Tribunal administratif N° 13449 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 17 mai 2001 Audience publique du 28 mai 2001
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Recours formé par Monsieur … ADAGA contre une décision du ministre de la Justice en matière de mise à la disposition du gouvernement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 13449 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 17 mai 2001 par Maître Ardavan FATHOLAHZADEH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … ADAGA, né le … à Bingöl (Turquie), de nationalité turque, ayant été placé au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, tendant à la réformation d’une décision du ministre de la Justice du 17 avril 2001 prononçant à son égard une mesure de placement au Centre Pénitentiaire ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mai 2001;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mai 2001 par Maître FATHOLAHZADEH au nom du demandeur ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maître Ardavan FATHOLAHZADEH en ses plaidoiries à l’audience publique du 23 mai 2001.
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Par arrêté du ministre de la Justice du 17 avril 2001, Monsieur … ADAGA, préqualifié, fut placé au Centre Pénitentiaire de Luxembourg pour une durée maximum d’un mois à partir de la notification de la décision en question, en attendant son éloignement du territoire luxembourgeois.
La décision de placement était fondée sur les considérations et motifs suivants:
1 « Considérant que l’intéressé s’est présenté auprès de la police grand-ducale de Luxembourg, groupe Gare ;
- qu’il est démuni de toutes pièces d’identité et de voyage valables;
- qu’il est démuni de moyens d’existence personnels suffisants ;
- qu’il se trouve en séjour irrégulier au pays ;
Considérant que son éloignement immédiat n’est pas possible ;
Considérant que des raisons tenant à un risque de fuite nécessitent que l’intéressé soit placé au Centre Pénitentiaire de Luxembourg en attendant son rapatriement ».
Par requête déposée le 17 mai 2001, Monsieur ADAGA a introduit un recours tendant à la réformation de la décision ministérielle précitée.
Le recours en réformation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable. Cette conclusion n’est pas ébranlée par le fait que l’intéressé a été remis en liberté le 15 mai 2001, soit avant l’introduction du recours, étant donné que même s’il est vrai que la réformation d’une décision de placement prise à l’égard du demandeur ne saurait désormais plus avoir d’effet concret, la mesure en question ayant de toute manière cessé, le demandeur garde néanmoins un intérêt à obtenir une décision relativement à la légalité de cette mesure de la part de la juridiction administrative, puisqu’en vertu d’une jurisprudence constante des tribunaux judiciaires, respectivement la réformation ou l’annulation des décisions administratives individuelles constitue une condition nécessaire pour la mise en oeuvre de la responsabilité des pouvoirs publics du chef du préjudice causé aux particuliers par les décisions en question.
A l’appui de son recours, le demandeur fait exposer qu’il est arrivé par la voie terrestre sur le territoire luxembourgeois en date du 17 avril 2001, que dès son arrivée, il se serait rendu au commissariat à la police du quartier de la Gare pour présenter une demande d’asile, que ne disposant d’aucun document d’identité, il aurait indiqué de façon spontanée son identité aux agents de la force publique et que, le jour même, soit le 17 avril 2001, le ministre de la Justice a prononcé à son encontre une mesure de placement. Il reproche à la décision déférée d’être dépourvue de motivation valable en faisant valoir qu’elle ne ferait qu’énoncer des formules générales et abstraites reprises de la loi, sans aucune précision quant aux raisons de fait concrètes permettant de la justifier.
A titre subsidiaire, le demandeur fait valoir que les conditions pour prononcer une mesure de placement ne seraient pas remplies en l’espèce, étant donné que le danger de se soustraire à un rapatriement ne résulterait ni de la décision déférée ni encore du dossier administratif, que par ailleurs il n’aurait opposé aucune résistance aux autorités, mais aurait collaboré avec elles en déclinant son nom, son pays d’origine et l’itinéraire par lui suivi pour arriver au Luxembourg, de sorte qu’il n’y aurait pas eu lieu de considérer qu’un risque de fuite existerait dans son chef. Il relève encore qu’il n’aurait pas commis d’acte compromettant la sécurité, la tranquillité ou la salubrité publiques, de sorte que le ministre n’aurait pas pu raisonnablement retenir qu’il constitue un danger pour l’ordre public.
2 Le demandeur conclut ensuite au caractère disproportionné de la mesure de placement entreprise en faisant valoir que le Centre Pénitentiaire de Schrassig ne constituerait nullement un établissement approprié au sens de la loi pour l’exécution d’une mesure de placement et qu’il n’existerait aucun texte légal ou réglementaire autorisant le ministre à placer une personne dans ces circonstances dans un centre pénitentiaire. Il relève encore qu’avant d’avoir quitté son pays d’origine, il aurait vécu des événements traumatisants en Turquie, de manière à ne pas avoir été en état d’être confronté à une incarcération dans un centre pénitentiaire.
Le demandeur fait valoir enfin que la décision déférée serait contraire à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et en particulier à ses articles 3 et 5 en ce que le placement opéré serait contraire à la dignité humaine, de même que cette décision serait en violation flagrante avec le principe de non refoulement édicté par l’article 33 de la Convention de Genève, au motif qu’en sa qualité de demandeur d’asile, il serait couvert par ladite disposition internationale, ainsi que par les articles 10 et suivants de la loi modifiée du 3 avril 1996 portant création 1) d’une procédure relative à l’examen d’une demande d’asile ; 2) d’un régime de protection temporaire.
Le délégué du Gouvernement expose qu’en date du 18 avril 2001, l’ambassade de Turquie aurait été contactée en vue de l’émission d’un laissez-passez pour Monsieur ADAGA et que ce n’aurait été qu’en date du 23 avril 2001 que le ministre aurait été informé de ce qu’il a déposé une demande d’asile. Il ajoute que le demandeur fut auditionné par un agent du ministère de la Justice en dates des 3 et 14 mai 2001, qu’en date du 15 mai 2001, il a été libéré et que par décision du ministre du 16 mai 2001 le statut de réfugié politique lui a été accordé.
Il rencontre les critiques dirigées contre l’arrêté ministériel déféré en faisant valoir que les conditions de la mise à la disposition du gouvernement auraient été réunies dans le chef du demandeur en ce qu’un danger de fuite dans son chef aurait nécessairement été sousjacent, étant donné qu’il « était venu au Luxembourg sans passeport, sans prononcer un mot et sans comprendre ce qu’on lui disait ». Le représentant étatique relève encore à cet égard que le demandeur ne serait pas arrivé à exprimer ce qu’il voulait, ce qui, à son sens, devait nécessairement amener le ministre à la conclusion qu’il allait par la suite disparaître « dans la nature ».
Concernant plus particulièrement le caractère disproportionné de la mesure de placement, le représentant étatique souligne énergiquement que si Monsieur ADAGA avait dès le départ demandé l’asile politique, une mesure de placement n’aurait jamais été prise à son égard. Il signale par ailleurs que le ministre aurait accéléré au maximum la procédure d’asile et que, confronté à une pénurie de traducteurs maîtrisant la langue turque, les auditions du demandeur auraient dû être reportées à plusieurs reprises.
Dans son mémoire en réplique le demandeur insiste sur le caractère inapproprié du Centre Pénitentiaire pour le placement d’un étranger, sur l’absence d’une mesure de refoulement ou d’expulsion préalable, ainsi que sur le fait qu’il n’a pas pu bénéficier de l’assistance d’un interprète, ce qui serait contraire aux dispositions de l’article 15 (4) de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main d’œuvre étrangère, qui reconnaîtrait à l’étranger concerné le droit à l’assistance d’un interprète au moment de la notification de la décision de mise à disposition.
3 La procédure devant le tribunal administratif étant essentiellement écrite, il y a lieu de statuer contradictoirement en l’espèce encore que l’Etat luxembourgeois n’était pas représenté à l’audience publique du 23 mai 2001 à laquelle l’affaire fut plaidée, étant donné qu’un mémoire a été déposé valablement au greffe du tribunal par le délégué du Gouvernement le 23 mai 2001.
L’article 15 (1) de la loi modifiée du 28 mars 1972, précitée, dispose que « Lorsque l’exécution d’une mesure d’expulsion ou de refoulement en application des articles 9 ou 12 est impossible en raison des circonstances de fait, l’étranger peut, sur décision du ministre de la Justice, être placé dans un établissement approprié à cet effet pour une durée d’un mois ».
Le demandeur soutient qu’en l’espèce le ministre n’aurait pas pris une mesure de refoulement ou une décision d’expulsion à son égard, dont l’existence devrait pourtant être établie comme se trouvant à la base d’une mise à disposition du Gouvernement.
Il se dégage de l’article 15, paragraphe (1) précité que lorsque l'exécution d'une mesure d'expulsion ou de refoulement en application des articles 9 et 12 de la même loi est impossible en raison de circonstances de fait, l'étranger peut, sur décision du ministre de la Justice, être placé dans un établissement approprié à cet effet pour une durée d'un mois.
Il en découle qu'une décision de placement au sens de la disposition précitée présuppose une mesure d'expulsion ou de refoulement légalement prise, ainsi que l'impossibilité d'exécuter cette mesure.
Concernant la forme d’une mesure de refoulement, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose une forme déterminée pour la prise d’une telle mesure, de manière que celle-ci est censée avoir été prise par le ministre de la Justice à partir du moment où les conditions de forme et de fond justifiant un refoulement, telles que déterminées par l’article 12 de la loi du 28 mars 1972, sont remplies et où, par la suite, une mesure de placement a été décidée à l’encontre de l'intéressé. En effet, lorsque les conditions afférentes sont remplies, une telle décision de refoulement est nécessairement sous-jacente à la décision de mise à disposition du gouvernement, à partir du moment où il n’existe pas d’arrêté d’expulsion (trib. adm. 4 mars 1999, n° 11140, Cuello, Pas. adm. 1/2000, v° Etrangers, n° 119, et autres décisions y citées).
Concernant la justification, au fond, de la mesure de refoulement à la base de la décision entreprise, l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972 autorise la prise d’une telle mesure à l’égard d’étrangers non autorisés à résidence, « … 1. qui sont trouvés en état de vagabondage ou de mendicité ou en contravention à la loi sur le colportage;
2. qui ne disposent pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour;
3. auxquels l’entrée dans le pays a été refusée en conformité de l’article 2 [de la loi précitée du 28 mars 1972];
4. qui ne sont pas en possession des papiers de légitimation prescrits et de visa si celui-ci est requis;
5. qui, dans les hypothèses prévues à l’article 2, paragraphe 2 de la Convention d’application de l’Accord de Schengen, sont trouvés en contravention à la loi modifiée du 15 4 mars 1983 sur les armes et munitions ou sont susceptibles de compromettre la sécurité, la tranquillité ou l’ordre publics ».
S’il est en l’espèce certes constant à partir des éléments du dossier administratif que le demandeur n’était en possession ni de documents d’identité valables, ni de moyen personnels, de sorte que les conditions justifiant un refoulement se trouvèrent a priori réunies au moment de la prise de la mesure de placement, il n’en demeure cependant pas moins que le demandeur, non contredit à ce propos en cause, s’est présenté spontanément aux autorités dès son arrivée au Grand-Duché et qu’il affirme avoir voulu d’emblée solliciter l’octroi du statut de réfugié politique.
Le défaut d’être pourvu de documents d’identité valables et de moyens personnels ne saurait être utilement retenu dans le chef d’un demandeur d’asile pour justifier une mesure de refoulement, étant donné qu’à travers l’introduction même de sa demande d’asile celui-ci, aux termes de l’article 4 (3) de la loi modifiée du 3 avril 1996, précitée, se voit délivrer une attestation tenant lieu de pièce d’identité, que, conformément aux dispositions du paragraphe (5) du même article, il a droit à une aide sociale et qu’en tout état de cause l’article 13 (2) de la même loi dispose qu’un éloignement ne peut avoir lieu au cours de la procédure d’examen de la demande.
Il y a dès lors lieu d’examiner en l’espèce si Monsieur AGADA revêtait déjà au moment de la prise de la décision litigieuse la qualité de demandeur d’asile.
Il est constant à partir des affirmations du demandeur, non contestées en cause à cet égard, que celui-ci s’est rendu spontanément au bureau de la police grand-ducale situé dans le quartier de la Gare dès son arrivée au Grand-Duché dans la nuit du 17 avril 2001, et que suivant les instructions y reçues, il s’est rendu vers huit heures du matin au bureau d’accueil pour les demandeurs d’asile à Luxembourg, 5 - 7 , rue Joseph Junck (Galerie Kons), tels que ces faits sont par ailleurs documentés par le rapport de la police grand-ducale versé au dossier datant du 17 avril 2001. Il est encore constant que l’affirmation du demandeur suivant laquelle il a eu des difficultés majeures pour communiquer avec les autorités luxembourgeoises faute de maîtriser l’une des langues y communément parlées, se trouve documentée par les termes même du rapport de police prévisé en ce qu’il y est retenu que « Das einzige Wort was er über die Lippen brachte war Passeport. Als wir ihn fragten, wie er hier gelandet sei, Flugzeug, Zug oder Auto sagte er Camion. Die Frage was er will, konnte er auch nicht beantworten. Weder Englisch, Französisch noch Deutsch versteht er ».
Abstraction faite de ce qu’il peut en principe paraître normal qu’une personne qui présente une demande en reconnaissance du statut de réfugié ne maîtrise pas nécessairement les langues du pays et éprouve partant de grandes difficultés, ne serait-ce que sur le plan pratique, pour exposer son cas, force est de constater en l’espèce que visiblement tant l’interlocuteur du demandeur au bureau de la police grand-ducale de la Gare que les agents du service Gare du centre d’intervention de la police grand-ducale présents à la Galerie Kons ont eu le reflexe d’envisager la possibilité dans le chef de Monsieur ADAGA d’une intention de déposer une demande d’asile en ce que les premiers l’ont dirigé vers la Galerie Kontz et que les seconds, suivant les indications mêmes du rapport prévisé du 17 avril 2001, lui ont demandé, certes après avoir constaté qu’il ne comprenait ni l’anglais, ni le français ni l’allemand, s’il entendait demander l’asile politique au Luxembourg.
5 Force est encore de constater au regard des éléments du dossier administratif versé en cause que les autorités luxembourgeoises confrontées au demandeur, tout en ayant envisagé la possibilité qu’il s’agissait d’un demandeur d’asile, ne disposaient cependant d’aucun élément concret permettant valablement d’exclure cette possibilité, tous les éléments du dossier ayant au contraire plutôt plaidé en sa faveur, étant donné qu’il est pour le moins peu probable qu’un étranger en séjour irrégulier se présente de manière spontanée –et de nuit- aux autorités du pays et y décline son identité si ce n’est pour solliciter secours ou protection.
A cet égard, le seul constat que le demandeur, interrogé sur une éventuelle intention dans son chef de solliciter l’asile, n’a pas répondu par l’affirmative (« worauf er nur mit den Schultern zuckte »), ne saurait en effet raisonnablement convaincre que Monsieur ADAGA, ne pouvant pas comprendre ce qu’on lui demandait, n’était pas un demandeur d‘asile.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que les conditions justifiant un refoulement dans le chef du demandeur ne se trouvaient pas réunies en fait à l’exclusion de tout doute au moment de la prise de la mesure de placement déférée, de sorte que celle-ci n’est pas légalement justifiée sous ce rapport.
Cette conclusion ne saurait être énervée par les difficultés de communication rencontrées au contact du demandeur, étant donné qu’eu égard à la circonstance que celui-ci s’est présenté spontanément à la galerie Kons auprès des autorités compétentes pour recueillir les demandes d’asile, il ne saurait raisonnablement subir à ce point les conséquences de l’absence d’un traducteur maîtrisant la langue turque, mais, au bénéfice du doute et en l’absence de tout indice permettant de dégager une quelconque dangerosité dans son chef pour l’ordre public, aurait dû être considéré et traité en attendant comme demandeur d’asile.
Le demandeur ayant déjà été libéré au jour du présent jugement, il y a dès lors lieu de prononcer, dans le cadre du recours en réformation, l’annulation de la décision déférée pour cause de violation de la loi.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en la forme ;
au fond le dit justifié ;
partant annule la décision ministérielle déférée du 17 avril 2001 ;
condamne l’Etat aux frais ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 28 mai 2001 par :
M. Schockweiler, vice-président Mme Lenert, premier juge 6 M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Schockweiler 7
