Tribunal administratif N° 12233 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 août 2000 Audience publique du 7 mars 2001
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Recours formé par les époux … BAYANI KEYVANI et …, Mamer, ainsi que … et …, Abweiler contre deux délibérations du conseil communal de Bettembourg, ainsi qu’une décision du ministre de l’Intérieur en matière d’aménagement des agglomérations
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12233 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 11 août 2000 par Maître Elisabeth ALEX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … BAYANI KEYVANI, …, et de son épouse, Madame …, …, demeurant ensemble à L-…, ainsi que de Monsieur …, …, et de son épouse, Madame …, …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif 1) de la délibération du conseil communal de Bettembourg du 15 mai 1998 portant adoption provisoire du nouveau projet d’aménagement général, parties graphique et écrite ; 2) de la délibération du même conseil du 10 juillet 1998 en portant adoption définitive avec rejet de leurs objections, de même que 3) de la décision du ministre de l’Intérieur du 12 mai 2000 portant approbation définitive de la délibération prévisée du 10 juillet 1998 avec rejet corrélatif de la réclamation introduite pour compte de Monsieur … BAYANI KEYVANI en date du 13 août 1998 (motifs tirés de leurs droits acquis concernant l’immeuble situé à …);
Vu l’exploit de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 17 août 2000 portant signification de ce recours à l’administration communale de Bettembourg ;
Vu le mémoire en réponse intitulé “ mémoire en réplique ” déposé au greffe du tribunal administratif en date du 29 novembre 2000 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Bettembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Marcel HERBER, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 8 décembre 2000 portant signification de ce mémoire en réponse aux parties demanderesses ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 janvier 2001 par Maître Elisabeth ALEX au nom des demandeurs ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Albert RODESCH ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 29 janvier 2001 par Maître Albert RODESCH au nom de l’administration communale de Bettembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Marcel HERBER, préqualifié, du 31 janvier 2001 portant signification de ce mémoire en duplique aux demandeurs ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes attaqués ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Elisabeth ALEX et Albert RODESCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 février 2001.
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Considérant que par compromis signé entre parties le 19 mai 1992, l’administration communale de Bettembourg a transporté par voie d’échange aux époux … BAYANI KEYVANI, …, et …, …, ainsi qu’à Monsieur …, époux séparé de biens de Madame …, la propriété d’un immeuble situé à …, inscrit au cadastre de la commune de Bettembourg, section A du chef-lieu sous le numéro 1540/7807 d’une contenance de 10 ares 56 centiares représentant l’ancien dépôt …, en contrepartie de l’acquisition par la commune d’un terrain sis à Noertzange, inscrit au cadastre de la commune de Bettembourg, section E de Noertzange au-
lieu dit “ Grosswies ”, sous les numéros 183/1032 et 184 d’une contenance totale de 2 hectares 12 ares 10 centiares ;
Que suivant l’article 8 dudit compromis il est souligné que la cession par la commune de Bettembourg de son immeuble sis …, à … prévisé est intervenue uniquement pour des raisons urbanistiques et d’intérêt général sous la condition formelle et irrévocable que les constructions se trouvant sur le prédit terrain sont destinées en toute occurrence à être démolies ;
Qu’à travers l’article 1er dudit compromis les époux BAYANI KEYVANI-…, ainsi que Monsieur … se sont obligés “ die bestehenden Gebäulichkeiten abzureissen und auf vorbezeichnetem Grundstück Appartementwohnungen und Geschäfte zu errichten, das Ganze gemäss dem Vorprojekt welches diesem Vertrag beigebogen verbleibt ” ;
Que par ailleurs les mêmes se sont engagés à travers ledit compromis à renoncer à tout recours ainsi qu’à toute demande de dommages et intérêts concernant le reclassement en zone verte des immeubles par eux cédés ;
2 Que ce compromis, approuvé par le conseil communal de Bettembourg en date du 25 mai 1992, ainsi que par le ministre de l’Intérieur le 6 août suivant, a été entériné par acte de partage passé pardevant Maître Tom METZLER, notaire de résidence à Luxembourg-
Bonnevoie, en date du 16 décembre 1992, lui-même approuvé par le conseil communal de Bettembourg le 5 février 1993, la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur, présentée comme constante en cause, n’étant point versée au dossier ;
Qu’un nouveau plan d’aménagement général, parties graphique et écrite, a été adopté provisoirement par le conseil communal de Bettembourg par délibération du 15 mai 1998 ;
Que l’objection y relative de Messieurs … BAYANI KEYVANI et … a été enregistrée sous le numéro 16 (3329/2.0016) en tant que critiquant le fait que le nouveau plan d’aménagement général réduirait leurs droits tels que résultant de l’acte d’échange prédit du 16 décembre 1992 entérinant le compromis du 19 mai précédant concernant l’immeuble situé à …,… ;
Que suivant délibération du 10 juillet 1998, le conseil communal de Bettembourg, statuant individuellement pour chacune des objections présentées a rejeté à l’unanimité des voix celles présentées par les consorts BAYANI et …, tout en portant adoption définitive de l’ensemble du plan d’aménagement général, tel que modifié notamment du fait des objections déclarées fondées ;
Que par courrier de son mandataire du 13 août 1998, Monsieur … BAYANI KEYVANI a formulé une réclamation contre la prédite délibération d’adoption définitive du PAG de la commune de Bettembourg auprès du Gouvernement, aux mains du ministre de l’Intérieur, au motif qu’il y aurait eu atteinte à ses droits acquis par voie conventionnelle constituant une atteinte à son droit de propriété, ainsi qu’au principe général des droits de la légitime confiance, tels que définis notamment par la Cour de Justice des Communautés Européennes ;
Que par arrêté du 12 mai 2000, le ministre de l’Intérieur a déclaré toutes les réclamations adressées au Gouvernement recevables en la forme, mais quant au fond non motivées à suffisance de droit, tout en approuvant la délibération prévisée du 10 juillet 1998 portant adoption définitive du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, de la commune de Bettembourg ;
Considérant que par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 11 août 2000, les époux … BAYANI KEYVANI et …, ainsi que les époux … et … ont fait introduire un recours en annulation basé sur l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif dirigé à la fois contre les délibérations prévisées du conseil communal de Bettembourg des 15 mai et 10 juillet 1998, ainsi que contre l’arrêté du ministre de l’Intérieur du 12 mai 2000 précité ;
Considérant qu’il appert qu’aucun mémoire n’a été déposé pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, de sorte que conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal est amené à statuer néanmoins à l’égard de toutes les parties par un jugement ayant les effets d’une décision contradictoire ;
3 Considérant que la commune conclut à l’incompétence du tribunal pour connaître du recours, lequel suivant son libellé paraîtrait tendre à la condamnation de la commune à respecter un prétendu engagement contractuel, alors que les contestations relatives aux droits civils relèvent de la compétence exclusive des juridictions judiciaires ;
Que les demandeurs d’insister dans leur mémoire en réplique sur le fait qu’ils n’ont pas saisi le tribunal administratif pour voir statuer sur la méconnaissance par la commune de Bettembourg de ses obligations contractuelles issues de la convention signée entre parties, mais sur les décisions d’adoption et d’approbation du nouveau plan d’aménagement général, conditionnant par ailleurs leurs droits civils mais se situant à un stade antérieur ;
Qu’ils précisent ainsi que d’après leurs informations aucun permis de construire ne serait susceptible de leur être délivré sur base du nouveau plan d’aménagement général pour la construction d’un immeuble à quatre étages avec une profondeur, à certains niveaux, de 32 mètres et estiment que notamment les articles 2.1.4.3 de la nouvelle partie écrite conditionnant la profondeur maximale des constructions dans la zone centrale III dont relèverait leur terrain en question limiterait la profondeur maximale des immeubles à construire à 15 mètres, tandis que l’article 2.1.4..4 ne prévoirait qu’une corniche principale de 9 mètres maximum avec seulement deux ou trois niveaux, l’article 4.9.b) prévoyant que les garages ne peuvent pas dépasser la façade arrière de la maison d’habitation, signifiant d’après eux qu’ils ne sauraient dépasser la profondeur maximale admissible de la construction principale ;
Considérant qu’à travers le recours dirigé contre des actes administratifs à caractère réglementaire sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée et appuyé sur les cas d’ouverture de la violation de la loi ainsi que de l’excès de pouvoir, le tribunal a été compétemment saisi, sans qu’il ne soit appelé à toiser un litige relatif à des droits civils suivant les précisions apportées par les demandeurs à travers leur mémoire en réplique ;
Que le moyen d’incompétence soulevé laisse partant d’être fondé ;
Considérant que la commune se rapporte encore à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en la pure forme, tout en contestant plus particulièrement l’intérêt à agir des consorts BAYANI en niant plus particulièrement que le nouveau plan d’aménagement général serait moins favorable que celui en vigueur en 1992, au moment de la passation des compromis et acte notarié d’échange susvisés ;
Considérant que dans la mesure où l’intérêt à agir se mesure aux prétentions des demandeurs, abstraction faite de leur caractère justifié au fond, le moyen tendant au défaut d’intérêt à agir est à écarter sous cet aspect ;
Considérant qu’il appert à travers l’acte notarié d’échange du 16 décembre 1992 prévisé que Madame … est mariée avec Monsieur … sous le régime de la séparation de biens et n’a dès lors pas acquis de droits patrimoniaux sur l’immeuble dont s’agit situé … à …, ne servant pas non plus de résidence à la famille du propriétaire au sens de l’article 215 du code civil, question par rapport à laquelle la mandataire des demandeurs s’est rapportée à prudence de justice à l’audience ;
4 Que par voie de conséquence, en dehors d’autres éléments avancés, Madame … ne justifie pas d’un intérêt suffisant à agir, de sorte que le recours est à déclarer irrecevable dans son chef ;
Considérant que les époux BAYANI KEYVANI-… sont co-propriétaires de l’immeuble en question à raison de 20/25ième, tandis que Monsieur … en détient 5/25ième ;
Que s’agissant d’un immeuble en indivision, les propriétaires co-indivisaires ont qualité et intérêt pour agir, abstraction faite de l’absence de l’un ou de l’autre au niveau des objections et réclamation présentées à chaque fois par au moins un d’entre eux ;
Considérant que le recours ayant été introduit pour le surplus suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable dans la mesure où il a été formé au nom des époux … BAYANI KEYVANI et …, ainsi que de Monsieur …, désignés ci-après par “ les consorts BAYANI ” ;
Quant au fond Considérant que relativement au fond, les parties demanderesses invoquent à l’égard des actes déférés la violation de la loi, qu’elles situent à un triple niveau en ce qu’il y aurait eu à la fois violation du principe de la confiance légitime, du principe des droits légitimement acquis, ainsi que du principe de sécurité juridique par elles ainsi invoqués ;
Que d’après elles le principe général de la confiance légitime, tel que dégagé par la Cour de Justice des Communautés Européennes, dicterait qu’un administré doit pouvoir avoir confiance que des engagements irrévocablement pris entre lui et une autorité publique lui restent acquis de façon continue, et que l’autorité publique ne va pas porter atteinte à sa situation individuelle ainsi acquise lorsqu’elle modifie notamment une réglementation ;
Qu’au titre des droits légitimement acquis elles estiment que l’autorité administrative appelée à prendre une décision devrait tenir compte de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle elle est amenée à se prononcer, sauf l’exception admise au cas où il convient de respecter un droit individuellement acquis en conformité avec l’ancien état de droit ;
Que dès lors face à des décisions individuelles régulièrement prises, créatrices de droit, l’autorité ne saurait ni les retirer, ni en méconnaître la portée à l’occasion d’actes qu’elle est amenée à accomplir ultérieurement ;
Qu’en l’espèce la commune de Bettembourg, en adoptant le nouveau plan d’aménagement général sans exclure de son application le terrain des demandeurs aurait méconnu leur droit subjectif à la construction d’un immeuble à appartements aux conditions fixées dans ledit contrat ;
Que tout en précisant encore que le tribunal ne serait pas saisi de la méconnaissance par l’autorité publique des obligations contractuelles assumées par elle, mais de la décision par laquelle l’autorité publique aurait mis à néant pareils droits civils, nés du contrat conclu entre la commune et les demandeurs, ceux-ci estiment que le principe de sécurité juridique aurait plus particulièrement été violé en ce que l’administration serait chargée d’assurer le respect des 5 droits conférés aux administrés, même illégalement créés, conformément au principe de l’intangibilité des effets des décisions créatrices de droit ;
Que les demandeurs de conclure encore globalement qu’en violant les trois principes par eux ainsi énoncés, l’administration aurait commis un excès de pouvoir devant entraîner l’annulation du plan d’aménagement général à travers les actes déférés en ce que leur terrain n’a pas été exclu de son champ d’application ;
Considérant qu’il convient de préciser préliminairement que ni le compromis signé entre parties le 19 mai 1992, ni l’acte notarié d’échange subséquent du 16 décembre 1992 n’ont été de nature à modifier en tant que tels le plan d’aménagement général de la commune de Bettembourg applicable à l’époque, tout comme il ne sont pas à analyser comme plan d’aménagement particulier, étant constant que la procédure prévue par les articles 3 et 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes n’a point été engagée ;
Considérant qu’aucun permis de construire, ni de démolir ne résulte par ailleurs directement des compromis et acte d’échange en question, tant le conseil communal, que le ministre de l’Intérieur étant incompétent à cet escient ;
Considérant que d’après les informations fournies au dossier, ensemble les explications des parties, aucun permis de la sorte n’a été délivré à ce jour par l’autorité compétente, ni par ailleurs demandé en bonne et due forme concernant l’immeuble situé à …, …, advenu par échange aux consorts BAYANI ;
Considérant que les projets communaux d’aménagement général ont pour but et pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des agglomérations qu’ils concernent et le régime des constructions à y élever (Cour adm. 10 juillet 1997, Gloesener, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Urbanisme, n° 23, p. 350 et autres décisions y citées) ;
Considérant que d’après l’article 5 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, les projets d’aménagement peuvent être révisés et modifiés sous l’observation de la procédure prescrite pour le premier établissement des plans en question ;
Considérant que la mutabilité des plans d’aménagement généraux relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné ;
Considérant qu’il en découle que les parties intéressées, dont les propriétaires d’immeubles, n’ont pas un droit acquis au maintien d’une réglementation communale d’urbanisme donnée, étant entendu que les changements à y apporter ne sauraient s’effectuer de manière arbitraire, mais, appelés à résulter de considérations d’ordre urbanistique et politique pertinentes répondant à une finalité d’intérêt général, ils sont à opérer suivant la procédure prévue par la loi comportant la participation de tous les intéressés ;
Considérant que des droits acquis peuvent le cas échéant avoir été engendrés par une réglementation communale d’urbanisme au titre de droits individuels dérivés, sans que 6 cependant l’existence de pareils droits ne soit en tant que telle un empêchement dirimant au changement de règles générales d’urbanisme ;
Considérant que l’argumentaire des parties demanderesses consiste sous tous ses aspects à reprocher aux autorités communale et ministérielle concernées de ne pas avoir exclu leur immeuble dont s’agit du champ d’application des nouvelles dispositions du plan d’aménagement général adopté et approuvé à travers les actes déférés, pour ainsi le maintenir sous l’impact de l’ancienne réglementation en la matière ;
Qu’ainsi axés, les moyens des demandeurs tendant intégralement à consacrer d’immutabilité des règles d’urbanisme communales se heurtent à la fois au principe même de leur changement autorisé dans le cadre de la loi, ainsi qu’à celui du caractère général des règles d’urbanisme posées à travers les plans successivement adoptés ;
Considérant que dans les compromis et acte notarié d’échange conclus entre les consorts BAYANI et la commune de Bettembourg, cette dernière n’a point agi en tant qu’autorité publique exerçant un pouvoir de réglementation, mais à l’instar d’un gestionnaire de biens ;
Considérant que dès lors les actes déférés portant classement de l’immeuble en question ont pu intervenir indépendamment desdits compromis et actes d’échange ;
Considérant qu’il s’ensuit que les autorités communale et ministérielle compétentes ont pu, chacune en ce qui la concerne, procéder respectivement à l’adoption et à l’approbation du nouveau plan d’aménagement général, parties graphique et écrite, de la commune de Bettembourg dont s’agit, sans en être empêchés par principe par l’existence des compromis et actes d’échange prévisés, pourvu seulement que les changements intervenus soient basés sur des considérations prévues par la loi, au-delà de l’impact financier dans le chef des propriétaires concernés, abstraction faite de toute question d’indemnisation y relative échappant à la compétence du tribunal administratif ;
Considérant qu’à travers les garanties légales posées autour de la mutabilité de principe des règles d’urbanisme communales en ce que les changements des plans d’aménagement généraux ne peuvent être fondés que sur des considérations d’ordre urbanistique et politique d’intérêt général, les critiques globales formulées par les demandeurs ayant trait à la violation des principes de confiance légitime et de sécurité juridique laissent également d’être fondées à ce niveau ;
Considérant que dans la mesure où les parties demanderesses ne font valoir aucune argumentation tendant à mettre en doute les considérations d’ordre urbanistique et politique d’intérêt général à la base des changements opérés relativement à leur immeuble par le nouveau plan d’aménagement général adopté et approuvé à travers les actes déférés, sans par ailleurs non plus énoncer en quoi consisteraient spécifiquement les différences entre l’ancienne et la nouvelle réglementation concernant leur dit immeuble, force est de retenir que le recours laisse d’être fondé, tel que présenté sous le double aspect des violations de la loi et excès de pouvoir allégués ;
Par ces motifs, 7 le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours irrecevable dans le chef de Madame … ;
le déclare recevable pour le surplus ;
au fond le dit non justifié ;
partant en déboute ;
condamne les parties demanderesses aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 7 mars 2001 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
