Tribunal administratif N° 12126 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 14 juillet 2000 Audience publique du 21 février 2001
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Recours formé par la société à responsabilité limitée L’OLIVIER, … contre quatre décisions de la bourgmestre de la commune de Strassen en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12126 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 14 juillet 2000 par Maître Roland ASSA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée L’OLIVIER s. à r.l., établie et ayant son siège social à L-…, tendant à l’annulation de quatre décisions de refus successivement rendues par la bourgmestre de la commune de Strassen en dates des 19 juin 1996, 7 août 1997, 22 décembre 1999 et 17 avril 2000 suite à ses demandes successives d’adjonction d’éléments latéraux et tectoraux appelés à abriter la terrasse située à l’arrière du restaurant exploité à la prédite adresse ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 14 juillet 2000 portant signification de ce recours à l’administration communale de Strassen ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 1er décembre 2000 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Strassen ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 29 novembre 2000 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Roland ASSA ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 29 décembre 2000 par Maître Roland ASSA, au nom de la société L’OLIVIER s. à r.l.;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Jean MEDERNACH ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 29 janvier 2001 par Maître Jean MEDERNACH au nom de l’administration communale de Strassen ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 26 janvier 2001 portant notification de ce mémoire en duplique à Maître Roland ASSA ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Nathalie PRÜM-CARRE et Gilles DAUPHIN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 février 2001.
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Considérant que suivant autorisation délivrée par le bourgmestre de la commune de Strassen en date du 10 octobre 1990 sous le numéro 59/90, la société à responsabilité limitée L’OLIVIER s’est vu délivrer le permis de construire un immeuble appelé à abriter l’hôtel connu sous la même enseigne, ensemble un restaurant situé au rez-de-chaussée à Strassen, 140A, route d’Arlon ;
Considérant que la première demande de la s. à r.l. L’OLIVIER du 13 avril 1996 tendant à la construction d’une véranda à l’arrière du restaurant situé au rez-de-chaussée a été rencontrée par une décision de refus de la bourgmestre de la commune de Strassen du 19 juin 1996 libellée comme suit :
« (…) En vertu des dispositions de l’article 22 portant sur le secteur de la route d’Arlon, la profondeur des immeubles est limitée à 30, 00m.
Partant toute construction fixe accolée au bâtiment principal dépassant ainsi la profondeur prescrite est contraire aux prescriptions du règlement sur les bâtisses en vigueur.
Il s’ensuit que la véranda devra être constituée d’éléments amovibles. L’installation de cette dernière sera en outre limitée à la seule belle saison.
Aux fins de vous délivrer l’autorisation requise, nous vous prions de bien vouloir présenter les plans et détails établis en conséquence » ;
Qu’une seconde demande en aménagement d’une terrasse couverte du 1er août 1997 a été refusée par décision de la bourgmestre du 7 suivant au motif que « (…) l’infrastructure projetée est située en dehors de la limite du périmètre de la route d’Arlon » ;
Que par courrier du 26 octobre 1999, la s. à r.l. L’OLIVIER, s’est adressée à la bourgmestre de la commune de Strassen au sujet de « l’installation d’une véranda sur les fonds sis 140A, route d’Arlon » dans les termes suivants :
« Par la présente, veuillez trouver ci-joint le modèle de store que nous avons l’intention d’installer sur notre terrasse.
D’après notre information une autorisation n’est pas obligatoire.
Pour le bon ordre j’aimerais avoir votre approbation.
Notre pergola sera équipée de stores en tissus, fermeture et ouverture électrique, chauffée et éclairée, avec des protections vitrées amovibles.
2 Cette pergola est un investissement important pour cela je souhaite votre accord préalable » ;
Que par courrier du 22 décembre 1999, la bourgmestre a pris position en retenant qu’« à l’instar de nos courriers des 7 août 1997 et 19 juin 1996, nous avons l’honneur de vous rappeler que seule une construction entièrement amovible est concevable. L’installation de cette dernière devra se limiter à la belle saison.
Dès lors, l’autorité communale ne saurait réserver une suite favorable à votre requête » ;
Que suivant recommandé du 26 janvier 2000, la société l’OLIVIER s’est derechef adressée à la bourgmestre de la commune de Strassen en ces termes :
« C’est avec consternation que j’ai pris connaissance de votre dernière lettre.
Dans cette lettre, vous me refusez l’installation d’une marquise qui permettrait de protéger ma terrasse du soleil et du vent.
Malheureusement, je crains qu’il ne s’agisse d’un malentendu, étant donné que vous parlez d’une véranda, qui a fait l’objet de mes requêtes précédentes, alors que je parle actuellement d’une marquise de protection suspendue sur la façade arrière, de modèle courant, et très répandue sur tout le territoire luxembourgeois.
Je vous prie de m’accorder une audience afin de me faire comprendre, et de trouver une solution avec vous, ou vos collaborateurs, à ce sujet » ;
Que la dite demande a été rencontrée par une décision de la bourgmestre de la commune de Strassen du 17 avril 2000 libellée comme suit :
« Faisant suite à votre demande ayant trait à l’installation d’une véranda-annexe sur les fonds qualifiés sous rubrique conformément aux plans et détails présentés en date du 27 octobre 1999, j’ai le regret de vous informer que la construction projetée est contraire aux prescriptions du plan d’aménagement général (PAG).
L’annexe est en effet projetée dans une zone d’habitation « nouveaux quartiers », soumise, en application de l’article 19 du PAG à l’obligation d’être couverte avant toute construction par un projet d’aménagement particulier approuvé en conformité de la loi du 12 juin 1937 portant sur l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes.
Vous voudrez en outre noter que l’hôtel tel qu’il existe actuellement, est implanté pour une très large part dans le secteur d’habitation de faible densité 1, réservé en principe, au titre de l’article 10.a. du PAG, aux maisons unifamiliales. La construction n’étant actuellement pas conforme aux règles d’urbanisme en vigueur, cette situation ne saurait être aggravée par des transformations ou agrandissements.
Dès lors, l’autorisation de construire sollicitée ne peut être délivrée. (…) » ;
3 Considérant que par requête déposée en date du 14 juillet 2000, la société à responsabilité limitée L’OLIVIER a fait introduire un recours tendant à l’annulation des quatre décisions de la bourgmestre de la commune de Strassen des 19 juin 1996, 7 août 1997, 22 décembre 1999 et 17 avril 2000 précitées ;
Considérant que la commune de Strassen conteste l’intérêt à agir de la demanderesse relativement aux trois décisions attaquées premières en dates, en ce que celles-ci auraient successivement eu un objet légèrement différent, entraînant que la demanderesse devrait être considérée comme ayant implicitement, mais nécessairement renoncé à ses demandes antérieures à travers les requêtes subséquentes présentées, de sorte à avoir perdu tout intérêt à agir y relativement ;
Qu’elle se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en ce qu’il vise le refus d’autorisation dernier en date, émis le 17 avril 2000 ;
Considérant qu’il appert à travers les pièces du dossier que les deux demandes dernières en date des 26 octobre 1999 et 26 janvier 2000 portent sur un ensemble de pergola émanant du fournisseur « Winsol », complété d’éléments latéraux en verre, contrairement aux deux demandes précédentes portant sur des éléments latéraux et tectoraux se rapprochant de la définition de véranda et émanant d’autres fabricants ;
Considérant que l’intérêt à agir ne doit non seulement être personnel et direct, mais également né et actuel ;
Considérant que dans la mesure où la partie demanderesse a cristallisé ses efforts sur les éléments de pergola, type Winsol, tels que faisant l’objet de ses deux dernières demandes, auxquels elle a par ailleurs accordé l’essentiel de son argumentation dans le cadre du recours contentieux sous analyse, ainsi que de façon exclusive ses explications en fait à l’audience, elle est censée avoir renoncé, du moins momentanément, à ses projets antérieurs ;
Qu’il s’ensuit que la demanderesse n’a point justifié d’un intérêt actuel suffisant au moment de l’introduction du recours concernant les deux décisions de refus premières en date émises respectivement les 19 juin 1996 et 7 août 1997 ;
Que par voie de conséquence le recours est irrecevable pour défaut d’intérêt à agir en ce qu’il vise les deux décisions en question ;
Considérant que pour le surplus le recours est recevable pour avoir été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi concernant les deux décisions dernières en date émises par la bourgmestre de la commune de Strassen respectivement les 22 décembre 1999 et 17 avril 2000, dont la première citée, contrairement à la seconde citée, n’est point assortie d’une indication des voies de recours ;
Considérant que la demanderesse fait valoir à titre préliminaire qu’elle n’a introduit les demandes en autorisation que sous réserve de la nécessité de pareille démarche administrative, alors qu’au vu de l’investissement important à effecteur, elle entendait éviter toute mauvaise surprise en la matière ;
Qu’elle expose qu’en ordre principal, elle est d’avis que conformément aux dispositions de l’article 98 du règlement sur les bâtisses de la commune de Strassen 4 l’aménagement litigieux ne tomberait sous aucune des hypothèses pour lesquelles l’obligation d’une autorisation de construire serait exigée ;
Que la commune de faire remarquer en premier lieu que ce serait la demanderesse qui aurait pris l’initiative de formuler des demandes en autorisation de construire, forçant ainsi l’autorité compétente à prendre position ;
Qu’elle se réfère au terme « construction » visé à l’article 20 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes compris comme visant « toute modification constructive à un immeuble » pour conclure à l’application générale de cette définition à défaut de précisions spécifiques apportées par un texte pertinent ;
Que dans la mesure où ni le plan d’aménagement général ni le règlement sur les bâtisses de la commune de Strassen ne comporteraient de définition spécifique de la notion de construction, force serait de retenir que la pergola avec stores projetée comprendrait des éléments fixes à installer tant au mur qu’au sol, modifiant par la force des choses l’extérieur de l’immeuble concerné à travers leur adjonction, de sorte à imposer la conclusion qu’il y aurait modification constructive à un immeuble, partant construction ;
Considérant que dans la mesure où d’après les informations du mandataire de la commune fournies sur demande du tribunal, le nouveau plan d’aménagement général, avisé par la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur n’a cependant pas encore fait l’objet d’un vote par le conseil communal, il convient d’appliquer le règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites, précédé de la partie écrite du plan d’aménagement général, tel qu’adopté définitivement par délibérations du conseil communal de Strassen des 21 et 24 octobre 1978 et approuvé par le ministre de l’Intérieur le 30 avril 1980, ensemble ses modifications ultérieures, désigné ci-après par « PAG » ;
Considérant que suivant la partie graphique du PAG, l’immeuble en question, situé 140A, route d’Arlon à Strassen, relève quant à sa partie frontale donnant sur la route d’Arlon du secteur de moyenne densité, tandis que l’essentiel de la construction est compris dans le secteur de faible densité I faisant lui-même partie des zones d’habitation désignées comme « nouveaux quartiers » conformément à l’article 19 PAG ;
Qu’en outre l’immeuble relève des dispositions spéciales de l’article 22 relatives aux constructions abritant des activités artisanales, tertiaires et commerciales situées dans les secteurs de moyenne densité I et II le long de la route d’Arlon ;
Considérant que l’article 98 PAG dispose en son alinéa d) intitulé « autorisation de bâtir » comme suit :
« sans préjudice des dispositions légales en vigueur, une autorisation spéciale est requise :
1) pour toute nouvelle construction ;
2) pour toute démolition ;
3) pour tous les agrandissements, exhaussements et transformations de constructions existantes, de même que pour toutes autres modifications apportées aux murs extérieurs, éléments porteurs et toitures, ou à l’affectation des locaux ;
5 4) pour l’installation d’auvents, de marquises, d’enseignes lumineuses et de panneaux publicitaires en bordure des voies et places publiques ;
5) pour l’établissement et la modification de clôtures de toute nature le long des voies publiques ;
6) pour la construction de puits, citernes à eau, silos à fourrage, fosses à fumier et à purin ;
7) pour les travaux de déblai et de remblai et la construction de murs de soutènement ;
8) pour l’aménagement de rues ou trottoirs privés ;
9) pour l’installation de réservoirs destinés à l’entreposage de combustibles liquides et de produits chimiques.
Tous les services publics et administrations sont également assujettis à l’obligation précitée » ;
Considérant que les dispositions de la partie écrite du plan d’aménagement général, ensemble le règlement sur les bâtisses, constituent des mesures de police appelés à réglementer l’usage du droit de propriété, lui-même consacré à la fois par le protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par la Constitution, de sorte à être d’interprétation restrictive ;
Considérant qu’avant toute interprétation, les termes employés par les dispositions réglementaires en question doivent être appliqués suivant le sens premier et usuel qu’ils revêtent pour autant qu’ils sont clairs et précis ;
Considérant qu’il est patent que les éléments à autoriser rencontrés par les décisions déférées ne tombent nullement sous les points 2, ainsi que 5 à 9 de l’alinéa d) de l’article 98 prérelaté ;
Considérant que l’auvent spécifiquement visé par le point 4) prérelaté se définit comme étant un petit toit en surplomb, en général à un seul pan, en saillie sur un mur, (Le petit DICOBAT- dictionnaire général du bâtiment), lequel, s’il est composé d’une structure vitrée, est une marquise ;
Considérant que si les auvents et marquises visés par le point 4) prérelaté ne requièrent d’une autorisation de construire que pour autant qu’ils se trouvent en bordure des voies et places publiques, il convient de retenir en l’espèce que les éléments tectoraux enroulables dans un caisson fixé par vis à la façade postérieure ne répondent pas au caractère fixe et partant permanent caractérisant l’auvent d’après la définition ci-avant donnée, de sorte à ne pas rentrer sous les prévisions dudit point 4), pas plus que les éléments latéraux faisant partie du projet de la demanderesse ;
Considérant que la notion de « construction » visée aux points 1) et 3) prérelatés est nécessairement appelée à correspondre à celle contenue dans la loi de base, la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, qui dispose plus précisément en son article 52 alinéa second que « le règlement [sur les bâtisses] portera sur la solidité, la sécurité et la salubrité des différentes constructions et sur l’aménagement de l’agglomération dans son ensemble » ;
Considérant que si le terme « construction » employé à l’article 52 en question englobe toute modification constructive à un immeuble telle que visée par le même terme 6 employé à l’article 20 de la même loi (cf. trib. adm. 30 avril 1997, Weiler-Kayser, n° 9214 du rôle, confirmé par Cour adm. 6 janvier 1998, n° 10057C du rôle et autres décisions y citées, Pas. adm. 01/2000, V° Urbanisme, n° 1, p. 346), toujours est-il que par essence, la construction vise un assemblage solide et durable de matériaux, quelle que soit sa fonction (Petit DICOBAT) ;
Considérant que dans la mesure où les éléments pour lesquels l’autorisation a été refusée à travers les décisions déférées s’entendent d’une part en des structures latérales vitrées fixées au sol et au mur à travers des plaquettes vissées, facilement enlevables, et d’autre part en des éléments de toile coulissant dans des rails dont l’ensemble est enroulable dans un caisson, lui-même fixé par vis à la façade, l’ensemble en question ne répond pas aux exigences de durabilité inhérentes à la notion de construction, compte tenu de son amovibilité essentielle ;
Considérant qu’il s’ensuit que les éléments du projet dont l’autorisation a été refusée ne rentrent ni sous le point 1) prévisé comme nouvelle construction, ni parmi les agrandissements, exhaussements et transformations de constructions existantes prévus au point 3) prérelaté ;
Considérant qu’à partir de la simple fixation par vis du caisson enrouleur aux murs extérieurs aucune modification n’y est par ailleurs apportée au sens du point 3) in fine prévisé, ni encore à l’affectation des lieux compte tenu de la terrasse actuellement existante ;
Considérant qu’en raison du caractère essentiellement amovible dégagé dans le chef des éléments du projet présentés par la demanderesse à travers ses demandes des 26 octobre 1999 et 26 janvier 2000 tel que résultant du dossier, ensemble les explications fournies par les parties, aucune autorisation de construire ne se trouve être requise à travers l’article 98 d) PAG, ni encore par aucune autre disposition du même PAG, entraînant qu’à leur base les refus opposés à travers les décisions déférées encourent l’annulation ;
Considérant que le recours étant fondé en son moyen présenté en ordre principal, il devient surabondant d’analyser les autres moyens proposés à son appui ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable en tant que dirigé contre les décisions déférées des 19 juin 1996 et 7 août 1997 ;
le déclare recevable pour le surplus ;
au fond le dit justifié ;
partant annule les décisions de refus déférées des 22 décembre 1999 et 17 avril 2000 ;
condamne l’administration communale de Strassen aux frais.
7 Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 21 février 2001 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
