Tribunal administratif N° 12029 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 31 mai 2000 Audience publique du 4 avril 2001
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Recours formé par Monsieur … JACOBY et par son épouse, Madame …, Kehlen contre une décision du bourgmestre de la commune de Kehlen en présence de la société anonyme … S.A.
en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 31 mai 2000 par Maître Alex KRIEPS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … JACOBY et de son épouse, Madame …, les deux demeurant ensemble à L-… , tendant à l’annulation d’une autorisation de construire modificative n°40/2000, délivrée le 4 mai 2000 par le bourgmestre de la commune de Kehlen à la société anonyme … S.A., avec siège à L-… , portant sur l’aménagement de 8 parkings et d’un mur de soutènement de 50cm de hauteur, sur un terrain sis à L- … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 31 mai 2000, par lequel cette requête a été signifiée à l’administration communale de Kehlen et à la société anonyme … S.A.;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 27 octobre 2000 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Kehlen;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 30 octobre 2000, par lequel ce mémoire en réponse a été signifié aux époux JACOBY-
URBAN, ainsi qu’à la société anonyme … S.A.;
Vu le mémoire en réplique déposé par Maître Alex KRIEPS au greffe du tribunal administratif en date du 28 novembre 2000, au nom des demandeurs;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, préqualifié, du 23 novembre 2000, par lequel ce mémoire en réplique a été signifié à l’administration communale de Kehlen, ainsi qu’à la société anonyme … S.A.;
1 Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 décembre 2000, par Maître Albert RODESCH, au nom de l’administration communale de Kehlen;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, préqualifié, du 8 décembre 2000, par lequel ce mémoire en duplique a été signifié aux époux JACOBY-URBAN, ainsi qu’à la société anonyme … S.A.;
Vu le mémoire en réponse, intitulé « mémoire en réplique », déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 janvier 2001 par Maître Marc THEISEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme … S.A.;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Marc GRASER, demeurant à Luxembourg, du 13 décembre 2000, par lequel ce mémoire en réponse a été signifié aux époux JACOBY-URBAN, ainsi qu’à l’administration communale de Kehlen;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maîtres Toinie WOLTER, en remplacement de Maître Alex KRIEPS, Albert RODESCH et Marc THEISEN, en leurs plaidoiries respectives.
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Le 4 mai 2000, le bourgmestre de la commune de Kehlen délivra à la société anonyme … S.A., préqualifiée, une autorisation pour l’aménagement de 8 parkings et un mur de soutènement de 50 cm de hauteur sur un terrain sis à L-… .
Le 31 mai 2000, Monsieur … JACOBY et son épouse, Madame …, préqualifiés, ont introduit un recours tendant à l’annulation de la prédite décision du bourgmestre de la commune de Kehlen du 4 mai 2000.
Il convient en premier lieu d’examiner le moyen de « forclusion » du mémoire en réponse, intitulé mémoire en réplique, déposé au nom de la société anonyme … S.A. le 5 janvier 2001, soulevé d’office par le tribunal, ce moyen ayant trait à l’ordre public. Lors des plaidoiries à l’audience, les parties ont pris position par rapport à ce moyen.
Le recours sous analyse a été introduit après l’entrée en vigueur, le 16 septembre 1999, de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après dénommée le « règlement de procédure », dont l’article 5 prévoit en ses paragraphes (1) et (6) que « (1) Sans préjudice de la faculté, pour l’Etat, de se faire représenter par un délégué, le défendeur et le tiers intéressé sont tenus de constituer avocat et de fournir leur réponse dans le délai de trois mois à dater de la signification de la requête introductive.
(6) Les délais prévus aux paragraphes 1 et 5 sont prévus à peine de forclusion. Ils ne sont pas susceptibles d’augmentation en raison de la distance. Ils sont suspendus entre le 16 juillet et le 15 septembre ».
2 Il convient encore de relever qu’aucune prorogation de délai n’a été demandée au président du tribunal conformément à l’article 5 paragraphe (7) ni, par la force des choses, accordée par ce dernier.
Il se dégage de l’article 5 de la loi précitée du 21 juin 1999 que la question de la communication des mémoires dans les délais prévus par la loi touche à l’organisation juridictionnelle, étant donné que le législateur a prévu les délais émargés sous peine de forclusion.
Par ailleurs, au vœu de l’article 5 précité, la fourniture du mémoire en réponse dans le délai de trois mois de la signification de la requête introductive d’instance inclut -
implicitement, mais nécessairement - l’obligation de le déposer au greffe du tribunal et de le communiquer à la partie demanderesse dans ledit délai de trois mois.
Dans la mesure où la requête introductive a été communiquée à la société anonyme … S.A. en date du 31 mai 2000, et en considération de ce qu’en vertu de l’article 5 (6) du règlement de procédure, les délais de procédure sont suspendus entre le 16 juillet et le 15 septembre, le dépôt et la communication du mémoire en réponse de la société … S.A. ont dû intervenir pour le 31 octobre 2000 au plus tard. Or, le mémoire en réponse n’a été déposé au greffe du tribunal qu’en date du 5 janvier 2001, la communication du prédit mémoire étant intervenue par voie d’huissier en date du 13 décembre 2000. Force est dès lors de constater que le dépôt et la communication du mémoire en réponse sont intervenus en dehors du délai légal, ce dernier ayant expiré le 31 octobre 2000, de sorte que le tribunal est dans l’obligation d’écarter le mémoire en réponse de la société … S.A. des débats.
L’administration communale conclut à l’irrecevabilité du recours en annulation pour défaut d’intérêt à agir.
La partie demanderesse rétorque qu’elle aurait un intérêt à agir à l’encontre de l’autorisation de construire, étant donné qu’elle serait le propriétaire du terrain longeant le terrain devant accueillir les emplacements de stationnement et le mur de soutènement. Elle expose qu’elle aurait une vue directe sur lesdits emplacements, qu’elle serait incommodée par le bruit résultant du va-et-vient des voitures et du claquement des portes, surtout dans la nuit, et au cours de son séjour dans son jardin, elle serait envahie par les gaz d’échappement.
Les demandeurs, en leur qualité de voisins directs, propriétaires d’un terrain longeant le terrain sur lequel seront aménagés les emplacements de stationnement et le mur de soutènement, ont qualité et intérêt à agir à l’encontre de l’autorisation de construire déférée à partir de la seule considération qu’ils ont une vue immédiate sur les constructions litigieuses.
(cf. Cour adm. 11.12.1997, n° 9805 du rôle, Pas. adm., 1/2000, V° Procédure contentieuse, sub. Intérêt à agir, n° 10 et autres références y citées).
Aucun élément permettant de mettre en doute la légitimité de l’intérêt des demandeurs à agir, le recours en annulation, introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi, est recevable.
Au fond, les demandeurs soulèvent la violation des articles 5 et 12 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et 3 des communes au motif que préalablement à l’octroi du permis de construire litigieux, le bourgmestre aurait dû les informer du projet de construction de la société anonyme … S.A., afin de les mettre en mesure de formuler leurs observations. Cette information préalable aurait été d’autant plus importante, eu égard au fait que l’autorisation de construire initiale du 6 février 1998, ainsi que celle modificative du 23 octobre 1998, autorisant la société anonyme … S.A. à construire une résidence à 5 appartements et 1 commerce, auraient déjà été attaquées par eux, de sorte que l’administration communale de Kehlen « savait très bien que la décision à prendre sur cette nouvelle demande était susceptible de porter atteinte aux droits et intérêts des requérants ».
Relevant la finalité desdites dispositions, tendant à garantir le respect des droits de la défense et l’aménagement de la participation à la prise des décisions administratives, les demandeurs estiment que leur violation devait conduire à l’annulation du permis de construire faisant l’objet du présent litige.
L’administration communale fait valoir que l’argument tiré du « litige antérieur » entre les parties, et qui ferait présumer que les demandeurs auraient eu un intérêt à présenter des observations, serait à écarter, étant donné que le litige dont il serait question actuellement, concernerait une autorisation ayant un autre objet.
Elle fait état de ce que les conditions dégagées par la jurisprudence relative à l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, à savoir que le non-respect de ladite disposition ne saurait être invoqué que dans la mesure où les demandeurs auraient pu faire valoir des éléments concrets de participation, de nature à conduire l’administration à prendre une décision différente, ne seraient pas respectées.
Elle estime qu’en l’espèce le recours ne mentionnerait « aucune violation légale ou réglementaire par la décision attaquée, notamment à l’égard du règlement sur les bâtisses », de sorte que les demandeurs ne justifieraient pas d’un intérêt à invoquer le moyen de la violation de l’article 5, précité.
En ce qui concerne la prétendue violation de l’article 12 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, elle soutient que cet article n’obligerait pas l’administration communale à communiquer des éléments d’information de façon spontanée, mais présupperait l’initiative de l’administré.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs relèvent qu’ils auraient indiqué « la base légale qui aurait été violée dans le cadre de l’attribution de l’autorisation du 4 mai 2000 », à savoir les articles 5 et 12 du règlement grand-ducal précité, que l’administration communale de Kehlen, en ne les informant ni de l’introduction de la demande d’autorisation, ni de l’attribution de ladite autorisation, aurait dès lors « manifestement violé les articles 5 et 12 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 ».
Ils précisent qu’en ne prenant connaissance de l’émission de ladite autorisation qu’à posteriori, ils auraient été dans l’impossibilité de formuler une demande de communication d’éléments d’information, que l’administration communale de Kehlen n’aurait cependant pas pu ignorer leur intérêt à faire valoir leurs moyens en temps utile et à discuter la possibilité d’une solution alternative, compte tenu du fait qu’ils avaient déjà attaqué l’autorisation initiale 4 du 6 février 1998 et ils concluent partant à ce qu’il « convient dès lors de faire droit à leur demande ».
Ils sollicitent encore l’attribution d’une indemnité de procédure sur base de l’article 240 du nouveau code de procédure civile.
Ils demandent finalement l’exécution provisoire du jugement à intervenir, nonobstant opposition ou appel, sans caution et avant l’enregistrement.
L’administration communale de Kehlen fait rétorquer que le mémoire en réplique ne contiendrait aucun élément nouveau, que « tout autant que le recours, il ne précise pas une quelconque disposition de l’autorisation qui serait attaquée et surtout quelles dispositions du règlement sur les bâtisses auraient été violées dans le cadre de l’autorisation délivrée ».
Elle relève qu’il incomberait néanmoins aux demandeurs de fournir des éléments concrets sur lesquels ils se basent aux fins de voir établir l’illégalité qu’ils allèguent, étant donné que la légalité d’une décision administrative régulièrement prise resterait acquise jusqu’à l’établissement d’éléments de fait et de droit permettant au tribunal de prononcer son annulation dans le cadre des cas d’ouverture prévus par la loi. En l’espèce, les demandeurs resteraient en défaut d’établir la moindre illégalité, de sorte qu’ils n’auraient aucun intérêt à invoquer une prétendue violation des articles 5 et 12 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
Elle demande également l’allocation d’une indemnité de procédure sur base de l’article 33 de la loi précitée du 21 juin 1999 vu « l’acharnement des consorts JACOBY à maintenir leur recours devant le tribunal administratif sans le moindre intérêt ».
En ce qui concerne la demande d’exécution provisoire du jugement à intervenir, elle conclut à son irrecevabilité.
Aux termes de l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, « lorsqu’une décision administrative est susceptible d’affecter les droits et intérêts de tierces personnes, l’autorité administrative doit lui donner une publicité adéquate mettant les tiers en mesure de faire valoir leurs moyens.
Dans la mesure du possible, l’autorité administrative doit rendre publique l’ouverture de la procédure aboutissant à une telle décision.
Les personnes intéressées doivent avoir la possibilité de faire connaître leurs observations.
La décision définitive doit être portée par tous moyens appropriés à la connaissance des personnes qui ont présenté des observations ».
Les alinéas 2 et 3 de l’article 5 susdit traitent de la publicité de l’ouverture d’un processus décisionnel relatif à une décision administrative qui est susceptible d’affecter les droits et intérêts de tierces personnes.
5 La notion de « tiers intéressé » au sens de ladite disposition englobe toute personne tierce ayant un intérêt suffisant à agir devant le juge administratif. - Ce sont toutes les personnes qui peuvent subir les conséquences dommageables d’un acte administratif et qui ont, de ce fait, intérêt à présenter leurs observations (cf. trib. adm. 4 mai 1998, n° 10257 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Procédure administrative non contentieuse, VI Information des tiers, n° 43, et autre référence y citée).
En l’espèce, les demandeurs, étant propriétaires et occupants d’un immeuble situé aux abords immédiats de la parcelle où l’implantation des emplacements de parkings et du mur de soutènement était projetée - au moment de l’ouverture de la procédure en obtention du permis de bâtir y afférent - et ayant un intérêt à prévenir une aggravation concrète de leur situation de voisin, doivent être considérés comme des tiers intéressés au sens de l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
Il convient ensuite de relever qu’il est constant en cause qu’aucune publicité n’a été réservée par l’administration à l’ouverture de la procédure ayant abouti au permis litigieux.
Il est vrai qu’en cas de violation de la prescription édictée par les alinéas 2 et 3 de l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, la sanction à retenir est, en principe, l’annulation pour omission d’une formalité de bonne administration ayant trait au respect des droits de la défense.
Il est vrai encore que le moyen tiré du non-respect de cette formalité doit être invoqué, dans le délai contentieux, par le demandeur et que ce dernier doit faire valoir des éléments concrets de participation à la décision à prendre, qui, eussent-ils pu être proposés en temps utile, auraient été de nature à conduire l’autorité compétente à prendre une décision différente en tenant compte de ces propositions, dans les limites d’appréciation laissées au cas précis à l’auteur de la décision (cf. trib. adm. 4 mai 1998, n° 10257 du rôle).
En l’espèce, le recours en annulation a été introduit dans le délai du recours contentieux, de sorte que le non-respect de l’obligation de publicité a été invoqué utilement par les demandeurs.
Il convient encore d’analyser la deuxième condition susénoncée, à savoir celle relative à l’existence d’éléments concrets de participation à la décision à prendre.
Or, force est de constater que les demandeurs n’ont avancé, outre les moyens tenant à la procédure administrative non contentieuse, ni dans leur recours introductif d’instance, ni dans leur mémoire en réplique, un élément de participation concrète qu’ils entendent faire valoir à l’encontre du projet de construction litigieux qui ne serait pas constitutif d’un moyen de pure légalité. Par ailleurs, les demandeurs ont même omis de soulever un élément de conformité de l’autorisation déférée au règlement d’urbanisme de la commune de Kehlen, voire à son règlement sur les sites.
Ainsi, en l’absence d’éléments concrets sur lesquels les demandeurs se basent aux fins de voir établir l’illégalité de l’autorisation de bâtir, aucun grief concret dans leur chef n’a pu être dénoté par le tribunal concernant la non-observation des formalités prévues aux alinéas 2 et 3 de l’article 5 précité, de sorte que la décision déférée n’encourt pas l’annulation de ce chef.
6 Les demandeurs invoquent encore la violation de l’article 12 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, énonçant que « toute personne concernée par une décision administrative qui est susceptible de porter atteinte à ses droits et intérêts est également en droit d’obtenir communication des éléments d’informations sur lesquels l’administration s’est basée ou entend se baser ». Cependant dans la mesure où les demandeurs ont pu avoir communication de l’autorisation déférée, même si c’était tardivement, et que surtout la non observation des dispositions qui précèdent se résout en ce que les délais de recours contentieux ne commencent à courir, l’analyse plus en avant de ce moyen reste sans effet concret en l’espèce.
Par ailleurs, l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’oblige pas l’administration à procéder à la communication des éléments d’information de façon spontanée, mais présuppose l’initiative de l’administré qui, estimant qu’une décision administrative prise ou à prendre, est de nature à porter atteinte à ses droits, a le droit d’obtenir communication, soit des éléments d’information à la base de la décision administrative déjà intervenue au moment de sa demande de communication, soit des éléments d’information sur lesquels l’administration entend se baser pour prendre ultérieurement une décision afférente (CE 26 mai 1992, Konen N°8578 et 8644).
Il ne ressort d’aucun élément du dossier que les demandeurs auraient formulé une demande de communication d’éléments d’information concernant l’autorisation litigieuse, de sorte que le moyen tiré de la violation de l’article 12 est à écarter.
Comme il a été indiqué ci-dessus, les demandeurs étant resté en défaut d’indiquer le moindre moyen ayant trait à la légalité du permis de construire au regard du règlement d’urbanisme et du règlement sur les bâtisses de la commune de Kehlen, le recours est à rejeter pour être non-fondé.
Eu égard à l’issue du litige, la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un import de 35.000.- francs, formulée par les demandeurs pour frais non compris dans les dépens, est à rejeter comme n’étant pas fondée.
Concernant la même demande formulée par l’administration communale de Kehlen, force est de constater qu’elle reste en défaut de rapporter la preuve du caractère d’iniquité à la base de l’allocation utile d’une quelconque indemnité de procédure en vertu de l’article 33 de la loi précitée du 21 juin 1999, applicable à la matière, de sorte que la demande afférente est également à déclarer non fondée.
Concernant la demande de la partie demanderesse tendant à voir ordonner « l’exécution provisoire du jugement à intervenir », abstraction faite de l’absence d’effet utile eu égard à l’issue du litige, il échet de relever que le tribunal administratif n’a pas le pouvoir d’ordonner l’exécution provisoire de ses jugements dans la présente matière (trib. adm. 17 juillet 1998, n° 10697 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° procédure contentieuse, n°137, p. 297 et autre décision y citée).
Par ces motifs, 7 le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
écarte le mémoire en réponse tardivement présenté par la société anonyme … S.A. ;
déclare le recours en annulation recevable;
au fond le dit non justifié et en déboute;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
se déclare incompétent pour connaître de la demande tendant à voir ordonner « l’exécution provisoire du jugement à intervenir » ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 4 avril 2001, par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 8
