Tribunal administratif N°s 11896 et 11899 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits respectivement les 23 et 28 mars 2000 Audience publique du 21 mars 2001
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Recours formé par Monsieur … contre une décision du ministre de l’Environnement en matière de discipline
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JUGEMENT
I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 11896 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 mars 2000 par Maître Gaston VOGEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, chef brigadier forestier auprès de l’administration des Eaux et Forêts, demeurant à …tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’une décision du ministre de l’Environnement du 22 février 2000 par laquelle il s’est vu infliger la sanction disciplinaire de la rétrogradation de la fonction de chef brigadier forestier à celle de garde forestier avec l’indication qu’il ne pourra bénéficier d’aucune promotion pendant une durée de cinq ans ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 26 juin 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur le 13 juillet 2000 ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 octobre 2000 ;
Vu le mémoire en triplique, intitulé « commentaires quant aux pièces déposées en relation avec les moyens développés par la défense de … », déposé au greffe du tribunal administratif au nom du demandeur en date du 4 décembre 2000 ;
Vu le mémoire en quadruplique, intitulé « mémoire complémentaire », déposé par le délégué du gouvernement au greffe du tribunal administratif le 15 décembre 2000 ;
II.
Vu la requête, intitulée « recours complémentaire », inscrite sous le numéro 11899 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 28 mars 2000 par Maître Gaston VOGEL, préqualifié, au nom de Monsieur …, préqualifié, ayant pour objet de « compléter le prédit recours [introduit en date du 23 mars 2000, et inscrit sous le numéro 11896 du rôle], en redressant une erreur matérielle qui s’est glissée dans le dispositif et en ajoutant très subsidiairement certaines considérations de fait devant être prises en considération pour le cas où une sanction serait retenue » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 28 juin 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur le 13 juillet 2000 ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 octobre 2000 ;
Vu le mémoire en triplique, intitulé « commentaires quant aux pièces déposées en relation avec les moyens développés par la défense de … », déposé au greffe du tribunal administratif le 4 décembre 2000 ;
Vu le dossier administratif déposé par le délégué du gouvernement au greffe du tribunal administratif en date du 7 décembre 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Gaston VOGEL, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Par un arrêté du 29 décembre 1981, le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et des Eaux et Forêts nomma Monsieur …, préqualifié, à l’époque aide-garde forestier à l’administration des Eaux et Forêts comme garde forestier auprès de la même administration.
Par un arrêté du prédit ministre du 1er février 1984, il fut nommé préposé … avec résidence officielle à …., et ce avec effet au 1er février 1984. Une nouvelle affectation de Monsieur … fut décidée par le ministre de l’Environnement qui, par un arrêté du 23 avril 1986, le nomma, en sa qualité de garde forestier auprès de l’administration des Eaux et Forêts, préposé au triage de … avec résidence officielle à …., et ce avec effet au 1er mai 1986. Par un arrêté du prédit ministre de l’Environnement du 21 mai 1986, Monsieur … fut nommé brigadier forestier auprès de l’administration des Eaux et Forêts, avec résidence officielle à …. Enfin, par un arrêté daté du 7 décembre 1987, le prédit ministre de l’Environnement le nomma chef brigadier forestier auprès de l’administration des Eaux et Forêts, avec résidence officielle à ….
Il ressort d’un courrier adressé en date du 12 septembre 1990 par le ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement au ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural que Monsieur …, en sa qualité de chef-brigadier forestier auprès de l’administration des Eaux et Forêts, a été transféré, avec effet à partir du 1er janvier 1991, au ministère de l’Agriculture. Il ressort encore d’un courrier du 12 juin 1995 adressé par le ministre de l’Environnement au directeur de l’administration des Eaux et Forêts que suite à un accord intervenu entre le ministère de l’Environnement et le ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, Monsieur … a réintégré l’administration des Eaux et Forêts.
A la suite 1) d’une lettre adressée en date du 3 avril 1995 par le ministre de l’Environnement au directeur de l’administration des Eaux et Forêts, par laquelle ce dernier fut chargé d’une instruction disciplinaire à entamer à l’encontre de Monsieur …, chef-
brigadier forestier, afin de « déterminer si les accusations formulées à l’encontre du fonctionnaire sont exactes et s’il a manqué à ses devoirs en vertu du statut général des fonctionnaires de l’Etat et en vertu des autres dispositions légales et réglementaires en vigueur », dans laquelle il est fait référénce « aux informations apparues dans la presse en décembre 1994 et à la question parlementaire n° 129 de l’honorable député Monsieur … au sujet des activités de Monsieur … », sans que cette lettre ne contienne de plus amples informations quant aux chefs d’accusation, 2) d’une lettre envoyée en date du 6 avril 1995 par le directeur des Eaux et Forêts, Monsieur … à Monsieur … dont le contenu est le suivant : « Je vous informe par la présente que Monsieur le ministre de l’Environnement vient de me charger de procéder à une instruction disciplinaire au sujet de diverses activités qui vous ont été reprochées, notamment dans le cadre d’une campagne de presse, accompagnée de la question parlementaire n° 129 de l’honorable député …. Plus particulièrement, la présente instruction a pour objet de rassembler tous les éléments à charge et à décharge de votre personne, compte tenu du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des autres dispositions légales et réglementaires en vigueur en la matière », 3) de la procédure disciplinaire menée par Monsieur …, 4) d’une lettre du ministre de l’Environnement du 28 octobre 1996 adressée au ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, en annexe à laquelle a été transmis à ce dernier le dossier de l’instruction disciplinaire concernant Monsieur …, en le priant de bien vouloir transmettre ce dossier au conseil de discipline en ce qu’il estimait que les faits établis par l’instruction constitueraient un manquement grave à réprimer par des sanctions plus sévères que celles mentionnées à l’article 56.5.b) de la loi précitée du 16 avril 1979, 5) d’une lettre envoyée en date du 6 novembre 1996 par le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative au président du conseil de discipline ayant pour objet de solliciter l’avis de ce conseil sur le dossier disciplinaire, le ministre de l’Environnement prit un arrêté en date du 22 février 2000 par lequel Monsieur … a été rétrogradé à la fonction de garde forestier, avec la précision qu’aucune promotion ne pourra intervenir pendant une durée de cinq ans. Ledit arrêté ministériel s’est référé à un avis du conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat du 20 juillet 1999 qui avait proposé de révoquer Monsieur … de ses fonctions au vu de la gravité des fautes commises par lui.
Par requête, inscrite sous le numéro 11896 du rôle, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 23 mars 2000, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de la décision ministérielle précitée du 22 février 2000.
Par une requête séparée, inscrite sous le numéro 11899 du rôle, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 28 mars 2000, Monsieur … a fait introduire un « recours complémentaire », à la suite de la prédite requête déposée en date du 23 mars 2000, et dirigé contre la même décision du ministre de l’Environnement du 22 février 2000, ayant pour objet de compléter le recours introduit sous le numéro 11896 du rôle, en « redressant une erreur matérielle qui s’est glissée dans le dispositif et en ajoutant très subsidiairement certaines considérations de fait devant être prises en considération pour le cas où une sanction serait retenue ».
Dans l’intérêt d’une bonne administration de la Justice, il y a lieu de joindre les affaires inscrites sous les numéros du rôle respectifs 11896 et 11899 pour y statuer par un seul et même jugement.
L’Etat du Grand-Duché de Luxembourg se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours dans les formes et délai.
Encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision (trib. adm.
4 décembre 1997, n° 10404 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Recours en réformation, n° 2, p.
309 et autres références y citées).
En vertu de l’article 54, paragraphe 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat « le fonctionnaire frappé de toute autre sanction disciplinaire [que celles prévues au paragraphe 1 du même article, à savoir l’avertissement, la réprimande et l’amende ne dépassant pas le cinquième d’une mensualité brute du traitement de base] (…), peut, dans les trois mois de la notification de la décision, prendre recours au tribunal administratif qui statue (…) comme juge du fond ».
Il se dégage de la disposition légale précitée et du constat que Monsieur … s’est vu infliger, par la décision ministérielle précitée du 22 février 2000, la sanction disciplinaire de la rétrogradation, que seul un recours en réformation a pu être introduit contre la décision ministérielle litigieuse. Il s’ensuit que le recours en annulation, introduit à titre principal, est à déclarer irrecevable.
Le recours en réformation, ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, le demandeur invoque plusieurs moyens ayant trait à la régularité de la procédure d’instruction disciplinaire dirigée contre lui en soutenant, en premier lieu, que le ministre de l’Environnement aurait été incompétent pour déclencher l’instruction disciplinaire, alors que seul le chef de l’administration d’affectation aurait pu déclencher celle-ci, conformément à l’article 56 de la loi précitée du 16 avril 1979. Il fait exposer dans ce contexte qu’à l’époque des faits, il aurait été au service du ministre de l’Agriculture, que les faits qui lui seraient reprochés ne concerneraient pas son activité dans son administration d’origine, à savoir l’administration des Eaux et Forêts, se trouvant sous la tutelle du ministre de l’Environnement, et que partant seul le ministre de l’Agriculture aurait pu prendre l’initiative d’une procédure disciplinaire dirigée contre lui.
Le délégué du gouvernement conclut, au contraire, à la compétence du ministre de l’Environnement pour déclencher la procédure disciplinaire, en soutenant que malgré l’accord donné par le ministre de l’Environnement au ministre de l’Agriculture en date du 12 décembre 1990 portant sur le transfert de Monsieur …, à partir du 15 septembre 1990, voire à partir du 1er janvier 1991, en vue de son affectation auprès dudit ministre de l’Agriculture, ce « rattachement à l’administration gouvernementale » n’aurait été documenté par aucune nomination, de sorte que Monsieur … aurait continué à faire partie de l’effectif des fonctionnaires relevant de l’administration des Eaux et Forêts se trouvant sous la tutelle du ministre de l’Environnement. Par ailleurs, nonobstant ce « changement d’affectation » de Monsieur …, celui-ci aurait continué à porter le titre de préposé forestier, ce qui constituerait une preuve supplémentaire de ce qu’il n’aurait jamais cessé de faire partie de l’administration des Eaux et Forêts. Le représentant étatique soutient qu’il s’agirait en l’espèce d’un simple détachement dans le cadre duquel le fonctionnaire en question serait resté intégré dans son administration d’origine, dépendant du ministre de l’Environnement, et partant ce dernier aurait été compétent pour ordonner l’instruction disciplinaire à son encontre en application de l’article 56 de la loi précitée du 16 avril 1979.
En vertu de l’article 52, alinéa 1er de la loi précitée du 16 avril 1979, « le droit d’appliquer les sanctions appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination. (…) ». En l’espèce, il y a lieu de se référer à cette disposition légale, étant donné que la sanction appliquée à l’encontre de Monsieur … ne constitue ni l’avertissement, ni la réprimande, ni l’amende ne dépassant pas le cinquième d’une mensualité brute du traitement de base et partant l’hypothèse visée par l’alinéa 2 du prédit article 52 ne trouve pas application.
Alors que ledit article 52 détermine l’autorité compétente pour infliger des sanctions disciplinaires à un fonctionnaire de l’Etat, c’est l’article 56 de la même loi qui détermine l’autorité compétente pour entamer une instruction disciplinaire à l’encontre d’un tel fonctionnaire, en prévoyant dans son paragraphe 1er que « l’instruction disciplinaire appartient au chef hiérarchique du fonctionnaire et au conseil de discipline », ce chef hiérarchique étant un « conseiller adjoint au Gouvernement désigné par le ministre d’Etat, lorsqu’il s’agit d’un fonctionnaire de l’administration gouvernementale » ou « le chef d’administration, dans tous les autres cas ».
Il s’agit partant d’analyser en l’espèce si, comme Monsieur … n’est pas à considérer comme un chef d’administration, il relève de l’administration gouvernementale ou d’une autre administration relevant de l’Etat.
Par ailleurs, en vertu du paragraphe 2 de l’article 56 précité, c’est « le chef hiérarchique du fonctionnaire [qui] procède à une instruction lorsque des faits, faisant présumer que le fonctionnaire a manqué à ses devoirs au sens du présent statut, sont à sa connaissance ».
En l’espèce, le demandeur reproche au ministre de l’Environnement d’avoir déclenché l’instruction disciplinaire, alors qu’à son avis, seul le ministre de l’Agriculture aurait été compétent afin de prendre une telle initiative.
Il est vrai, ainsi que cela ressort de la lettre précitée du 3 avril 1995, que le ministre de l’Environnement a pris l’initiative d’une instruction disciplinaire à entamer à l’encontre de Monsieur …, en ce qu’il a chargé Monsieur …, en sa qualité de directeur de l’administration des Eaux et Forêts, de procéder à l’instruction de cette affaire disciplinaire.
Comme les parties à l’instance sont en désaccord sur la question de savoir auprès de quelle administration ou de quel ministère Monsieur … était affecté respectivement au cours de la période pendant laquelle les faits litigieux qui lui sont reprochés ont eu lieu, et au moment du déclenchement de l’instruction disciplinaire, il échet en premier lieu de déterminer l’administration à laquelle Monsieur … était affecté ou au sein de laquelle il a été nommé.
Il ressort tant de la requête introductive d’instance inscrite sous le numéro 11896 du rôle que du rapport établi en date du 9 juillet 1996 par Monsieur …, en sa qualité de directeur des Eaux et Forêts, chargé de l’enquête disciplinaire dirigée contre le demandeur, et constituant le rapport de clôture de ladite instruction disciplinaire, que les faits qui ont été reprochés à Monsieur … se rapportent tous à la période du 15 septembre 1990 au 12 juin 1995, à savoir à la période au cours de laquelle il travaillait auprès du ministère de l’Agriculture.
Il échet encore de relever que c’est le ministre de l’Environnement qui, par sa lettre précitée du 3 avril 1995, a pris l’initiative de la procédure disciplinaire dirigée contre Monsieur ….
Le tribunal est amené à analyser de quelle administration le demandeur relevait au cours de la période du 15 septembre 1990 au 12 juin 1995, afin de déterminer l’autorité compétente pour déclencher l’instruction disciplinaire et, le cas échéant, pour infliger une sanction disciplinaire à Monsieur ….
Il ressort des pièces et éléments du dossier administratif, tel que versé au greffe du tribunal administratif seulement en date du 7 décembre 2000, que la dernière nomination de Monsieur … a eu lieu par un arrêté du ministre de l’Environnement du 7 décembre 1987 par lequel il a été nommé chef brigadier forestier auprès de l’administration des Eaux et Forêts, relevant du ministère de l’Environnement.
A la suite d’une lettre adressée en date du 20 mars 1990 par le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural au ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, par laquelle le détachement de Monsieur …, affecté à l’époque en tant que garde forestier auprès de l’administration des Eaux et Forêts, fut sollicité afin de faire partie du ministère de l’Agriculture dans le cadre d’une nouvelle mission qui lui y serait confiée et d’une lettre adressée en date du 9 juillet 1990 par le premier ministre aux ministres de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, et de l’Agriculture, par laquelle il a été proposé de détacher Monsieur … de son administration d’origine, et de le rattacher à l’administration gouvernementale en vue de son affectation au ministère de l’Agriculture avec effet au 1er janvier 1991, avec l’indication que le ministère d’Etat demanderait à la commission d’économie et de rationalisation de retenir, dans ses propositions au conseil du gouvernement dans le cadre du numerus clausus 1991, un poste pour renforcer le ministère d’Agriculture, poste qui serait rétrocédé par ce ministère à celui de l’Aménagement du Territoire pour compenser le transfert de Monsieur …, le ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement a envoyé une lettre en date du 12 septembre 1990 au ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, dont il ressort qu’il pouvait marquer son accord au « transfert » de Monsieur … vers le département de l’Agriculture, avec effet à partir du 15 septembre 1990 avec une « rétrocession automatique » le 1er janvier 1991.
Il ressort par ailleurs d’un courrier adressé en date du 20 octobre 1994 par le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural au ministre de l’Environnement qu’à la suite du souhait exprimé par Monsieur … de « réintégrer » son administration d’origine, et qu’au vu du fait que Monsieur … a été détaché « sur demande de l’ancien ministre de l’Agriculture Monsieur …, pour le conseiller et l’assister dans le domaine de la sylviculture et plus spécifiquement dans le domaine de la forêt privée », avec effet à partir du 1er janvier 1991, le ministre de l’Environnement était prié de marquer son accord à ce que Monsieur … puisse rejoindre l’administration des Eaux et Forêts, dépendant du ministère de l’Environnement, après « son détachement temporaire » auprès du département de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, étant entendu toutefois que Monsieur … devrait continuer, sur une base accessoire, à assister le ministre de l’Agriculture dans le domaine de la gestion des forêts privées parallèlement à ses attributions et missions normales à assumer au sein de l’administration des Eaux et Forêts. Il fut fait droit à cette demande par une décision du ministre de l’Environnement adressée en date du 12 juin 1995 au directeur de l’administration des Eaux et Forêts, avec copie au ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, en ce qu’il était confirmé que Monsieur … pouvait « réintégrer » l’administration des Eaux et Forêts à la suite d’un « accord intervenu entre le ministère de l’Environnement et le ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural ».
Il ressort de l’ensemble des éléments qui précèdent qu’en tout état de cause Monsieur … a quitté une administration, à savoir l’administration des Eaux et Forêts, au cours de la période du 15 septembre 1990 au 12 juin 1995, pour travailler pour une autre administration, à savoir l’administration gouvernementale, en raison de sa mission à exercer au sein du ministère de l’Agriculture.
Il s’ensuit que loin d’avoir fait l’objet d’un changement d’affectation ou d’un changement de fonction, au sens de l’article 6 de la loi précitée du 16 avril 1979, qui ne peuvent être envisagés qu’au sein d’une même administration, Monsieur … a fait l’objet soit d’un changement d’administration soit d’un détachement au sens respectivement des articles 6 et 7 de la même loi.
En vertu de l’article 6, paragraphe 4 de la loi précitée du 16 avril 1979, il y a lieu d’entendre par changement d’administration « la nomination du fonctionnaire dans une autre administration, sans changement de carrière ni de grade ». L’alinéa 3 du même paragraphe 4 dispose qu’un tel changement d’administration ne peut être opéré que par l’autorité investie du pouvoir de nomination. Il doit par ailleurs s’effectuer conformément à la loi modifiée du 27 mars 1986 fixant les conditions et les modalités selon lesquelles le fonctionnaire de l’Etat peut se faire changer d’administration.
En vertu de l’article 7, paragraphe 2, alinéa 2 de la loi précitée du 16 avril 1979, il y a lieu d’entendre par détachement « l’assignation au fonctionnaire d’un autre emploi correspondant à sa carrière et à son grade dans une autre administration, le fonctionnaire restant intégré dans le cadre de son administration ».
Il appartient au tribunal, au vu des faits et éléments de l’espèce, de déterminer si Monsieur … a fait l’objet d’un changement d’administration ou d’un détachement auprès d’une autre administration que celle dans laquelle il a été nommé.
Conformément à la loi précitée du 27 mars 1986, pour qu’il puisse y avoir changement d’une administration vers une autre, il faut non seulement qu’une demande afférente ait été adressée directement au ministre de la Fonction publique, ce qui n’a pas été fait en l’espèce d’après les pièces et éléments du dossier à la disposition du tribunal, mais il faut en outre que la commission de contrôle instituée par l’article 9 de la même loi ait émis un avis préalablement à la nomination du fonctionnaire auprès de la nouvelle administration. Il ne ressort toutefois du dossier administratif ni que la prédite commission de contrôle ait émis un avis au sujet d’un éventuel changement d’administration de Monsieur … ni que l’autorité compétente en vue de procéder à la nomination de Monsieur … auprès du ministère de l’Agriculture, à savoir le ministre de l’Agriculture, ait nommé Monsieur … comme faisant partie de son ministère.
Il résulte de ce qui précède que Monsieur … n’a pas fait l’objet d’un changement d’administration au sens du paragraphe 4 de l’article 6 de la loi précitée du 16 avril 1979 et des dispositions afférentes de la loi précitée du 27 mars 1986, d’autant plus que cet état de fait ressort encore de la terminologie utilisée notamment par la lettre précitée du 20 mars 1990, qui se réfère à un « détachement » de Monsieur …, de la lettre précitée du 20 octobre 1994, qui se réfère à un « détachement temporaire » de Monsieur … auprès du département de l’Agriculture et de la lettre précitée du 12 juin 1995, qui se réfère à la « réintégration de Monsieur … (…) au sein de l’administration des Eaux et Forêts ».
Il suit encore des développements qui précèdent que Monsieur …, nommé au sein de l’administration des Eaux et Forêts par l’arrêté ministériel précité du 7 décembre 1987 est resté attaché à cette administration, dépendant du ministère de l’Environnement et qu’il a fait l’objet d’un détachement, pendant la période du 15 septembre 1990 au 12 juin 1995 auprès du ministère de l’Agriculture moyennant l’assignation d’un autre emploi correspondant à sa carrière et à son grade, tout en restant intégré dans le cadre de son administration d’origine, à savoir l’administration des Eaux et Forêts, conformément à l’article 7, paragraphe 2, alinéa 2 de la loi précitée du 16 avril 1979.
Il suit enfin des développements qui précèdent, que Monsieur … ne faisait pas partie de l’administration gouvernementale au cours de la période litigieuse et que c’était partant son chef d’administration qui, en vertu de l’article 56, paragraphe 1er de la loi précitée du 16 avril 1979 était compétent pour entamer l’instruction disciplinaire. Comme Monsieur … continuait à relever de l’administration des Eaux et Forêts, il appartenait par conséquent au directeur de celle-ci de prendre l’initiative d’une instruction disciplinaire dirigée contre lui. En l’espèce toutefois, c’est le ministre de l’Environnement qui, par sa lettre précitée du 3 avril 1995 adressée au directeur de l’administration des Eaux et Forêts a pris l’initiative de faire procéder à une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur ….
Le ministre de l’Environnement, en tant que chef hiérarchique de l’administration des Eaux et Forêts, a nécessairement compétence pour prendre toutes les décisions relevant de cette administration, et notamment pour prendre en lieu et place du directeur de cette administration, toutes les décisions relevant de la compétence de celui-ci, était donc compétent pour prendre l’initiative d’une procédure disciplinaire à entamer contre l’un des fonctionnaires relevant de cette administration.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le ministre de l’Environnement était compétent pour entamer l’instruction disciplinaire dirigée contre Monsieur … et le moyen afférent présenté par le demandeur est à rejeter.
Le demandeur reproche en deuxième lieu au ministre de l’Environnement d’avoir pris sa décision précitée du 22 février 2000 en se basant sur une procédure disciplinaire viciée du fait qu’elle a été menée par le directeur des Eaux et Forêts, alors que celui-ci ne pourrait pas être considéré comme constituant un enquêteur impartial, dans la mesure où ce serait également lui qui aurait déclenché ladite instruction disciplinaire. Dans ce contexte, le demandeur se réfère à une lettre dudit directeur des Eaux et Forêts du 28 avril 1993 adressée au ministre de l’Environnement, dans laquelle il faisait état de reproches dirigés contre Monsieur …, tirés de violations non seulement des articles 14.1 et 14.4 de la loi précitée du 16 avril 1979, mais également de l’article 23 de la loi du 7 avril 1909 concernant la réorganisation de l’administration des Eaux et Forêts et dans laquelle il exprimait l’avis « que l’affaire … doit faire l’objet d’une instruction disciplinaire » ainsi qu’à une lettre du même directeur du 24 juillet 1996, également adressée au ministre de l’Environnement, dans laquelle il avait fait état de ce que « l’intervention du directeur des Eaux et Forêts adressée le 12 mars 1993 à Monsieur …, ministre de l’Environnement de l’époque, respectivement le 30 mars 1993 à Madame …, ancien ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, est restée sans suite sur le plan disciplinaire et avait à l’époque du déclenchement de l’affaire déjà sombré dans l’oubli ». Sur ce, le demandeur estime que la procédure disciplinaire serait viciée du fait de la violation du paragraphe 2 de l’article 56 de la loi précitée du 16 avril 1979, en ce que l’instruction ne se ferait jamais par le fonctionnaire qui a déclenché l’affaire, ni par celui qui sera éventuellement amené à statuer.
Le demandeur souligne encore dans ce contexte l’agressivité avec laquelle l’instruction aurait été menée par le directeur de l’administration des Eaux et Forêts, ainsi que le caractère prétendument unilatéral de celle-ci qui aurait uniquement était effectuée à sa charge, en écartant d’avance les éléments à décharge.
Le délégué du gouvernement conteste que l’instruction disciplinaire aurait été déclenchée par le directeur des Eaux et Forêts en estimant, au contraire, que celle-ci aurait été déclenchée par le ministre de l’Environnement lui-même à la suite de certaines informations apparues dans la presse et de la question parlementaire de Monsieur … au sujet des activités de Monsieur … et partant le directeur des Eaux et Forêts n’aurait pas été à l’origine de l’instruction de l’affaire disciplinaire et qu’il aurait de ce fait eu qualité d’instruire celle-ci.
Au vœu de l’article 56, paragraphe 2 de la loi précitée du 16 avril 1979, « le chef hiérarchique du fonctionnaire procède à une instruction lorsque des faits, faisant présumer que le fonctionnaire a manqué à ses devoirs au sens du présent statut, sont à sa connaissance.
Dans le cadre de cette instruction, il rassemble tous les éléments à charge et à décharge du fonctionnaire susceptibles d’avoir une influence sur les mesures à prendre.
L’instruction ne se fait jamais par le fonctionnaire qui a déclenché l’affaire ni par celui qui sera éventuellement amené à statuer ».
Ce dernier alinéa a été introduit par la loi du 14 décembre 1983 modifiant la loi du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, qui, au sujet des modifications apportées au régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires de l’Etat, avait pour but « d’introduire dans la procédure disciplinaire des fonctionnaires de l’Etat certains principes de droit fondamentaux ancrés dans la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (doc. parl. n° 2680, exposé des motifs, page 15). En ce qui concerne plus particulièrement l’ajout de ce 3e alinéa, le gouvernement exposait qu’il importait d’apporter « une précision susceptible d’éliminer la tendance remarquée au niveau des administrations de combiner l’organe d’instruction et l’autorité de jugement », ce qui fausserait toute la procédure (ibidem, page 19).
La disposition ainsi insérée dans la loi précitée du 16 avril 1979 a pour objet d’assurer la « neutralité » de toute l’instruction disciplinaire (Jean-Marie Bauler, Le droit de la fonction publique au Luxembourg, Bruylant 1998, n° 364) et s’inspire de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme afin d’assurer l’impartialité de la procédure disciplinaire.
Il échet d’une manière générale d’assurer que l’enquête soit conduite par une « personne compétente à condition que son impartialité ne soit pas contestable (La discipline dans la fonction publique de l’Etat, Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique, La documentation française, Guides, 1998, page 73).
Ainsi, à part le fait que l’agent enquêteur, chargé de l’instruction de l’affaire disciplinaire, doit être impartial d’un point de vue subjectif, en ce qu’il ne doit pas avoir procédé à des prises de position de nature à préjuger du résultat de la procédure disciplinaire, il est exigé que, d’un point de vue objectif, ledit enquêteur ne puisse pas être soupçonné de partialité.
Est à qualifier d’objectivement partial l’agent enquêteur qui a, avant d’être chargé de l’instruction disciplinaire, accusé le fonctionnaire faisant par la suite l’objet de ladite instruction, d’avoir manqué à ses obligations découlant du statut général des fonctionnaires, en émettant ainsi un préjugé défavorable à son égard.
Il se dégage encore dudit paragraphe 2 de l’article 56 précité que, par dérogation à son alinéa 1er, le chef hiérarchique n’est pas habilité à procéder à l’instruction disciplinaire au cas où il a pris l’initiative de celle-ci.
En l’espèce, le demandeur prétend que ce serait Monsieur …, directeur de l’administration des Eaux et Forêts, chargé par le ministre de l’Environnement par la lettre précitée de celui-ci du 3 avril 1995 de procéder à une instruction disciplinaire à son encontre, qui aurait également déclenché l’affaire disciplinaire et il soutient partant que l’alinéa 3 du paragraphe 2 de l’article 56 précité aurait été violé en l’espèce.
Il ressort de la lettre précitée du 28 avril 1993 adressée par Monsieur …, en sa qualité de directeur de l’administration des Eaux et Forêts au ministre de l’Environnement, qu’il a recommandé à celui-ci d’entamer une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur … en allégant des violations des articles 14.1 et 14.4 de la loi précitée du 16 avril 1979 et de l’article 23 de la loi précitée du 7 avril 1909 commises par Monsieur ….
Dans sa lettre précitée du 24 juillet 1996 adressée au ministre de l’Environnement, Monsieur … ne contestait pas avoir pris l’initiative d’une instruction disciplinaire à diriger contre Monsieur …, par sa lettre précitée du 28 avril 1993. Il estimait toutefois dans le prédit courrier du 24 juillet 1996 qu’aucune suite n’aurait été réservée sur le plan disciplinaire à son initiative qui aurait sombré dans l’oubli.
S’il est vrai qu’à la suite de la lettre précitée du 28 avril 1993, le ministre de l’Environnement n’a pas réservé une suite directe à la demande formée par Monsieur … et qu’il ressort de l’ensemble des pièces et éléments du dossier administratif, que lors du déclenchement de l’instruction disciplinaire par le ministre de l’Environnement en date du 3 avril 1995, d’autres faits semblent avoir été reprochés à Monsieur … en addition de ceux figurant dans la lettre précitée du 28 avril 1993 de Monsieur …, comme cela semble se dégager de l’ensemble des pièces et éléments du dossier administratif, en l’absence d’un acte d’accusation en bonne et due forme notifié à Monsieur … au début de l’instruction disciplinaire, il n’en reste pas moins, d’une part, qu’il ressort d’une manière univoque que dans sa lettre précitée du 28 avril 1993 Monsieur … estimait à l’époque qu’il était nécessaire d’entamer une procédure disciplinaire à l’encontre de Monsieur … et, d’autre part, que Monsieur … estimait, dans une note confidentielle adressée le 30 mars 1993 au ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, versée parmi les pièces du dossier administratif que Monsieur …, dans la mesure où il aurait géré des forêts privées, aurait exercé des activités illégales.
Il suit des développements qui précèdent que Monsieur …, en sa qualité de directeur de l’administration des Eaux et Forêts, administration auprès de laquelle Monsieur … a été affecté, a pris une initiative formelle en vue du déclenchement d’une instruction disciplinaire à diriger contre Monsieur …, le fait que le ministre de l’Environnement ait pris cette initiative à son propre compte en adressant la lettre précitée du 3 avril 1995 à Monsieur … étant indifférent dans ce contexte.
L’initiative prise par Monsieur … en date du 28 avril 1993 démontre clairement que déjà à l’époque, Monsieur … avait un préjugé défavorable à l’encontre de Monsieur …, qui a été confirmé non seulement dans la note confidentielle précitée du 30 mars 1993 adressée au ministre de l’Agriculture mais également par la terminologie utilisée et les opinions et appréciations personnelles, négatives à l’égard de Monsieur …, émises dans son rapport de clôture de l’instruction disciplinaire du 9 juillet 1996, faisant clairement ressortir que Monsieur …, en tant qu’agent enquêteur chargé par le ministre de l’Environnement de l’instruction disciplinaire, se retrouvait davantage dans un rôle d’accusateur à l’encontre de Monsieur … que d’un enquêteur impartial ayant pour objet de rassembler tous les éléments à charge et à décharge du fonctionnaire en question.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que dans la mesure où le fonctionnaire qui a déclenché l’affaire disciplinaire est le même que celui qui, par la suite, s’est vu confier l’instruction de ladite affaire, la procédure d’instruction de l’affaire disciplinaire est viciée du fait de la violation de l’alinéa 3 du paragraphe 2 de l’article 56 de la loi précitée du 16 avril 1979, en ce que ledit agent enquêteur ne disposait pas de l’impartialité objective légalement requise, et la décision ministérielle litigieuse du 22 février 2000, dans la mesure où elle se base sur ladite procédure disciplinaire, doit être annulée, dans le cadre du recours en réformation, pour être viciée du fait du vice affectant la procédure d’instruction disciplinaire, sans qu’il y ait lieu d’analyser les autres moyens et arguments développés par les parties à l’instance.
Par ces motifs le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
joint les affaires inscrites sous les numéros du rôle 11896 et 11899 pour y statuer par un seul et même jugement ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, par réformation, annule la décision du ministre de l’Environnement du 22 février 2000 et renvoie l’affaire devant ledit ministre ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président Mme. Lenert, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 21 mars 2001 par le vice-président, en présence de Mme.
Wiltzius, greffier de la Cour administrative, greffier assumé.
Wiltzius Schockweiler 12
