Tribunal administratif N° 12490 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 17 novembre 2000 Audience publique du 2 avril 2001
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Recours formé par Monsieur … BLOCK, … contre une décision de la ministre des Travaux publics, ainsi que des communications du préposé du bureau de recettes d’Ettelbruck, sinon du directeur de l’administration des Contributions directes en matière de rôle de restitution
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12490 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 17 novembre 2000 par Maître Vic KRECKE, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … BLOCK, sans état particulier, bénéficiaire d’une rente d’invalidité, demeurant à L-…, tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’un arrêté de la ministre des Travaux publics du 29 septembre 1999 portant sur la restitution dans son chef du montant de 922.455.- francs touché en tant que salaire en sa qualité d’ouvrier de l’Etat postérieurement au 11 août 1997 et pour autant que de besoin des autres décisions administratives qui se seraient greffées sur ledit arrêté ministériel et plus particulièrement de l’extrait de compte émanant du préposé du bureau de recettes d’Ettelbruck sinon du directeur de l’administration des Contributions directes du 6 janvier 2000 portant sur le même montant ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 février 2001 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’arrêté ministériel et l’extrait de compte critiqués ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Mathias PONCIN et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 26 mars 2001.
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Considérant que Monsieur … BLOCK, ouvrier de l’Etat depuis le 1er juillet 1974, s’est vu adresser en date du 12 juin 1997 un courrier recommandé de la part du directeur des Ponts et Chaussées, libellé comme suit :
“ Betrifft : Ihre Krankmeldung seit dem 04.06.1996 Herr Block ! Ich möchte Sie hiermit darauf aufmerksam machen, dass gemässs Artikel 27, Kapitel III (Sonderbestimmungen), des Kollektivvertrages für Staatsarbeiter die Höchstdauer des Krankengeldbezuges bei Krankheit auf 52 Wochen begrenzt ist. Diese Frist ist seit dem 04.
Juni 1997 abgelaufen so dass ab diesem Datum ihre Lohnfortzahlung nicht mehr erfolgen kann.
Sollte es Ihnen nicht möglich sein Ihre Arbeit aus gesundheitlichen Gründen wieder aufzuzehmen, bitte ich Sie umgehend bei der Alters- und Invalidenversicherung Ihren Antrag auf Gewährung einer Invalidenpension einzureichen.
Ferner möchte ich darauf hinweisen, dass gemäss Artikel 32 sub 2) des Gesetzes vom 24. Mai 1989, der Arbeitsvertrag von rechtswegen am Tag des Erlöschens des Anspruchs auf Lohnfortzahlung aufhört.
Mit vorzüglicher Hochachtung ” ;
Qu’en date du 30 juin 1998, il s’est vu adresser un courrier recommandé émanant du même directeur libellé comme suit :
“ Betrifft : Beendigung Ihres Arbeitsvertrages Herr Block ! Bezugnehmend auf mein Schreiben vom 12.06.1997, muss ich Ihnen mitteilen dass ab 01. Juli 1998 Ihre Lohnauszahlung nicht mehr erfolgen kann. Gemäss einer Stellungnahme des Ministers der Sozialen Sicherheit darf die Lohnfortzahlung im Kranheitsfalle die Dauer von 52 Wochen nicht überschreiten, auch wenn dem Arbeiter die Invalidenrente nocht nicht zugesprochen worden ist.
Diese Frist war bereits am 04. Juni 1997 abgelaufen. Sie hatten jedoch vom 05. Juni 1997 bis zum 31. Juli 1997 Jahresurlaub, und Sie waren zwischen dem 01. und dem 10.
August 1997 während 4 Tagen an Ihrem Arbeitsplatz erschienen, um dann wiederum ohne Unterbrechung seit dem 11. August 1997 krankheitshalber zu fehlen. Demzufolge sieht die Verwaltung sich genötigt Sie beim “ Centre Commun de la Sécurité Sociale ” rückwirkend auf den 11. August abzumelden.
Gemäss Artikel 32,2 des Gesetzes vom 24. Mai 1989 ist Ihr Arbeitsvertrag ab diesem Datum, d.h. dem 11. August 1997, von rechtswegen erloschen.
Mit vorzüglicher Hochachtung ” ;
Que parallèlement Monsieur BLOCK avait en date du 7 mars 1997 adressé à l’établissement d’assurance contre la vieillesse et l’invalidité une demande en obtention de la pension d’invalidité ;
2 Que cette procédure, ensemble les contestations y élevées de la part de Monsieur BLOCK, ont abouti à un jugement du Conseil arbitral des assurances sociales du 10 mai 1999 retenant, en suivant le rapport d’expertise Pit BUCHLER par lui ordonné, que l’intéressé avait droit à la pension d’invalidité à partir du 1er mai 1998, tout en renvoyant l’affaire devant l’organe de décision de l’établissement d’assurance compétent pour fixation du montant de la prestation ;
Considérant qu’en date du 29 septembre 1999, la ministre des Travaux publics a pris l’arrêté suivant :
“ la ministre des Travaux publics, Considérant que le contrat de travail de Monsieur … BLOCK, né le …(C.C.P. :
35332-24), occupé en qualité d’ouvrier auprès de l’Administration des Ponts et Chaussées, a cessé de plein droit avec effet au 11 août 1997 en application de l’article 27.III paragraphe 1.a) du contrat collectif des ouvriers de l’Etat ;
Considérant que l’Administration du Personnel de l’Etat n’a été informée de cette décision qu’en date du 8 juin 1998, et qu’il a été de ce chef indûment liquidé au profit de Monsieur … BLOCK la somme de 1.282.236.- francs ;
Qu’il y a lieu de demander la restitution de ce montant ;
Vu l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 concernant la comptabilité de l’Etat ;
Arrête :
Article 1er- La somme de 1.282.236.- (un million deux cent quatre-vingt-deux mille deux cent trente-six) francs dûment liquidée au profit de Monsieur BLOCK est à restituer au Trésor (CCP 3132-28 de la Caisse générale de l’Etat) de la façon suivante :
922.455.-
par Monsieur … BLOCK (CCP 35332-24) demeurant à …, à titre de montant net ;
57.208.-
par la Caisse Nationale d’Assurance Maladie des Ouvriers de l’Etat à titre de cotisation ;
181.248.-
par l’Etablissement d’Assurance contre la Vieillesse et l’Invalidité à titre de cotisation ;
19.256.-
par la Caisse Nationale des Prestations familiales à titre de cotisation ;
9.635.-
par l’association d’assurance contre les accidents à titre de cotisation ;
1.301.-
par le Service National de la Santé au Travail à titre de cotisation ;
91.133.-
par l’Administration des Contributions à titre d’impôts ;
Article 2.- Le présent arrêté est adressé en double exemplaire à la Chambre des Comptes pour être visé conformément à l’article 40 de la loi du 27 juillet 1936 sur la comptabilité de l’Etat et à la Trésorerie, pour information.
Copie en est transmise à Madame le ministre des la Fonction publique et de la Réforme administrative – Administration du Personnel de l’Etat – pour information ” ;
3 Qu’en date du 6 janvier 2000, Monsieur et Madame … BLOCK-… se sont vu adresser par le bureau de recettes d’Ettelbruck de l’administration des Contributions directes un extrait de compte suivant lequel ils étaient redevables au titre de l’année 1999 d’impôts ainsi désignés à concurrence du montant prédit de 922.455.- francs ;
Que sur réclamation de Monsieur BLOCK dans les bureaux du préposé du bureau de recettes d’Ettelbruck, il lui fut répondu par courrier du 19 janvier 2000 que le montant de 922.455.- francs reprenait les salaires par lui indûment touchés postérieurement au 11 août 1997 compte tenu du fait que l’administration du personnel de l’Etat n’avait été informée qu’en date du 8 juin 1998 de ce que sa relation de travail en tant qu’ouvrier de l’Etat avait cessé de plein droit près d’une année auparavant, étant donné par ailleurs que la décision du Conseil arbitral des assurances sociales rendue le 10 mai 1999 se rapportait à son droit à la pension d’invalidité et ne concernait dès lors point les salaires indûment liquidés à son profit ;
Que par courrier de son mandataire du 4 avril 2000, Monsieur BLOCK a fait adresser une réclamation à la ministre des Travaux publics, au ministre des Finances, à la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, ainsi qu’au receveur du bureau de recettes d’Ettelbruck de l’administration des Contributions directes dirigée à la fois contre l’extrait de compte prévisé du 6 janvier 2000, et contre la lettre d’information précitée du 19 janvier 2000, ainsi que pour autant que de besoin contre l’arrêté de la ministre des Travaux publics du 29 septembre 1999 prérelaté ;
Qu’en substance Monsieur BLOCK fait valoir qu’il n’y a pas eu de double emploi dans les salaires et rentes par lui successivement touchés, étant donné que par jugement du Conseil arbitral des assurances sociales le point de départ de la liquidation de la pension d’invalidité opérée dans son chef aurait été fixé à la suite immédiate du dernier paiement de salaire effectué touché au mois d’avril 1998, tel que retenu par l’expert Pit BUCHLER sur les données lui fournies ;
Que par courrier du 9 mai 2000, la ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative a informé le mandataire de Monsieur BLOCK que l’engagement des ouvriers de l’Etat et la résiliation de leur contrat relevaient de la compétence du ministre du ressort, auquel elle avait transmis la réclamation pour attribution ;
Qu’au vu des extraits de compte lui envoyés en date des 6 avril et 6 octobre 2000 par le bureau de recettes d’Ettelbruck de l’administration des Contributions directes, Monsieur BLOCK a fait adresser aux mêmes autorités que celles récipiendaires de sa réclamation du 4 avril 2000 un courrier recommandé à travers lequel il déclare maintenir entièrement sa dite réclamation et ses contestations y contenues ;
Qu’en date du 10 octobre 2000, le préposé du bureau de recettes d’Ettelbruck a émis à l’encontre de Monsieur … BLOCK une contrainte portant sur le montant prévisé de 922.455.-
francs conformément aux dispositions de la loi modifiée du 27 novembre 1933 concernant le recouvrement des contributions directes, lui notifiée par commandement du 27 octobre 2000 ;
Considérant qu’en date du 17 novembre 2000, Monsieur BLOCK a fait introduire un recours tendant à l’annulation, sur base de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, sinon à la réformation de l’arrêté ministériel du 29 septembre 1999 prérelaté, ainsi que des décisions administratives qui se sont greffées sur ledit arrêté ministériel et plus particulièrement de l’extrait de compte émanant du 4 préposé du bureau de recettes des Contributions d’Ettelbruck sinon du directeur de l’administration des Contributions directes tendant au recouvrement dans son chef du montant de 922.455.,- francs, avec demande de déclaration du jugement à intervenir commun à l’administration des Contributions directes ;
Considérant que le délégué du Gouvernement se rapporte à prudence de justice quant à la compétence du tribunal administratif pour connaître du litige au vu notamment de l’article 84 de la Constitution ;
Considérant que cette prise de position implique des contestations quant à la compétence du tribunal saisi pour statuer sur le recours propres à lui soumettre l’examen de la question sous tous ses aspects, laquelle par ailleurs est d’ordre public ;
Considérant qu’encore qu’une partie n’entende introduire un recours en réformation qu’en ordre subsidiaire, il convient d’analyser en premier lieu si un recours de pleine juridiction est prévu en la matière, étant donné que l’existence d’une telle possibilité rendrait irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision ;
Considérant qu’aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en la matière, de sorte que le tribunal est en toute occurrence incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre subsidiaire ;
Considérant que la compétence d’attribution des juridictions administratives est circonscrite par l’article 95bis de la Constitution retenant que le contentieux administratif est du ressort du tribunal administratif et de la Cour administrative, ces juridictions connaissant du contentieux fiscal dans les cas et sous les conditions à déterminer par la loi ;
Considérant qu’en vertu de l’article 84 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux de l’ordre judiciaire ;
Considérant que contrairement à l’hypothèse des fonctionnaires et employés de l’Etat, les contestations issues de la relation de travail des ouvriers de l’Etat avec leur employeur ne relèvent point de la compétence des juridictions de l’ordre administratif, mais de celle des tribunaux du travail ;
Considérant que bien que la toile de fond du recours sous analyse soit constituée par la relation de travail du demandeur en tant qu’ouvrier de l’Etat et les paiements de son salaire effectués au-delà de la cessation d’icelle, l’objet du litige, tel que cerné par le demandeur, ne saurait cependant être relié de façon immédiate auxdites relations de travail, étant donné que le recours est directement dirigé contre différents actes posés à partir de l’arrêté ministériel déféré en premier, tendant tous à la restitution des salaires payés après ladite cessation du contrat d’emploi ;
Que la question de la compétence du tribunal administratif ne se pose dès lors pas sous cet aspect ;
Considérant que l’arrêté ministériel du 29 septembre 1999 déféré et les actes subséquents posés ont été pris sur base de l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 concernant la comptabilité de l’Etat, étant entendu que la loi abrogatoire du 9 juin 1999 sur le budget, la comptabilité, et la trésorerie de l’Etat n’est entrée en vigueur que le 1er janvier 2000, 5 abstraction faite de la question du maintien en vigueur des dispositions dudit article 40 à titre transitoire ;
Considérant que l’article 40 en question dispose que “ les paiements qui seront reconnus avoir été indûment effectués, donneront lieu à des rôles de restitution, lesquels sont émis par le ministre du service afférent, visés par la Chambre des Comptes et rendus exécutoires par le ministre des Finances. Le recouvrement en aura lieu d’après le mode usité par l’administration chargée de la recette ” ;
Considérant qu’à titre liminaire il convient de délimiter à partir de l’énoncé du recours introductif d’instance quels sont exactement les actes à travers lui déférés ;
Considérant que suivant le dispositif du recours introductif d’instance il est demandé au tribunal d’ “ annuler l’arrêté ministériel de Madame le ministre des Travaux publics du 29.9.1999, sinon réformer ladite décision ; subsidiairement, réformer la décision prise en date du 29.9.1999 avec toutes les procédures et décisions qui s’en sont suivies ” ;
Considérant que si dans le corps de la requête il est énoncé que pour autant que de besoin le recours est dirigé contre “ les décisions administratives qui se sont greffées sur ledit arrêté ministériel et plus particulièrement la décision de Monsieur le préposé du Bureau de Recettes des contributions d’Ettelbruck, respectivement de Monsieur le Directeur de l’Administration des Contributions Directes de demander au requérant suivant bulletin d’impôt du 6.1.2000 le paiement d’un montant de 922.455.- Luf ”, force est de constater qu’en aucun endroit du recours ne sont cités les visa de la Chambre des Comptes et décision du ministre des Finances rendant exécutoire l’ordre de restitution émis par le ministre du service afférent conformément aux dispositions de l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 prérelatée ;
Que les deux actes en question n’ont été versés parmi les pièces du dossier par aucune des parties ;
Considérant que d’après l’article 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, la requête introductive contient la désignation de la décision contre laquelle le recours est dirigé, tandis que l’article second de la même loi dispose en sa troisième phrase que “ la décision critiquée doit figurer en copie parmi les pièces versées, si le demandeur en dispose, si tel n’est pas le cas, elle est à verser en cours de procédure par celui qui en est détenteur ” ;
Considérant qu’à partir du libellé clair du dispositif de recours introductif d’instance limitant l’annulation demandée au seul arrêté ministériel déféré du 29 septembre 1999 ensemble l’absence de référence directe aux visa de la Chambre des Comptes et actes subséquents du ministre des Finances rendant exécutoire celle expressément déférée, ainsi que du non-
versement des actes en question en tant que pièces conformément à l’article 2 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, quoi qu’il puisse être admis que le demandeur n’en dispose point, force est au tribunal de retenir que le recours en annulation se trouve être dirigé contre le seul arrêté ministériel du 29 septembre 1999 par lui expressément visé, à l’exception des visa et actes d’exécution du ministre des Finances subséquents, ainsi que pour autant que de besoin contre l’extrait de compte du 6 janvier 2000 et les actes d’exécution posés à sa suite ;
6 Considérant que sur base des dispositions combinées des articles 95bis et 84 de la Constitution, le contentieux fiscal dévolu aux juridictions de l’ordre administratif ne comprend point les actes posés dans le cadre de la phase du recouvrement de l’impôt ;
Considérant que sur base des mêmes dispositions constitutionnelles, les actes posés par analogie pour le recouvrement des paiements indus, suivant quant à leur forme le mode usité par l’administration chargée de la recette, au voeu de l’article 40 de la loi modifiée du 27 juillet 1936 prérelaté, sont appelés à échapper à leur tour à la compétence des juridictions de l’ordre administratif ;
Que par voie de conséquence le tribunal est incompétent pour connaître du recours dans la mesure où il est dirigé contre les actes de recouvrement y visés dont plus particulièrement l’extrait de compte du bureau de recettes d’Ettelbruck de l’administration des Contributions directes du 6 janvier 2000, ainsi que tous les actes subséquents dudit bureau, de même que ceux imputés par le demandeur au directeur de ladite administration ;
Considérant que reste à analyser la compétence du tribunal pour statuer à l’égard de l’arrêté ministériel déféré du 29 septembre 1999 portant émission de l’ordre de restitution dont s’agit ;
Considérant que l’acte en question s’inscrit dans le cadre de l’exécution des lois budgétaires successivement concernées et implique outre de façon directe le ministre du service afférent ayant émis le rôle de restitution, également la Chambre des Comptes et le ministre des Finances chargé de le rendre exécutoire dans l’hypothèse de base d’un paiement reconnu comme ayant été indûment effectué à partir d’un ordonnancement à charge d’un article des budgets respectivement votés et exécutés ;
Considérant qu’en la matière aucun recours direct au tribunal administratif n’est prévu ni par la loi modifiée du 27 juillet 1936 précitée, ni par aucune autre disposition légale ;
Considérant qu’une hypothèse d’exécution de la loi budgétaire est portée devant la juridiction suprême de l’ordre administratif en ce que l’article 25 de ladite loi modifiée du 27 juillet 1936, dont les dispositions ont été reprises en substance par l’article 9 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée prévoit l’hypothèse spécifique d’une compétence directe de la Cour administrative relativement aux conflits entre le Gouvernement et la Chambre des Comptes y visés ;
Que d’après les textes en question il s’agit de l’hypothèse où l’ordonnateur trouvant des observations de la Chambre des Comptes malfondées, les défère au Gouvernement en Conseil, tandis que la Chambre des Comptes persiste, contrairement à l’opinion du Gouvernement ;
Considérant que dans le cadre d’un rôle de restitution émis et rendu exécutoire il y a accord du Gouvernement et de la Chambre des Comptes sur le fait que des paiements ont été indûment effectués, de même que l’établissement du rôle de restitution s’effectue après paiement, donc ex post, tandis que les conflits visés par l’article 9 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée se situent ex ante, entraînant que les recours dirigés contre des rôles de restitution échappent à la compétence directe de la Cour administrative prévue par ledit article 9 ;
7 Considérant que l’article 105 de la Constitution tel qu’applicable à la situation réglée par l’arrêté ministériel déféré a été posé, dispose en son alinéa 1er qu’“ une Chambre des Comptes est chargée de l’examen et de la liquidation des comptes de l’administration générale et de tous les comptables envers le trésor public ”, pour retenir en son alinéa final que “ la Chambre des comptes arrête les comptes des différentes administrations de l’Etat et est chargée de recueillir à cet effet tout renseignement et toute pièce comptable nécessaire.
Le compte général de l’Etat est soumis à la Chambre des Députés avec les observations de la Chambre des comptes ” ;
Considérant que pareillement aux ordonnances de paiement établies à charge des différents articles du budget voté, les rôles de restitution, émis dans l’hypothèse particulière de paiements reconnus avoir été indûment effectués, relèvent de l’ensemble des opérations inhérentes à la liquidation des comptes budgétaires de l’administration générale et de tous les comptables envers le trésor public relevant du contrôle de la Chambre des comptes ainsi que plus loin de la Chambre des Députés, échappant ainsi à la juridiction du tribunal administratif non seulement en raison des exigences inhérentes au principe de la séparation des pouvoirs, mais encore au regard de la nature juridique de l’ordre de restitution dont s’agit, lequel, participant au processus complexe de comptabilisation générale de l’Etat, et indépendant des rapports de droit et de fait fondamentaux à sa base au regard des recours juridictionnels ouverts, ne revêt point la nature de décision individuelle au sens notamment de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée, contrairement à l’analyse du demandeur ;
Que par voie de conséquence le tribunal est également incompétent pour connaître du recours en tant que dirigé contre l’arrêté ministériel déféré du 29 septembre 1999 ;
Considérant que la partie demanderesse demande encore à voir déclarer commun le jugement à intervenir à l’administration des Contributions directes, telle que devant être représentée suivant les différents ordres de subsidiarité par elle énoncés ;
Considérant que dans la mesure où l’administration des Contributions directes n’a pas de personnalité juridique propre et en tant qu’elle relève de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, dûment représenté à l’instance, il n’y a pas lieu de donner autrement suite à la demande en déclaration du jugement commun ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 2 avril 2001 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
8 s. Schmit s. Delaporte 9
