Tribunal administratif N° 12154 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 26 juillet 2000 Audience publique du 25 avril 2001
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Recours formé par l’association sans but lucratif MOUVEMENT ECOLOGIQUE, Luxembourg contre une décision du ministre de l’Environnement en présence de Monsieur … …, et de son épouse, Madame … …, … en matière de protection de la nature
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12154 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 26 juillet 2000 par Maître Marc ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’association sans but lucratif MOUVEMENT ECOLOGIQUE a.s.b.l., établie et ayant son siège social à L-2663 Luxembourg, 6, rue Vauban, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement sous la signature du secrétaire d’Etat au ministère de l’Environnement, du 11 novembre 1999, portant autorisation, sur base des dispositions de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, à Monsieur … … et à son épouse, Madame … …, demeurant ensemble à L-…, …, d’agrandir leur station d’essence à Allerborn conformément aux plans de construction et d’implantation joints au dossier;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 3 août 2000 portant signification du recours aux époux …- …, préqualifiés ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 septembre 2000 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 octobre 2000 par Maître Claudie HENCKES-PISANA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des époux …- … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 novembre 2000 au nom de la demanderesse ;
Vu les actes d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Claudie HENCKES-PISANA, ainsi qu’au délégué du gouvernement ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Marc ELVINGER et Claudie HENCKES-PISANA, de même que Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
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Par courrier du 17 mars 1999, Monsieur … … et son épouse, Madame … …, préqualifiés, se sont adressés au ministre de l’Environnement pour lui soumettre une demande tendant à obtenir l’autorisation d’ériger un certain nombre de constructions dans le cadre de l’agrandissement de la station d’essence qu’ils exploitent à …. Dans le prédit courrier, ils exposent que « nous possédons la station Esso à …. Celle-ci comprend des pompes et un petit magasin. Notre activité étant en pleine expansion, nous envisageons d’agrandir le magasin.
Pour des raisons de facilité et de sécurité, nous souhaiterons également centraliser sur le même côté de la rue notre hall de stockage et notre habitation. Actuellement, nos marchandises sont placées en partie dans la réserve du café, en partie dans les halls des fournisseurs et autres endroits familiaux. Nous souhaitons canaliser les différentes constructions afin d’obtenir un complexe bâti de valeur esthétique ne nuisant pas à l’environnement mais au contraire en l’enrichissant, conscients de nous situer en zone verte.
Suite à la visite sur les lieux de Monsieur L. et à l’aide de ses judicieux conseils, nous avons établi un projet s’inspirant du bâti rural ancien (matériaux, volumétrie). Nous attirons votre attention sur l’aspect économique de notre projet : le développement de notre activité engendrera quelques emplois. Vous trouverez en annexe, copie de notre dossier et des accords de principe délivrés par Madame D., bourgmestre de… ».
Par décision du 4 juin 1999, le ministre de l’Environnement informa les époux …- … de ce que « le projet ne pourra être réalisé qu’à la suite du reclassement des terrains nécessaires par le biais de la procédure prévue à cet effet par la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ».
Par un transmis daté au 1er octobre 1999 pris sous la signature du secrétaire d’Etat au ministère de l’Environnement, le nouveau ministre de l’Environnement a invité ses services à « fixer les conditions à respecter alors que j’entends réserver une suite favorable au projet de la famille …- … en vertu de l’article 7 de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ».
Dans deux avis datés respectivement les 8 et 16 novembre 1999, le chef d’arrondissement du nord de l’administration des eaux et forêts, Monsieur P.K., et le chef de service de la protection de la nature, Monsieur J-M. S., considèrent qu’il n’y aurait pas lieu d’accorder l’autorisation sollicitée par les époux …- … avant que le reclassement des terrains sur base des dispositions de la loi précitée du 12 juin 1937 ait été effectué.
Par décision du 11 novembre 1999, le ministre de l’Environnement, sans avoir attendu l’avis du chef de service de la protection de la nature, accorda l’autorisation sollicitée en énonçant que « suite à l’entrevue que j’ai eue avec Madame le Bourgmestre de la commune de … concernant le projet d’agrandissement de votre station d’essence à …, j’ai l’honneur de vous informer que je vous accorde l’autorisation pour la réalisation de votre projet selon les plans de construction et d’implantation joints au dossier. Lors d’une future révision du plan d’aménagement général de la commune de …, les terrains visés par le projet devront faire 2 l’objet d’un reclassement en vertu de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ».
Par requête déposée en date du 26 juillet 2000, l’association sans but lucratif MOUVEMENT ECOLOGIQUE a.s.b.l., préqualifiée, a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 11 novembre 1999.
En vertu de l’article 38 de la loi précitée du 11 août 1982, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal.
Le recours en annulation formé en ordre subsidiaire est partant irrecevable.
Le délégué du gouvernement, rejoint par le mandataire des époux …- …, oppose en premier lieu l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de la demanderesse.
Il estime que le droit d’action devant les juridictions administratives, réglé par l’article 7 alinéa 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, reconnaît aux associations d’importance nationale et légalement agréées le droit d’exercer un recours uniquement à l’égard des actes administratifs à caractère réglementaire, tandis que resteraient exclues de l’intervention législative en faveur d’une reconnaissance les actions dirigées par les associations contre les décisions administratives à caractère individuel.
Il ajoute qu’à défaut de la preuve d’une lésion d’un droit à caractère individuel ou corporatif dérivant directement de l’acte litigieux et distinct de l’intérêt général de la collectivité, de telles actions ne seraient dès lors pas admissibles à l’heure actuelle.
Le représentant étatique conclut qu’étant donné que le recours du MOUVEMENT ECOLOGIQUE a.s.b.l. serait dirigé contre une décision individuelle et basé sur des considérations d’intérêt général, celui-ci serait à déclarer irrecevable pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de l’association demanderesse.
La demanderesse fait répliquer que du fait de son agrément de la part du ministère de l’Environnement l’habilitant à se constituer partie civile en rapport avec les infractions pénales commises en violation de la législation du 11 août 1982 précitée, elle devrait a fortiori se voir admettre à agir à l’encontre d’une décision administrative individuelle prise en exécution de cette même législation.
Plutôt que de consacrer des développements très étendus à la question, le mandataire de la demanderesse renvoie aux études qu’il a antérieurement publiées y relativement.
Il souligne par ailleurs que sans avoir voulu prendre l’initiative de consacrer par la voie législative le droit des associations écologiques agréées d’agir à l’encontre de décisions administratives individuelles, ni lors de la réforme de la législation ayant abouti à la création des juridictions de l’ordre administratif (loi du 7 novembre 1996), ni lors de celle relative aux établissements classés (loi du 10 juin 1999), les auteurs de la loi s’en seraient plutôt remis à la libre évolution de la jurisprudence en la matière.
3 La demanderesse soutient encore qu’il n’existerait aucune bonne raison empêchant en la matière les juridictions administratives luxembourgeoises d’emboîter le pas aux jurisprudences belge et française pour consacrer le droit d’agir en matière administrative des associations écologiques, du moins lorsqu’elles sont d’importance nationale et lorsqu’elles ont fait l’objet d’un agrément de la part du ministre de l’Environnement.
Elle considère à ce sujet que le texte même de l’article 2 de la loi précitée du 7 novembre 1996 ne ferait en tout cas pas obstacle à la reconnaissance du droit d’agir des associations d’importance nationale agréées par le ministre compétent.
Il est constant que la décision ministérielle déférée est intervenue dans le cadre de la loi précitée du 11 août 1982 et a dès lors trait à la protection de la nature et des ressources naturelles.
Il est encore acquis que la demanderesse s’est vue agréer par le ministre de l’Environnement sur base de l’article 43 de ladite loi modifiée du 11 août 1982, lequel dispose comme suit :
« Les associations d’importance nationale dont les statuts ont été publiés au Mémorial et qui exercent depuis au moins trois ans leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de l’environnement peuvent faire l’objet d’un agrément du Ministre.
Les associations ainsi agréées peuvent être appelées à participer à l’action des organismes publics ayant pour objet la protection de la nature et des ressources naturelles.
En outre, ces associations peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction au sens de la présente loi et portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre, même si elles ne justifient pas d’un intérêt matériel et même si l’intérêt collectif dans lequel elles agissent se couvre entièrement avec l’intérêt social dont la défense est assurée par le ministère public ».
Si à travers l’article 43 alinéa 3 prérelaté le législateur a prévu dans le chef des associations agréées y visées la possibilité d’exercer les droits reconnus à la partie civile en matière pénale relativement aux infractions au sens de la loi précitée du 11 août 1982, il n’a cependant pas par là -même ouvert de plano la possibilité pour lesdites associations d’agir contre des décisions administratives individuelles prises par le ministre compétent sur base de la même loi, tant le libellé clair du texte sous revue que son caractère exorbitant par rapport au droit commun en la matière s’opposant à pareille lecture extensive.
La possibilité prévue par l’alinéa second dudit article 43, suivant laquelle les associations sont appelées à participer à l’action des organismes publics ayant pour objet la protection de la nature et des ressources naturelles dans tous ses aspects, de quelque législation qu’ils relèvent par ailleurs et quel que soit le contenu précis de la potentialité ainsi ouverte, se situe nécessairement en amont des actes décisionnels résultant de ce processus, lesquels continuent en toute occurrence à relever de la seule compétence des organismes publics concernés.
Il est encore patent que le législateur, dans le cadre de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée, a uniquement réglementé le droit d’agir des associations d’importance 4 nationale agréées pour autant que l’action est dirigée contre un acte administratif à caractère réglementaire tirant sa base légale de la loi spéciale dans le cadre de laquelle l’association requérante a été agréée, tel que ce droit d’agir a été défini par son article 7 (2).
Néanmoins, ni ledit article 7, ni l’article 2 de la même loi traitant des recours en matière administrative contre les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements, ne se prononcent expressément sur le droit d’agir des associations, fussent-elles agréées ou non.
Le silence observé par le législateur à ce sujet n’en signifie cependant pas moins que la question du droit d’agir des associations à l’encontre de décisions administratives individuelles ne fût pas posée au cours de l’élaboration de ladite loi du 7 novembre 1996 et plus précisément de ses articles 2 et 7.
La commission des institutions et de la révision constitutionnelle de la Chambre des Députés s’est notamment posée la question « s’il n’est pas opportun d’élargir la possibilité de recours à ces associations. La commission en sa majorité est cependant fermement opposée à toute possibilité de recours basé sur l’intérêt général, lequel recours « Populaire » risquerait de mettre en péril le fonctionnement normal de l’appareil étatique » (cf. doc. parl. 39402 – 3940A, p. 6 ; v. aussi doc. parl. 39404 – 3940A2, p.3).
C’est dès lors de façon délibérée que la Chambre des Députés, en 1996, lors du vote de la réforme des juridictions de l’ordre administratif, à défaut de consensus politique, n’a point admis le droit d’agir en justice des associations dans la mesure de la défense de l’intérêt collectif spécifique par elles défendu, au-delà de leur intérêt personnel parallèle à celui d’une personne physique, tel celui d’un propriétaire immobilier voisin, en attendant un accord majoritaire à trouver dans le cadre d’une législation spécifique à édicter en la matière.
Cette situation n’a pas autrement évolué depuis, encore qu’il convienne de confirmer la partie demanderesse en ce qu’elle relève que dans son avis du 22 avril 1999 adopté à l’occasion de l’élaboration de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, la commission de l’environnement et de l’aménagement du territoire de la Chambre des Députés a constaté que la problématique concernant les recours dirigés contre les décisions administratives à caractère individuel reste exactement la même après l’entrée en vigueur de la loi précitée du 7 novembre 1996, les plaintes des associations de protection de l’environnement risquant de rester irrecevables à l’encontre de décisions administratives individuelles, « à moins que la jurisprudence des nouvelles juridictions administratives ne s’écarte de celle de l’ancien Comité du Contentieux du Conseil d’Etat » (cf. doc. parl. 3837A5, p. 12).
Cet avis ne fait que refléter l’autonomie et l’indépendance du pouvoir judiciaire comportant sa liberté d’appréciation, étant entendu que celle-ci ne saurait s’exercer que dans le cadre légal tracé.
Cependant, il importe de retenir à partir du même avis, que le législateur, bien qu’il en ait eu la possibilité et l’ait envisagé, s’est délibérément refusé jusqu’à ce jour à consacrer par un texte de droit positif dans le chef des associations un quelconque droit d’agir contre les autorisations individuelles pour la défense de l’intérêt général, étant donné qu’un accord politique n’a pas été trouvé en la manière.
5 Il résulte encore des documents parlementaires précités que de toute manière, dans le moyen terme, le législateur envisage, dans l’hypothèse où il sera amené à accorder le droit d’action en question aux associations, de le réglementer.
Il est par ailleurs constant que le Luxembourg a certes signé la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, qui prévoit en son article 9, paragraphe 2, alinéa 2 un droit d’accès à la justice aux organisations non gouvernementales pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, de tout acte et de toute omission touchant l’environnement, mais qu’à l’heure actuelle ladite Convention n’a pas encore été approuvée par une loi et n’est partant point applicable à ce stade.
Dans la mesure où le législateur a spécialement prévu la possibilité d’agréer des associations en vue de participer, dans l’intérêt général, à l’action des pouvoirs publics, l’intérêt de ces associations est a priori appelé à se confondre avec l’intérêt général, à moins que ne soit établie de façon parallèle l’existence d’éléments justifiant dans le chef de ladite association un intérêt spécifique ne s’identifiant pas avec l’intérêt général, telle la qualité de propriétaire d’immeubles riverains, et pouvant dès lors fonder un intérêt suffisant à agir également à l’encontre de décisions individuelles prises dans le cadre de la protection de la nature et des ressources naturelles.
En ne s’appuyant que sur sa qualité d’association agréée pour justifier son intérêt à agir, la demanderesse reste en défaut d’alléguer, sinon a fortiori d’établir dans son chef un intérêt à agir distinct de l’intérêt général.
Pour le surplus, l’instauration d’une distinction entre les associations agréées, admises à agir en justice contre les décisions administratives individuelles, suivant la thèse défendue par la demanderesse, et les autres associations non admises à ces fins, ne se justifie par aucune disposition de droit positif.
Finalement, il est constant qu’au-delà de l’intérêt personnel strictement parallèle à celui d’une personne physique, le droit d’agir des associations contre des décisions administratives individuelles n’est point consacré, eu égard aux impératifs posés en droit luxembourgeois, notamment à partir des mêmes textes que ceux retenus par le législateur belge, tendant à éviter à la fois l’action populaire et le privilège de plaider par procureur, l’intérêt à agir d’un justiciable, fût-il personne physique ou morale, ne se concevant en toute occurrence que pour autant qu’il ne s’identifie pas avec l’intérêt général.
Il suit des considérations qui précèdent que le recours laisse d’être recevable pour défaut d’intérêt à agir, abstraction faite de toute autre considération ayant trait à la capacité pour agir et au délai observé pour ce faire en l’espèce (voir trib.adm., 12 juillet 2000, n° du rôle 11322 et trib.adm., 14 mars 2001, n° du rôle12153, non encore pulbiés).
Concernant la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 20.000.- francs pour frais non compris dans les dépens, force est de constater que les époux …- … restent en défaut de rapporter la preuve du caractère d’iniquité à la base de l’allocation utile d’une quelconque indemnité de procédure en vertu de l’article 33 de la loi précitée du 21 juin 1999, applicable à la matière, de sorte que la demande afférente est à déclarer non fondée.
6 Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare compétent pour connaître du recours en réformation ;
le déclare cependant irrecevable ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
écarte la demande en allocation d’une indemnité de procédure de la part des époux …-
… ;
condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 25 avril 2001, par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
