Tribunal administratif N° 12163 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 juillet 2000 Audience publique du 14 mars 2001
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Recours formé par Monsieur … BERG, Luxembourg contre une décision de la Ville de Luxembourg en matière d’employé
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12163 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 27 juillet 2000 par Maître Jean-Georges GREMLING, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … BERG, sans état, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision de la Ville de Luxembourg du 28 juin 1999 matérialisée par le courrier émanant de la commission scolaire écartant sa candidature pour un poste de chargé de direction dans les écoles de la Ville et emportant, à ses yeux, licenciement dans le cadre de sa relation de travail par lui analysée comme étant celle d’un employé communal engagé à durée indéterminée ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 1er août 2000 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 décembre 2000 par Maître Louis BERNS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 11 décembre 2000 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Jean-Georges GREMLING ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Monique CLEMENT et Louis BERNS dans leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 février 2001.
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Considérant que par délibération du 13 juillet 1997, le conseil communal de la Ville de Luxembourg à l’unanimité des membres présents, a proposé à la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle d’accorder une nomination de chargé de direction pour l’année 1997/1998 notamment à Monsieur … BERG, né le…, dans l’enseignement primaire pour un poste à plein temps parmi les tâches particulières visées au point 5 y mentionnées et a chargé le collège des bourgmestre et échevins de conclure avec l’intéressé, sur base du règlement communal du 6 juillet 1992 concernant l’occupation et la rémunération des intervenants non brevetés occupés dans les écoles de la Ville, un contrat de louage de service à durée déterminée pour ladite année scolaire, « ceci afin de suffire aux prescriptions de la législation du travail, tout en retenant que ce contrat pourra à tout moment être remplacé par un contrat de louage de services établi par le ministère de l’Education nationale » ;
Qu’un contrat de louage de service a été signé entre parties le 9 septembre 1997 suivant lequel Monsieur BERG a été engagé en qualité de chargé de cours, tâches particulières (enseignement primaire), pour une durée déterminée prenant cours le 15 septembre 1997 et se terminant le 14 septembre 1998 à raison d’une tâche fixée à 22 leçons hebdomadaires d’enseignement direct y compris les tâches de surveillance, d’orientation, de concertation et de travaux administratifs définis à l’article 2 sub b, c et d du règlement grand-
ducal du 3 mai 1989 fixant la tâche des enseignants de l’éducation préscolaire et de l’enseignement primaire ;
Que suivant délibération du 10 juillet 1998, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, à l’unanimité des membres présents, a proposé à la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle d’accorder une nomination de chargé de direction pour l’année scolaire 1998/1999 à Monsieur … BERG en tant que remplaçant permanent de l’enseignement primaire de la Ville, tout en chargeant le collège des bourgmestre et échevins de conclure avec l’intéressé sur la base du règlement communal du 6 juillet 1992 prévisé un contrat de louage de service à durée déterminée pour ladite année scolaire pareillement aux modalités arrêtées pour l’année scolaire précédente ;
Qu’un contrat de louage de service a été signé entre parties en date du 10 septembre 1998 pour une durée déterminée couvrant l’année scolaire 1998/1999, de sorte à expirer au plus tard la veille du début de l’année scolaire 1999/2000, suivant lequel Monsieur BERG a été engagé en qualité de chargé de direction d’une classe de l’enseignement primaire dans la commune de Luxembourg suivant une tâche d’enseignement direct de 24 leçons hebdomadaires ainsi que les tâches de surveillance, d’orientation, de concertation et de travaux administratifs définis à l’article 2 sub b, c et d du règlement grand-ducal précité du 3 mai 1989 ;
Que ce contrat est pourvu de la réserve manuscrite émanant de Monsieur BERG tirée de ses droits éventuels résultant de l’existence d’un contrat de travail à durée indéterminée conclu entre lui-même et la Ville de Luxembourg, sinon l’Etat ;
Que la candidature posée par Monsieur BERG pour un poste de chargé de direction dans les écoles de la Ville pour l’année scolaire 1999/2000 a été rencontrée par un courrier de la commission scolaire de la Ville du 28 juin 1999, sous la signature de son secrétaire, libellée comme suit :
« Monsieur, Les dispositions réglementaires sur la nomination du personnel enseignant, rappelées par la lettre circulaire concernant l’organisation scolaire de Madame le Ministre de l’Education Nationale et de la Formation Professionnelle, précisent que le conseil communal 2 peut, pour chaque poste pour lequel aucun instituteur breveté ne s’est porté candidat, proposer, sur avis de l’inspecteur de l’enseignement primaire et sous l’approbation du ministre de l’Education nationale, un chargé de direction, tout en observant un certain ordre de priorités.
Or, je suis au regret de vous informer que les membres de l’inspectorat ont émis un avis négatif quant à votre candidature pour un poste de chargé de direction dans les écoles de la Ville (avis C : « candidat recommandé seulement pour des remplacements de courte durée »). Ainsi il nous sera impossible de donner une suite favorable à votre demande.
Néanmoins nous ne voyons aucune objection à ce que vous n’effectuiez des remplacements dans les écoles de la Ville, dans les ordres d’enseignement pour lesquels vous êtes en possession d’une autorisation de remplacement, prière de nous communiquer votre intérêt ad hoc.
Veuillez agréer, Monsieur, … » ;
Que par courrier de son mandataire du 9 juillet 1999, Monsieur BERG s’est adressé à la Ville de Luxembourg pour contester le licenciement intervenu à travers le courrier prédit du 28 juin 1999, estimant qu’une relation de travail à durée indéterminée le liait à la Ville suivant le régime de droit commun, tout en demandant la communication des motifs à la base dudit licenciement, sous les réserves d’usage ;
Que par courrier de son mandataire du 13 suivant, la demande de communication des motifs a été réitérée, sauf à rectifier la date de la lettre de licenciement erronément énoncée dans le prédit courrier du 11 juillet 1999 ;
Que par courrier du 30 juillet 1999, la bourgmestre de la Ville de Luxembourg a rencontré les demandes de motifs prévisées dans les termes suivants :
« Par la présente je reviens à votre lettre du 13 juillet 1999 rectifiant celle du 9 juillet 1999 par laquelle vous demandez l’indication des motifs d’un prétendu licenciement qui aurait été notifié à votre mandant M. … BERG en date du 28 juin 1999.
En vertu d’un contrat de louage de service à durée déterminée du 10 septembre 1998, M. BERG a été engagé en qualité de chargé de direction pour l’enseignement primaire pour l’année scolaire 1998/1999. Il a été stipulé notamment que ledit contrat expirera au plus tard la veille du début de l’année scolaire 1999/2000.
En effet l’emploi de chargé de direction dans le secteur de l’enseignement fait partie d’un domaine pour lequel le règlement grand-ducal du 11 juillet 1989 portant application des dispositions des articles 5, 8, 34 et 41 de la loi du 24 mai 1989 sur le contrat de travail prévoit la possibilité de conclure des contrats à durée déterminée alors qu’il s’agit d’emplois pour lesquels il est d’usage courant de ne pas recourir au contrat à durée indéterminée en raison de la nature de l’activité ou du caractère par nature temporaire de ces emplois.
Comme le contrat de travail à durée déterminée cesse de plein droit à l’échéance du terme, la lettre du 28 juin 1999 ne saurait être interprété comme une décision de licenciement. Vous conviendrez avec moi que dans ces conditions une indication de motifs est superfétatoire » ;
3 Que Monsieur BERG s’est encore adressé à la Ville de Luxembourg par courrier du 17 août 1999 pour réitérer sa prise de position ;
Qu’il résulte d’une décision non datée de l’administration de l’Emploi qu’il a été fait droit à la demande d’octroi des indemnités de chômage complet dans le chef de Monsieur BERG avec effet à partir du 27 septembre 1999 ;
Que par requête déposée au greffe du tribunal du travail de Luxembourg en date du 5 octobre 1999, il conclut à voir déclarer le licenciement intervenu le 28 juin 1999 abusif et anormal et à voir condamner la Ville de Luxembourg à des dommages et intérêts à raison de 1.000.000.- francs sous réserve d’augmentation ;
Que par requête déposée au même greffe en date du 5 juin 2000, Monsieur BERG a requis la mise en intervention du fonds pour l’Emploi ;
Considérant que par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 27 juillet 2000, Monsieur BERG a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision prérelatée de la Ville de Luxembourg du 28 juin 1999 avec demande en reconnaissance d’une relation de travail à durée indéterminée avec la Ville, ainsi qu’en condamnation de ladite Ville à des dommages et intérêts à hauteur d’un million de francs pour raison de licenciement abusif et anormal outre les intérêts légaux et la réserve d’augmentation ainsi qu’à une indemnité de procédure de 60.000.- francs sur base de l’article 240 du nouveau code de procédure civile ;
Considérant qu’en premier lieu la Ville se rapporte à prudence de justice quant à la compétence ratione materiae du tribunal administratif pour connaître du recours, posant ainsi la question précisée en termes de plaidoiries de savoir si Monsieur BERG est à considérer comme employé communal ou comme employé privé au sens de la législation applicable ;
Considérant que d’après l’article 11.1 du règlement grand-ducal du 26 mai 1975 portant assimilation du régime des employés communaux à celui des employés de l’Etat, les contestations résultant du contrat d’emploi, de la rémunération et des sanctions et mesures disciplinaires des employés communaux sont de la compétence du tribunal administratif siégeant comme juge du fond;
Considérant que le règlement grand-ducal du 26 mai 1975 en question a été pris en application de l’article 13 de la loi du 27 janvier 1972 fixant le régime des employés de l’Etat, dans sa teneur d’avant la loi du 9 juin 1995 modifiant la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux portant qu’un « règlement grand-ducal pourra prévoir l’assimilation au régime des employés de l’Etat du personnel … des communes … »;
Qu’en effet la loi du 9 juin 1995 est venue en son article II modifier l’article 13 de la loi du 27 janvier 1972 précitée en ce sens que le renvoi au personnel des communes a été supprimé;
Qu’en contrepartie ladite loi du 9 juin 1995, à travers son article I A), a précisé que dans le texte de la loi modifiée du 24 décembre 1985 précitée les termes « employés contractuels communaux » et « employés temporaires » sont remplacés respectivement par « employés communaux » et « employés privés »;
4 Qu’à travers son article I B), la loi du 9 juin 1995 a disposé que l’article 1er de la loi modifiée du 24 décembre 1985 était complété par 2 paragraphes nouveaux libellés comme suit: «5. Un règlement grand-ducal fixe les conditions à remplir pour pouvoir bénéficier du statut d’employé communal.
6. La situation des employés privés, sans préjudice de l’article 22, troisième alinéa, de la présente loi, est régie par la législation sur le contrat de travail. Ils sont affiliés à la caisse de pension et à la caisse de maladie des employés privés et ils ressortissent à la Chambre des Employés Privés.
Le règlement grand-ducal prévu au paragraphe qui précède fixe les conditions et modalités sous lesquelles l’autorité investie du pouvoir de nomination peut, sur la demande de l’intéressé et sous l’approbation du ministre de l’Intérieur, faire bénéficier l’employé privé du statut de l’employé communal. Dans ce cas la rémunération et le droit à pension sont nouvellement fixés sur la base de l’article 22, deuxième alinéa, de la présente loi. ».
Considérant qu’il est constant qu’à ce jour aucun règlement grand-ducal n’a été pris sur base de l’article 1.5 de la loi du 24 décembre 1985, tel que modifié par celle du 9 juin 1995 précités;
Que par ailleurs aucune disposition transitoire concernant le statut du règlement grand-
ducal du 26 mai 1995 n’est contenue dans ladite loi du 9 juin 1995, ni ailleurs;
Considérant que même si l’article 13 de la loi du 27 janvier 1972 telle que modifiée par celle du 9 juin 1995 ne comporte plus la base légale pour l’assimilation des employés des communes au régime des employés de l’Etat, il n’en reste pas moins qu’en vertu du principe de la pérennité des lois, en attendant la promulgation du règlement grand-ducal prévu par l’article 1.5. de la loi modifiée du 24 décembre 1985 précitée, le règlement grand-ducal valablement pris à l’époque, en date du 26 mai 1975, doit continuer à sortir ses effets dans la mesure où ses dispositions ne se trouvent pas en contradiction avec celles, hiérarchiquement supérieures ou égales, ultérieurement promulguées;
Considérant que l’attribution de compétence en faveur du tribunal administratif siégeant comme juge du fond résultant de l’article 11.1. du règlement grand-ducal du 26 mai 1975 précité n’a été contredite par aucune disposition ultérieure, de sorte que le litige actuellement déféré ayant trait aux contrats d’emploi de Monsieur BERG amène le tribunal à examiner si celui-ci rentre dans la catégorie des employés communaux visés par ledit règlement grand-ducal du 26 mai 1975, telle que se dégageant de la législation applicable au moment de l’introduction du recours, afin de déterminer utilement sa compétence;
Considérant que dans la mesure où le premier engagement de Monsieur BERG auprès de la Ville de Luxembourg se situe après l’entrée en vigueur de la loi du 9 juin 1995 prévisée, la disposition transitoire prévue en son article IV n’est point appelée à s’appliquer en l’espèce ;
Considérant qu’il convient dès lors de se rapporter aux dispositions du règlement grand-ducal du 26 mai 1975 également précité, lequel prévoit en son article 2 alinéa 1er que « la qualité d’employé communal au sens des dispositions du présent règlement est reconnue à toute personne engagée contractuellement, à temps complet, conformément aux dispositions 5 légales, dans les communes, syndicats de commune et établissements publics, placés sous la surveillance d’une commune, sous la dénomination d’« employé communal » » ;
Considérant que l’engagement de Monsieur BERG en tant que chargé de cours, intervenant non-breveté, occupé dans les écoles de la Ville, repose de façon expresse sur les dispositions du règlement communal du 6 juillet 1992 aux termes de l’article 3 duquel il est appelé à revêtir le statut d’employé temporaire communal ;
Considérant que les modalités lui appliquées résultant dudit règlement communal tenant notamment à son classement, à sa rémunération et au développement de sa carrière telles qu’y émargées amènent le tribunal à retenir dans son chef à travers la désignation lui conférée par les autorités communales compétentes de la qualité d’employé communal au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal modifié du 26 mai 1975 précité, étant entendu que l’adjectif temporaire se rapporte à l’engagement à durée déterminée prévu au même règlement communal et ne saurait en toute occurrence être interprété par rapport à un texte postérieur tel l’article IV de la loi du 9 juin 1995 précitée, par ailleurs inapplicable en l’espèce ;
Considérant qu’il est encore admis au-delà du libellé formel de l’article 2 alinéa premier du règlement grand-ducal du 26 mai 1975 prérelaté que l’engagement d’un employé communal peut être opéré suivant une tâche correspondant approximativement à un temps complet, telle que celle arrêtée dans le chef de Monsieur BERG à raison de 22 heures hebdomadaires d’enseignement direct ensemble les tâches annexes stipulées dans son contrat d’emploi du 9 septembre 1997, ce d’autant plus que la délibération communale à sa base du 11 juillet 1997, précitée, porte sur un poste à plein temps, tel qu’y émargé en entête du point 5 faute d’indication contraire y retenue par ailleurs (cf. trib. adm. 18 novembre 1999, Lecoq-
Vandermaesbrugge, n° 11003 du rôle, Pas. adm. 01/2000, V° Fonction publique, n° 121, p.
164) ;
Considérant que par voie de conséquence, conformément aux dispositions de l’article 11.1 du règlement grand-ducal du 26 mai 1975 précité, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal, dans la mesure des contestations résultant du contrat d’emploi de Monsieur BERG et dans les limites des dispositions de l’article 95bis de la Constitution ;
Considérant que le tribunal est incompétent sur base des dispositions combinées des articles 84 et 95bis de la Constitution pour connaître des aspects du recours tendant à la condamnation de la Ville de Luxembourg à des dommages et intérêts du chef du licenciement abusif allégué, pour avoir trait exclusivement à des droits civils ;
Considérant qu’il s’ensuit encore que le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire est irrecevable ;
Considérant qu’au titre de la recevabilité du recours en réformation, la partie défenderesse soulève la question de sa tardiveté pour non-respect à la fois du délai contentieux de trois mois et du délai d’un an prévu par l’article 28 de la loi modifiée du 24 mai 1989 sur le contrat de travail courant à partir de la lettre de protestation du 9 juillet 1999 précitée ;
6 Considérant qu’à défaut d’indication des voies de recours conformément à l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les autorités relevant de l’Etat et des communes, applicable en matière d’employés communaux, aucun délai de recours n’a commencé à courir relativement à la communication du 28 juin 1999 actuellement critiquée, de sorte que le moyen d’irrecevabilité pour cause de tardiveté manque en droit sous cet aspect ;
Considérant que dans la mesure où la partie demanderesse a utilement agi dans le délai prévu par l’article 28 de la loi modifiée du 24 mai 1989 précitée à travers sa requête déposée devant le tribunal du travail de Luxembourg en date du 5 octobre 1999 l’irrecevabilité pour cause de tardiveté tirée dudit article 28 manque en fait ;
Considérant que le recours en réformation ayant pour le surplus été introduit suivant les formes prévues par la loi il est recevable dans les limites de la compétence ratione materiae du tribunal prétracées ;
Considérant qu’au fond le recours tend à la réformation de la décision directement visée du 28 juin 1999 prérelatée émanant de la commission scolaire de la Ville de Luxembourg tout en comportant la demande parallèle de reconnaissance d’une relation de travail à durée indéterminée dans le chef de Monsieur BERG en tant qu’employé communal au service de la Ville de Luxembourg ;
Considérant que la décision déférée de la commission scolaire de la Ville de Luxembourg se présente sous le double aspect de la non-admission de la candidature de Monsieur BERG pour un poste de chargé de direction dans les écoles de la Ville et, suivant l’analyse du demandeur, d’une décision de licenciement sur toile de fond d’une relation de travail à durée indéterminée alléguée ;
Considérant que sous le double aspect de la non-admission de la candidature de Monsieur BERG et de son licenciement allégué, le tribunal est amené, avant tout autre progrès en cause à soulever ex officio la question de la compétence de l’autorité ayant pris la décision déférée, s’agissant d’une question de fond touchant à l’ordre public et devant dès lors être soulevée d’office par le juge (cf. trib. adm. 8 février 1999, Leone, n°s 10821 et 10880 du rôle, Pas. adm. 01/2000, V° Actes administratifs, n° 1, p. 15 et autre décision y citée) ;
Qu’il convient dès lors de rouvrir les débats en vue de permettre aux parties de prendre utilement position par rapport à la question ainsi soulevée d’office, suivant les modalités arrêtées au dispositif du présent jugement ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours dans la mesure de la demande en condamnation à des dommages et intérêts pour licenciement abusif ;
se déclare compétent pour connaître du recours pour le surplus ;
déclare le recours en réformation recevable ;
7 dit le recours en annulation irrecevable, au fond, avant tout autre progrès en cause, ordonne la réouverture des débats pour permettre aux parties de prendre position par un mémoire complémentaire à déposer, sous peine de forclusion, dans le mois de la notification du présent jugement sur la question de la compétence de l’autorité ayant pris la décision déférée du 28 juin 1999 considérée suivant ses différents aspects ;
refixe l’affaire pour continuation des débats à l’audience publique du mercredi 25 avril 2001 ;
réserve les frais ainsi que tous droits des parties.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 14 mars 2001 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 8
