitution ».
En vertu de l’article 14, paragraphe (3) de la loi précitée du 20 mai 1983 « le régime de service des agents de [l’Institut Monétaire Luxembourgeois] est un statut de droit public ; les droits et devoirs, et notamment les conditions de nomination, de rémunération et de retraite, sont arrêtées par un règlement grand-ducal qui peut déroger au statut des fonctionnaires et employés de l’Etat ».
En application de ladite disposition légale habilitante, a été pris le règlement grand-ducal précité du 21 juin 1984 dont l’article 1er, paragraphe 1er dispose notamment qu’est applicable aux agents statutaires de l’IML la loi précitée du 16 avril 1979, à l’exception des articles 3, alinéa 1er, 4 et 22. Ce renvoi, de par la généralité des termes employés, prévoit l’application, aux stagiaires de l’IML, de l’article 2, paragraphe (2) de la loi précitée du 16 avril 1979 qui dispose notamment que l’admission au stage a lieu « par décision du Gouvernement à la suite d’un concours sur épreuves » et dont le paragraphe (3) dispose que « le programme et la procédure … de l’examen de fin de stage » sont fixés par des règlements grand-ducaux. Sur le fondement de cette base légale habilitante, a été pris le règlement grand-ducal modifié du 13 avril 1984 déterminant la procédure des commissions d’examen du concours d’admission au stage, de l’examen de fin de stage et de l’examen de promotion dans les administrations et services de l’Etat, qui dispose notamment en son article 15, paragraphe (12) que la commission d’examen, dont la composition est fixée par l’article 14 du même règlement grand-ducal, est compétente pour prendre les décisions portant notamment sur la réussite à l’examen de fin de stage. Cette réglementation continuait à s’appliquer à la BCL en ce que celle-ci a continué la personnalité juridique de l’IML en vertu de la loi précitée du 22 avril 1998, l’IML ayant simplement changé de dénomination pour prendre celle de « BCL ».
Toutefois, en vertu de la loi précitée du 23 décembre 1998 relative au statut monétaire et à la BCL, et plus particulièrement en vertu de l’article 36, paragraphe (1) de celle-ci, la loi précitée du 20 mai 1983 ainsi que les règlements grand-ducaux pris en son application ont été abrogés, dont notamment le règlement grand-ducal précité du 21 juin 1984, « sans préjudice de l’article 14 (3) c) de la présente loi [à savoir la loi précitée du 23 décembre 1998 relative au statut monétaire et à la BCL] ». Ledit article 14 (3) c) prévoit qu’en attendant l’entrée en vigueur d’un règlement grand-ducal qui pourra le cas échéant être pris en vertu de l’article 14 (3) a) de la même loi, afin de compléter les dispositions applicables aux fonctionnaires et aux fonctionnaires stagiaires de la BCL, lesdits agents de la BCL « en service au moment de l’entrée en vigueur de la [loi en question] », « continuent [notamment] à bénéficier de l’application du règlement grand-
ducal précité du 21 juin 1984 ».
10 Ainsi qu’il vient d’être dégagé plus haut, la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF a créé un établissement public nouveau, doté de la personnalité juridique et jouissant de l’autonomie financière, dénommé « CSSF » qui, notamment en tant que personne juridique, est entièrement différent et distinct de la BCL, anciennement dénommée « Institut Monétaire Luxembourgeois ». Partant, la réglementation applicable notamment aux fonctionnaires stagiaires de la BCL ne s’applique pas ipso facto aux fonctionnaires stagiaires de la CSSF. Cette conclusion ne saurait être énervée par l’argumentation développée par la CSSF consistant à soutenir qu’elle aurait pris la succession juridique de la BCL dans le domaine de la surveillance prudentielle, étant donné que s’il est vrai qu’en application de l’article 26 de la loi en question, la CSSF a repris toutes les compétences antérieurement exercées par la BCL, telles qu’énumérées à l’article 2, paragraphe (1) de la loi précitée, il n’en demeure pas moins que ce transfert de compétences se limite aux missions et compétences à exercer par la CSSF et ne comporte ni une quelconque continuité de la personnalité juridique de la BCL, ni une application aux fonctionnaires stagiaires travaillant au sein de la CSSF de la législation et de la réglementation applicables à la BCL.
Il s’ensuit qu’il y a lieu d’examiner les textes applicables à la CSSF afin de déterminer quelle est la réglementation applicable aux fonctionnaires stagiaires qui ont été engagés par elle ou qui lui ont été transférés en application de l’article 25, paragraphe (2) de la loi précitée du 23 décembre 1998.
En vertu de l’article 13, paragraphe (2) de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF, le statut général des agents de celle-ci est régi « par les dispositions légales afférentes régissant les fonctionnaires de l’Etat, le tout sans préjudice des dispositions de la [loi en question] et de celles d’un règlement grand-ducal à prendre en matière de cadre, de rémunération et de promotion des agents de la [CSSF ]» cette disposition légale précisant encore expressément que «les agents de la [CSSF] sont des fonctionnaires de l’Etat ». Abstraction faite de ce qu’au moment où les décisions incriminées ont été prises, il n’existait pas de règlement grand-ducal à prendre en vertu de la base légale habilitante précitée, le renvoi global ainsi fait à la loi précitée du 16 avril 1979 comprend nécessairement un renvoi aux dispositions y contenues quant aux stagiaires. L’article 25, paragraphe (4) de la même loi du 23 décembre 1998 confirme d’ailleurs cette conclusion en ce qu’il y est disposé que les agents de la BCL transférés, en vertu du paragraphe (2) du même article, à la CSSF deviennent respectivement fonctionnaires ou employés de l’Etat. La loi en question a entendu faire exception à ce renvoi global à la loi précitée du 16 avril 1979 en disposant au même paragraphe (4) que ces fonctionnaires et employés de l’Etat « continuent à bénéficier de l’application de l’article 8 du règlement grand-ducal [précité] du 21 juin 1984 (…) en attendant l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal prévu à l’article 13 (2) » de la loi en question. Il suit de ce qui précède ainsi que de la formulation retenue par la loi précitée du 23 décembre 1998 relative au statut monétaire et à la BCL, maintenant en vigueur l’intégralité du règlement grand-ducal précité du 21 juin 1984 en ce qui concerne « les agents statutaires et les assimilés à des fonctionnaires stagiaires en service à la BCL », en attendant l’entrée en vigueur d’un nouveau règlement grand-ducal, qu’en ce qui concerne la CSSF, le législateur a entendu maintenir en vigueur seulement l’article 8 dudit règlement grand-ducal portant sur un « supplément de rémunération non pensionnable ».
11 A part le fait que les deux lois précitées du 23 décembre 1998 sont toutes les deux entrées en vigueur le 1er janvier 1999, que l’une d’elles, à savoir celle portant sur le statut monétaire et relative à la BCL a abrogé explicitement le règlement grand-ducal précité du 21 juin 1984, tout en le maintenant en vigueur, à titre transitoire, pour certains agents de la BCL, tel que cela ressort de ce qui précède, et que cette disposition se trouve en contradiction avec l’article 25, paragraphe (4) de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF, qui a entendu maintenir en vigueur l’article 8 du règlement grand-ducal en question, abrogé par ailleurs, il résulte des développements qui précèdent qu’en tout état de cause toutes les autres dispositions figurant au règlement grand-ducal en question ne sont pas applicables aux fonctionnaires et autres agents de la CSSF.
Il suit encore des développements qui précèdent qu’en l’absence d’un règlement grand-ducal pris sur base de l’article 13, paragraphe (2) de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF, seule la loi précitée du 16 avril 1979 a vocation à s’appliquer en la matière. Par ailleurs, comme il a été retenu ci-avant, seule la commission d’examen telle que réglementée par le règlement grand-ducal précité du 13 avril 1984 est compétente pour décider si un candidat à un examen de fin de stage a réussi ou a échoué.
En l’espèce, il ressort tant du compte rendu précité du 21 octobre 1999 portant sur une entrevue ayant eu lieu en date du 15 octobre 1999 entre Monsieur Jean-Nicolas SCHAUS, en sa qualité de directeur général de la CSSF et la demanderesse, que d’une lettre subséquente du 21 octobre 1999 signée par Monsieur SCHAUS, préqualifié, ainsi que par un inspecteur de la CSSF, qu’il s’agit d’une commission d’examen « instituée par la Direction » de la CSSF qui a déclaré la demanderesse refusée à l’examen de fin de stage pour la carrière du rédacteur auprès de la CSSF. Ladite nomination de la commission d’examen par la direction de la CSSF se base, d’après les explications fournies par le mandataire de celle-ci, sur l’article 9, paragraphe (2) de la circulaire intitulée « note de service 93/95 relative à la formation des stagiaires de l’IML », émise en date du 14 octobre 1993 par la direction de l’IML composée du directeur général ainsi que des deux directeurs, en vertu de laquelle « l’examen de fin de stage a lieu devant une commission nommée par la Direction de l’Institut et régi par l’application analogique du règlement grand-ducal du 13 avril 1984 déterminant la procédure des commissions d’examen, tel que modifié ».
Abstraction faite de ce que ni la loi précitée du 20 mai 1983, ni aucune autre disposition légale ou réglementaire n’a habilité l’IML et n’habilite à l’heure actuelle la BCL à prendre des mesures d’ordre réglementaire sous forme de circulaires ou notes de service s’appliquant plus particulièrement aux examens de fin de stage, et de ce qu’aucune disposition légale ou réglementaire autorise la CSSF à se fonder sur de telles circulaires et notes de service afin de prendre des décisions en matière notamment d’examens de fin de stage dans la carrière des rédacteurs à engager en son sein, il résulte des développements qui précèdent ainsi que de l’article 4, paragraphe (1) du règlement grand-ducal précité du 13 avril 1984, qu’en ce qui concerne les examens de fin de stage à accomplir notamment par les candidats rédacteurs engagés au sein de la CSSF ceux-ci sont corrigés par une commission d’examen nommée par le « Ministre compétent », à savoir en l’espèce le « Ministre ayant dans ses attributions la place financière », tel que cela se dégage de l’article 1er, paragraphe (1) de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF.
12 Il suit de l’ensemble des développements qui précèdent que dans la mesure où l’échec à l’examen de fin de stage de Madame DI CENTA a été décidé par une commission d’examen nommée par la direction de la CSSF en violation de l’article 4, paragraphe (1) du règlement grand-ducal précité du 13 avril 1984, cette décision est à annuler, sans qu’il y ait lieu d’examiner les autres moyens et arguments développés par les parties à l’instance.
En ce qui concerne le recours dans la mesure où il est dirigé contre les décisions prises par la CSSF en dates des 26 octobre 1999 et 4 janvier 2000 portant refus de prolongation de la durée du stage de la demanderesse, la première étant signée à la fois par le directeur général et les deux directeurs de la CSSF et la deuxième étant signée par les deux directeurs de la CSSF, la deuxième en date portant confirmation pure et simple de la décision initiale du 26 octobre 1999, la demanderesse conclut à l’incompétence de l’autorité qui a pris les décisions en question en se référant à l’article 2 de la loi précitée du 16 avril 1979.
La CSSF fait rétorquer que « l’autorité investie du pouvoir de nomination peut prolonger le stage » et qu’en vertu des dispositions combinées de l’article 2 (2) de la loi précitée du 16 avril 1979 et de l’article 1er, paragraphe (2) du règlement grand-ducal précité du 21 juin 1984, la direction de la CSSF aurait été compétente pour prendre les décisions en question.
Il échet de rappeler tout d’abord qu’il a été retenu ci-avant qu’en tout état de cause, l’article 1er, paragraphe (2) du règlement grand-ducal précité du 21 juin 1984, disposant que les décisions que notamment la loi précitée du 16 avril 1979 attribue au Gouvernement en conseil ou à l’un de ses membres sont prises, en ce qui concerne les agents de l’IML, par la direction de l’institut, n’est pas applicable à la CSSF. Il ressort encore des développements qui précèdent qu’à défaut de dispositions contraires, il y a lieu de faire application de l’article 2, paragraphe (2), dernier alinéa de la loi précitée du 16 avril 1979 qui dispose que « les décisions relatives à la suspension et à la prolongation du stage sont prises par le ministre du ressort, sur avis du ministre de la Fonction publique. (…) ».
En l’espèce, conformément à l’article 1er, paragraphe (1) de la loi précitée du 23 décembre 1998 portant création de la CSSF, le ministre du ressort constitue « le ministre ayant dans ses attributions la place financière », à savoir, à l’époque où les décisions incriminées ont été prises, le ministre des Finances. En l’espèce, les décisions critiquées des 26 octobre 1999 et 4 janvier 2000 portant refus de prolongation de la durée du stage de la demanderesse ont été prises la première, par le collège du directeur général et des deux directeurs de la CSSF et la deuxième, par les deux directeurs faisant partie de la direction de la CSSF.
Il suit de ce qui précède que comme les deux décisions en question ont été prises par des autorités incompétentes, en violation de la disposition précitée de l’article 2, paragraphe (2), dernier alinéa de la loi précitée du 16 avril 1979, il y a lieu de les annuler sans qu’il y ait lieu de prendre position par rapport aux autres moyens et arguments développés par les parties à l’instance.
La demanderesse sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 30.000.- francs, augmentée à 40.000.- francs dans son mémoire en réplique et à 50.000.-
13 francs dans son mémoire qualifié de mémoire additionnel. Il y a cependant lieu de rejeter cette demande, formée sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, les conditions légales n’étant pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable en la forme ;
maintien dans les débats tant le mémoire additionnel que la « note » déposés au greffe respectivement les 20 octobre et 20 novembre 2000 ;
met hors cause la Banque centrale du Luxembourg ;
au fond, déclare le recours en annulation justifié et partant 1) annule la décision prise par la commission d’examen instituée par la direction de la Commission de surveillance du secteur financier et matérialisée, d’une part, par le compte rendu du 21 octobre 1999 et, d’autre part, par la lettre du 21 octobre 1999 envoyée par la Commission de surveillance du secteur financier à la demanderesse ;
2) annule les décisions des 26 octobre 1999 et 4 janvier 2000 de la commission de surveillance du secteur financier portant refus de prolongation de la durée du stage de la demanderesse ;
renvoie le dossier en prosécution de cause au ministre des Finances, ayant dans ses attributions la place financière ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne la Commission de surveillance du secteur financier aux frais, à l’exception des frais engagés par la Banque centrale du Luxembourg en raison de sa mise en cause par la demanderesse, qui restent à charge de cette dernière.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président Mme. Lamesch, juge M. Schroeder, juge et lu à l’audience publique du 18 juin 2001 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
14 Legille Schockweiler 15
